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孔祥智:农村社区股份合作社的股权设置及权能研究

        2017年中央一号文件全面部署了全年农业供给侧结构性改革的任务,其中,深化农村产权制度改革是“激活市场、激活要素、激活主体”的基础和关键环节。2016年12月26日,中共中央国务院颁布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》),提出力争用5年左右的时间基本完成经营性资产股份合作制改革,其基本形式就是农村社区股份合作社。因此,从2017年起,构建农村社区股份合作社将成为农村改革的重点任务之一。2015年,农业部门在全国确定了29个县(市、区)作为“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点”,已经积累了一批可复制、可推广的经验。本文在对部分试点县(市、区)和部分非试点地区进行详细调研的基础上,重点讨论农村社区股份合作社组建中的股权设置及权能等核心问题。 
  一、农村社区股份合作社及其性质
  农村社区股份合作社是指将农村集体净资产量化到成员后形成的合作经济组织。它是中国特色农村集体所有制的产物。《物权法》第五十九条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,包括土地(含林地、草原等资源性资产)和其他财产。据农业部门统计,经过长期的发展积累,目前全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩,各类账面资产2.86万亿元,大体上全国的村平均近500万元,东部地区村均近千万元。这些资产是农业农村发展的重要物质基础。《物权法》第一百二十四条第二款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。”那么,其他动产和不动产怎样经营?作为集体成员的农民享有什么权利?在实行人民公社制度的20多年间,这些资产和耕地等资源性资产一样全部由集体(公社、大队、生产小队)统一经营,而截至1983年春,95%以上的农村基本核算单位(主要是生产小队)全部实行了以家庭为主体的承包经营 ,与此同时,广大农村也在尝试着进行集体经营性资产经营方式的探索。上世纪80年代如雨后春笋般兴起的乡镇企业,到了90年代,几乎都实行了某种形式的承包责任制。80年代后期,作为国家级农村改革试验区,山东省淄博市周村区还试点了农村社区股份合作制改革,把农村社区的集体资产量化到每一位成员,为今天的农村社区股份合作社的构建积累了极其宝贵的经验。 
  从现实中看,农村社区股份合作社具有以下特点:第一,成员性。即农村社区股份合作社的成员和集体经济组织的成员是重合的,强调成员按份所有,尤其在合作社构建的初期阶段,每个成员的股份大体接近,是典型的同质性合作社。从股权构成角度看,农村社区股份合作社的股权均衡性决定了成员地位的平等性,不像农民专业合作社那样,存在着少数成员占大股甚至控股现象。现实中有些社区股份合作社为了保持这样的均衡股权,防止一股独大,甚至在章程上注明,即使出现个别成员转让股权情况,转入成员的持股不能超过单个成员持股的3倍或5倍。第二,封闭性。农村社区股份合作社的成员只能是集体经济组织的成员,即使出现股权转让情况,也只能在集体经济组织内部,非本集体经济组织成员没有资格成为本社区股份合作社的成员,从而没有资格转入本社区股份合作社的股份。现实中,农村集体经济组织包括乡镇级、村级、村民小组级,互相之间还存在着交叉、重叠现象。如有的乡镇集体资产雄厚可以组建乡镇级的社区股份合作社,但不影响其下辖的村也组建村级社区股份合作社;按照《意见》的要求,将来每个村都可能组建一个社区股份合作社,村下面的村民小组如果集体资产较多,也可以组建小组级社区股份合作社;没有资产的村民小组当然就没有必要组建合作社。这样,同为一个村的村民,有的可能是三级合作社的股权持有者,有的只是乡镇、村两级合作社的股权持有者或村一级合作社的股权持有者。这样的交叉持股现象并不影响农村社区股份合作社的封闭性特征。第三,民主性。农村社区股份合作社的股权构成特点使其具备了决策时采取“一人一票”制度的可能性,即决策的民主性,能够实现“罗虚戴尔式”的决策方式。在较大的村或乡镇由于成员较多而采取成员代表大会制度,但决策的基础仍然是民主决策制度下的“一人一票”制。现实中可能会出现少数成员引导成员大会或代表大会决策的情况,但一般是由于该成员的阅历或见识超群,而不是由于其股份超群。 
  成立于1844年的罗虚戴尔先锋社被公认为世界上第一个“标准”的合作社,即“元合作社”。其成立之初就拟订了八项办社原则,即“罗虚戴尔原则”。对于当前的合作社而言,其中最具借鉴价值的原则就是入社自愿、一人一票、按业务交易量分配盈余。从前面分析的农村社区股份合作社的特点看:第一,农村社区股份合作社是按照原集体经济组织范围来组建的,集体经济组织成员就是天然的合作社成员,非本集体经济组织成员不具备加入的资格,因而,不具备“入社自愿”的特征;第二,农村社区股份合作社股份均衡的特点决定了其可能实行决策过程中的“一人一票”制;第三,农村社区股份合作社没有交易量(额),合作社的运作一般采取委托代理制,即委托合作社理事长或职业经理人全权负责经营活动,成员只参与合作社重大决策,以及年终分配盈余。可见,农村社区股份合作社与“标准”的合作社还是有着重要区别的。  

        2007年7月1日,《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)开始实施,为中国农民确立了专业合作社这一重要的市场主体。当然,中国的农民专业合作社也是按照罗虚戴尔原则构造的,这在《农民专业合作社法》中体现得非常明显。因此,农村社区股份合作社与“罗虚戴尔式”合作社的区别,也就是与《农民专业合作社法》的区别。除此之外,《农民专业合作社法》详细规定了成立专业合作社必备的条件,最重要的可以概括为三方面:一是农民成员至少占80%;二是在决策时基本表决权(即成员权)至少占80%;三是在盈余分配时,按交易量(额)分配部分至少占60%。从这三方面看,农村社区股份合作社的成员均为原集体经济组织成员,百分之百为农民身份;由于股份的均衡性,现实中的农村社区股份合作社一般采取全部基本表决权的决策方式;农村社区股份合作社没有成员与合作社的交易活动,因而不存在按交易量分配问题。可见,与《农民专业合作社法》相比较,农村社区股份合作社也有自己的特殊性,主要表现在没有交易量因而不存在按交易量分配盈余问题。 
  综上可见,农村社区股份合作社既不完全等同于经典的“罗虚戴尔式”合作社,又和《农民专业合作社法》的要求有一定距离,因而可以界定为特殊类型的合作社。现实中,由于缺乏相关法律法规的界定,一些省份(如江苏、山东等)发文要求各地成立农村社区股份合作社到县级工商行政管理部门按照《农民专业合作社法》注册为合作社法人,应该仅仅是在法律缺位情况下的权宜之计,其意义在于赋予农村社区股份合作社一个法人地位,便于以市场主体的身份进行运作,并不意味着其运作方式也符合《农民专业合作社法》。这是各地在组建农村社区股份合作社要特别注意的,如果到工商局注册后完全按照《农民专业合作社法》的要求组建社区股份合作社,则不仅会成为“四不象”,现实中也无法运作。 
  二、农村社区股份合作社的股权设置 
  农村社区股份合作社是在集体经济组织的基础上构建起来的合作经济组织,股权设置意味着对成员权益的认可和认定,因而是当前组建社区股份合作社的最关键环节。从现实中看,各地的做法差异较大,主要集中在三方面,一是是否设集体股,二是个人股如何设置,三是确权单元是个人还是农户。 
  (一)是否设集体股 
  集体股是体现农村集体经济组织权益的股份。从现实中看,部分地区在农村经营性资产股份制改革过程中设有集体股。比如,北京市海淀区玉渊潭乡的集体股为30%;江苏省苏州市苏中区部分农村社区保留不超过总股数20%的集体股份;北京市大兴区规定集体股设置的比例为30%和35%两档,供试点村根据本村实际情况选择。 
  从调研情况看,大部分地区不设集体股。如广东省佛山市南海区明确规定不设集体股,但股份合作社的收益分配时先提取40%的公积金和福利费后再向个人分配;前述江苏省苏州市苏中区的大部分农村社区也不设集体股;贵州省湄潭县在改革中坚持不设集体股;山西省潞城市翟店镇小天贡村在股份制改革中不设集体股;山东省昌乐县在改革过程中引导试点村只设个人股,不设集体股,集体公益事业一般通过提取公积金、公益金的方式解决;重庆市梁平县不设集体股,采取按一定比例提取公积金、公益金的方式解决集体工作运行和一般公益性事业开支问题;山东省青岛市黄岛区全面推行了农村集体资产股份制改革,规定不设集体股,村居“两委”的日常支出全部列入集体经济组织正常支出范围,并在股份制改革后组建的有限责任公司或者股份经济合作社的章程中明确规定提取比例。 
  实践中,设置集体股理由主要有两个,一是提供村党支部、村民委员会等组织的各项运转费用及为村民服务的费用。在股份制改革之前,农村集体经营性资产或者由村集体直接负责,或者承包经营,村集体收取承包费,可用来维持村集体的运转,剩余的可用来为村民提供生活和生产性服务。而实行股改后,如果不设置集体股,这笔费用就没有来源了。这也是少数村集体不愿意改制的重要原因。二是为新增人口或本次股改中的遗留问题作准备。这就涉及到第三个问题,即静态管理还是动态管理,下文将展开讨论。当然,也有的村提出第二个问题是为了解决第一个问题寻找借口。实际上,由于股改是村党支部、村委会主导开展的,在上级部门没有硬性规定不许设置集体股时,大部分村还是倾向于设置集体股的。 
  应该看到,这次产权制度改革的目的就是解决集体产权明晰化问题,把集体资产落实到人,真正实现集体资产的“人人有份”。把握了这个大前提,就会理解,部分村在股改过程中保留小规模的集体股是可以理解的,但只是在股改初期为了解决一些特殊问题而采取的权宜之计,如果比例过大,显然有违股改的初衷,也是本次股改不彻底的表现,同时还会带来一系列负面效应。从一些股改完成地区看,时间越久,负面效应显现得就越明显。 
  (二)个人股如何设置 
  农村集体产权制度改革的实质就是把集体所有的经营性资产量化到成员,因此,个人股的设置是这次改革的核心环节。从实践中看,各地做法的差异比较大,但都经历了在征求村民意见的基础上确定初步方案、公示方案、最终方案的过程,力争做到让每一位村民都满意。 
  例如,贵州省湄潭县核桃坝村以农村土地第二轮延包时的户内农业人口为依据,以2016年3月31日为时间节点,采取“五取得、五保留、五丧失”的界定标准和“六步三榜”的操作流程。“五取得”为:一是原始取得,即第二轮土地延包时户内的农业人口,且户口在本村的农村居民;二是婚姻取得,即与本集体经济组织原始成员合法婚姻的妇女、入赘男及其子女,且户口在本村的农村居民;三是收养取得,即本集体经济组织成员收养的子女且户口在本村的农村居民;四是移民取得,即因国家建设或其他政策性原因,将户口迁入本村的农村居民;五是申请取得,即除前面四种方式外,经申请,户籍已经迁入本村,并在本村拥有合法自主产权住房的农村居民。“五保留”就是五类人员保留本村集体经济组织成员资格。一是原籍在本村的现役士兵、在校学生、服刑人员;二是长期外出下落不明,被注销户籍后又回归原籍,且其他地方无户籍的人员;三是农村居民购买“蓝皮户口”而转为城镇户口的人员;四是属于全国第二轮延包时户内的农村居民,因自行出资购买城镇养老保险而转为城镇户口的人员;五是符合法律、法规规定的其他人员。“五丧失”指五类人员将丧失本集体经济组织成员资格。一是死亡或被依法宣告死亡的人员;二是除现役士兵、在校学生、服刑人员、蓝皮户口等资格保留人员外,户籍已经迁出本村的;三是户籍在本村,已经界定为其他村集体经济组织成员的;四是已成为国家财政供养人员的;五是其他法律、行政法规规定的情形。“六步三榜”操作流程即:成立机构,健全组织;宣传动员,业务培训;初步登记,一榜公示;复核调查,二榜公示;民主评议,三榜公示;整理资料,归档备案。经过上述步骤,并最后经村民代表大会表决通过后,该村8个村民组、19个小组(原生产小队)859户3607人的集体经济组织成员资格认定工作全部完成。再如,黑龙江省方正县本着“有法依法、无法依规、无规依民”的原则认定集体经济组织成员资格。全县以2016年2月25日零时为人员登记时间节点,劳动年龄计算日期原则上自1956年1月1日起至2004年12月31日止,且年龄在16至60周岁,为个人劳动年龄有效期。全县以村为单位,以户籍为基础,进行分类登记,由村“两委”进行资格初审,交村民代表大会讨论通过后张榜公示,对嫁出嫁入、国外定居、双重身份、空挂户籍等人员,坚持依法依规,逐一排除,对有异议的由村民代表大会民主投票确认。同时,对外出人口、户口迁出和身份特殊人员,坚持以人为本,尽可能确认为集体经济组织成员,以保证其正常的生产生活。 
  从操作细节上看,湄潭县核桃坝村以人员的实际存在为基础认定成员资格,可称为“人员股”或“基本股”;方正县以劳动年龄为基础进行认定,可称为“劳龄股”。有些地方把二者结合在一起,如青岛市黄岛区规定个人股由人口福利股(即人员股)和劳动贡献股(农龄股)构成,二者的比例由各个村在6∶4至8∶2之间选择。有些地域范围较大的集体经济组织由于各个组成部分资源禀赋(这里的资源是广义的,包括自然资源,也包括社会资源等)的差异,对本集体经济组织的贡献也不同,因而设置了“资源股”,同属于一个小区域的成员其资源股相同。如北京市海淀区玉渊潭乡,自人民公社起就一直是一级核算单位,下面的各个村其自然资源条件有所差异。在股份制改革时除了集体股外,划分了三种个人股,即基本股、劳龄股和资源股,其中基本份额为8~15%、资源份额不超过20%、劳龄份额不低于65%。山西省潞城市小天贡村把个人股分为人口股和农龄股,其中人口股细分为原始股和基本股,农龄股细分为村龄股和劳龄股。从实践中看,由于每个村的情况都不完全一样,有的试点县尽管发布了统一的指导性文件,但每个村的做法仍然有所差异,说明这次改革充分体现了民意,做到了实事求是、以人为本。 
  (三)确权单位的确定:个人还是农户 
  上文讨论的成员都是具体到人,那么股份是落实到户还是到家庭成员?从调研情况看,一般都是股权量化到人,但以户为单位向成员发放股权证书。如广东省佛山市南海区实行股权量化到人,以户为单位进行确权,股权确权到户后,以户为单位对户内股权进行管理,分配也是以户为单位,不对个人,实行户内共享。从南海区的情况看,股权确权到户的“户”,即股权户,是指农村集体经济组织内部的农户,它由具有农村集体经济组织成员资格且经济共同核算的家庭成员构成,与公安户籍户不完全相同,存在着交叉、重复或包容关系。股权户可以分户、并户。股权按户管理、按户分红与土地按户承包的机理相一致。少数地方按人管理、按人分红,表面上似乎公平了,实际上由于与土地承包制度不一致,容易引起户内矛盾。时间越久远,所积累的矛盾可能越大。 
  三、农村社区股份合作社的股份权能 
  所谓权能,是指农村社区股份合作社的股权除了分红外,还可能具有哪些功能,能否继承、转让,能否转让给非成员(若能转让的话),是否具有抵押、担保功能,等等。从实践中看,股份的权能取决于管理方式,即是动态管理还是静态管理。 
  (一)动态管理还是静态管理 
  所谓动态管理,就是根据人口的变化经常性地调整或重新分配股权,而静态管理就是股权确定下来后长久不变。从调研的情况看,在实行股份制改革的地区,倾向于静态管理的占绝大多数;少数实行动态管理的也仅仅是权宜之计。 
  比如,江苏省苏州市吴中区在全区范围内推行股权固化管理,即“生不增、死不减”政策,个别村(社区)暂时不具备静态管理条件的,采取相对固化管理政策,即章程有效期五年,五年后对生死、婚迁、身份变化等进行微调,待条件成熟后再实行静态管理。安徽省天长县实行“生不增、死不减,进不增、出不减”的政策,以户为单位进行静态管理。河南省济源市在股权管理上设置了五年的过渡期,过渡期内实行“生增死减”的动态管理,然后逐步实行“生不增、死不减”的静态管理。广东省佛山市南海区早在上世纪80年代后期就是国家级改革试验区,这次股改中按照中央精神实行“长久不变”政策,即股权一经确定,无论今后股权户内人口增加还是减少,该户内总股数保持长久不变,并提倡户内股权均等化。从调研看,以户为基础的股改策略有利于实现农村社区股份合作社股权的稳定性,有利于调动每一位成员的积极性和参与管理的主动性,有利于股份合作社的可持续发展,也有利于合作社股份的权能拓展。 
  (二)权能设计 
  农村社区股份合作社的股份权能除了分红外,主要有继承、转让、退出、抵押、担保等。一般说来,权能和管理方式相联系。如果实行动态管理,则上述功能就大打折扣,即使能够贷款抵押,也只是在动态管理期限内。而在静态管理条件下,上述功能则可以充分体现。在这次股改过程中,一般地区都设计了相应的权能。 
  如广东省佛山市南海区实行“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股改方略,在“长久不变”条件下,“户内共享”确保了户内继承的合理、合法性。“社内流转”是根据中央和省政府文件精神确定的,股权流转只能在本社区股份合作社内部,同时规定,流转要有上、下限。所谓下限,即规定了流转股份的比例(各村有所差异),不能让股份全部卖光,防止影响成员的基本生活,同时也为了防止某些成员逃避处罚责任(如违反计划生育政策的人员要扣除7~14年的股份分红);上限即每户持股不能超过规定的比例,防止少数成员垄断了集体的股权,形成一股独大。为了促进农村集体资产股份制改革的深化,南海区全面修订完善农村股份合作制章程,在章程中明确了股权管理、股权流转交易、赠与、退出、赎回的审批手续、办理流程等,完善了《南海区集体经济组织成员股权(股份)管理交易试行办法》,明确了股权转让、继承、抵押、赠与、担保、抵押的条件和程序,规定了流转范围,规范了股权交易行为。 
  再如,河南省济源市规定股权量化到户,户内可以继承,并在此基础上探索集体资产股权抵押贷款,赋予集体资产股份新的权能。该市出台了《农村集体资产股权抵押担保贷款管理办法》,明确了抵押的对象为完成农村集体资产股份制改革任务,在市农业行政主管部门备案的村集体经济组织成员或新成立的村股份经济合作组织;贷款流程为:借款人提出申请,市农牧局推荐至农商行进行初审,承贷银行农商行根据贷款人的资信状况、偿贷能力、农村集体资产股权市场价格、权利变现难易程度、抵押担保贷款期限等因素进行综合评估,按照最高不超过评估价值的70%确定集体资产股权的价值;由借贷双方签订抵押合同,双方共同到市工商行政管理局办理抵押登记后,签署借款合同,发放贷款。关于递延贷款的风险防范,在借款合同签署前,市财政部门按贷款额度的10%向承贷银行农商行缴纳政府风险保证金,同时对贷款人进行全额贴息。该市承留镇花石村成为开展集体资产抵押贷款后首个受益村,2016年9月,该村42户成员成功向市农商行申请贷款120万元。   

      应该看到,农村集体资产股份制改革的重点应该是如何量化资产、组建社区股份合作社,股份权能的拓展是第二位的任务。因此,在国家级试点县、市、区,权能的拓展才刚刚开始。即使在股份制改革基本完成的地区(如北京市海淀区),股份的权能也主要体现在分红上。当然,从长期看,如果没有股份权能的拓展,农村集体资产的股份制改革就失去了意义,改革最终也很难成功。从这个角度看,中国农村集体资产股份制改革的过程还很长。 
  四、试点中需要重视的几个问题 
  (一)成员股权退出问题 
  在城镇化过程中,农村集体成员权的退出是必然选择。一些地区已经在试点农村土地承包经营权的退出,可见,农村社区股份合作社股权的退出也是必然趋势。在一些经济比较发达的村,农民成员退出股份合作社后,还可以得到一部分集体补偿资金用于在城镇创业,对于新型城镇化的健康发展是有益的。从前面的讨论看,广东省佛山市南海区是不允许成员股份全部退出的,这样的规定可能符合南海的实际情况,但在城镇化的大背景下,南海应进一步探索成员全部退出的有效办法。天津市宝坻区在农村集体资产股份制改革过程中也努力探索股权的有偿退出办法,规定股权自愿退出的,经成员代表大会表决通过,可由本社收购。同时规定股权证上登记人员全部死亡或者全部丧失成员资格的,股权由集体无偿收回。这样的探索是有积极意义的。因此,建议国家级试点县(市、区)更多地试点农民成员权退出的办法,为新型城镇化的推进积累经验。 
  农村社区股份合作社成员权的退出涉及到很多因素,比如退出的条件,是否需要与土地承包经营权的退出结合在一起?是否个人申请就可以退出?是否需要审核申请人在城镇的资产和住房情况?申请人提出申请退出后,什么人有权批准?是合作社的理事会批准还是必须经过成员代表大会审议?由于成员的退出是永久性的,那么,补偿的标准是什么?是否需要经过公证机构履行公证手续后再办理退出手续?这些都需要在实践中探索后形成政策。 
  (二)引入社会力量办社问题 
  从全国范围看,构建农村社区股份合作社的基本单元是村级集体经济组织,而一个村的精英分子毕竟是有限的,尤其是懂经营、善管理的企业家人才更少。从我们调研的情况看,不少资产数十亿、数百亿的村,依靠目前村委会一班人从事经营活动已经力不从心。集体资产股份制改革后,解决经济实力较大村的股份合作社经营人才问题已经成为当务之急。北京、上海、浙江等发达地区的部分村已经开始从职业经理人市场招聘人才专门负责资产经营,但由于体制、观念等因素的约束,这部分人才并没有充分发挥作用。因此,建议在经济实力较强村股改试点过程中,把聘用职业经理人作为试点内容之一,以取得经验向其他地区推广。 
  (三)成员决策权问题 
  成员决策权是指农村社区股份合作社的成员参与合作社重大事务决策的权利。在农村社区股份合作社中,每一位成员参与决策的权利是一致的,不存在农民专业合作社中的“一股独大”现象。那么,这样均衡的决策权如何真正体现在合作社重大事务的决策中呢?参照《农民专业合作社法》第二十五条的规定:“农民专业合作社成员超过一百五十人的,可以按照章程规定设立成员代表大会。成员代表大会按照章程规定可以行使成员大会的部分或者全部职权。”现实中,一般村的规模都比较大,都会超过150户,那么,成员代表大会就是必然选择。 
  问题在于,《农民专业合作社法》并没有进一步规定成员代表大会中代表产生的办法。因此,在实践中,农村社区股份合作社成员代表的产生无规可循,随意性比较大。相当多的合作社由理事会甚至理事长指定部分成员作为代表,很难具有代表性。比较规范的是按自然村或原来生产小队的范围产生,这样产生出来的代表才具有一定的代表性,但在召开成员代表大会时,大部分社区股份合作社代表决策权的行使与其所代表的成员是隔绝的,即缺乏征求所代表成员意见的过程。国际通行的合作社代表权利的行使程序是:合作社在召开代表大会前要把会议拟讨论的重大议题告知每一位代表,代表要征求其所代表的成员的意见;代表大会召开时,每一位代表必须把其所代表的成员的意见提交到大会,代表大会所表决的不仅仅是代表的意见,而是包括代表在内的全体成员的意见。换句话说,合作社之所以召开成员代表大会,仅仅是由于成员较多,召开全体成员大会比较困难,但成员代表大会和成员大会的结果是一致的,反映的都是每一位成员的意见。这样的决策方式也建议在农村集体资产股份制改革中予以推行。

      来源:《理论探索》2017年第3期