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孔祥智:改革开放以来我国农村集体经济的变迁与当前亟需解决的问题

      农村集体经济是中国社会主义公有制的重要组成部分。《中华人民共和国宪法》第六条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”而农村中劳动群众集体所有制的体现就是农村集体经济。它形成于计划经济时期,其实体是人民公社。经过1959年、1960年、1962年的多次修改,最终形成“三级所有,队为基础”的农村集体经济框架。1978年以后开始的农村改革,仅仅是在操作层面上把“队为基础”继续向下延伸到户,所有制关系并没有变化,集体经济的框架依然存在。1982年的中共中央一号文件强调了家庭经营也是集体经济的组成部分,即提出“目前,我国农村的主体经济形式,是组织规模不等、经营方式不同的集体经济。与它并存的,还有国营农场和作为辅助的家庭经济。”“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组,等等,都是社会主义集体经济的生产责任制。”党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也指出:“实行土地集体所有、家庭承包经营,使用权同所有权分离,建立统分结合的双层经营体制,理顺了农村最基本的生产关系。这是能够极大促进生产力发展的农村集体所有制的有效实现形式。”在这样的共识下讨论农村集体经济的变迁与发展是很有必要的。


  一、改革开放以来我国农村集体经济的变迁


  1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,要求各地实行政社分开,建立乡政府,同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。规定乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础,要求各地有领导、有步骤地搞好农村政社分开的改革,争取在1984年底以前大体上完成建立乡政府的工作,改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。此后,公社、生产大队、生产小队相应改为乡(镇)、村、村民小组,集体经济的载体和运作方式均发生了变化。我们按照集体经济最核心的“资产-土地”的制度变迁来划分,改革开放30多年来,中国农村集体经济共经历了三大阶段。


  (一)1978-1993年。这一阶段,农村集体经济的特点有二:一是在第一轮承包期内,土地和生产性固定资产基本均分到户,只有部分村集体还保留少量机动地,以及林地、园地、鱼塘等,这些土地的发包可以成为村集体一部分收入的来源;二是乡镇企业在这一阶段“异军突起”,为农村集体经济的发展注入了新的血液。


  改革初期,广大农民对原集体经济组织造成的“大呼隆”、低效率深恶痛绝,因而在承包初期绝大多数把能分的都分到户,集体资产所剩无几。河北省灵寿县南朱乐村党支部书记李年发在谈到承包状况时说:“能搬走的、能挪动的都卖了,要说集体还有财产,那就剩下搬不走、挪不动、国家政策不允许变卖的土地了。”[1]中共中央政策研究室、农业部农村固定观察点办公室从改革初期就跟踪调查了274个村庄,发现改革前一年,平均每个村集体拥有生产性固定资产原值31万元,而1984年只有22万元,减少了29.1%。其中最突出的是役畜、种畜、产品畜和大中型农机具及农林牧渔业机械,三者分别减少85.4%、65.3%和46.8%。越过了改革的“阵痛期”之后,不论村干部还是广大农民都感受到集体经济的重要性,在这一阶段的后期,集体所有的固定资产迅速增加。在274个调查村中,1990年村集体拥有的生产性固定资产原值比1984年增长了283.6%,年均增长20%。其中,工业机械增长了291.9%,农牧渔业机械增长了145.6%,运输机械增长了93.8%,生产用房增长了180.5%。[2]79这样高的增长速度,在很大程度上是乡镇企业迅速发展的结果。


  (二)1993-2008年。1993年,中共中央发布11号文件,规定在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变,从而开启了第二轮农村土地承包的进程。第二轮承包,不仅仅是承包期限的延长,还有两个重要特点:一是强调“增人不增地,减人不减地”,杜绝了土地的频繁调整;二是严格控制“机动地”。村集体留有“机动地”的原因很多,但最主要的是通过对“机动地”的发包,可以增加乡、村集体的收入,这样在一定程度上损害了农民个体的利益。为此,1997年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》,强调各地“原则上不应留‘机动地’”。上述两项规定都堵住了村集体通过土地发包获取一部分收入的不规范做法,但也客观上造成了大多数村集体陷入“空壳”的困境。


  在此期间,1992年8月发生了一件对农村集体经济发展具有重要意义的事件,即《吕梁地委行署关于拍卖荒山荒沟荒坡荒滩使用权、加速小流域治理》文件的出台。该文件规定,不管是谁,都可购买“四荒”的使用权。购买形式,可竞标拍卖,亦可招标、议标拍卖。购买期限,可30年,亦可50年、100年。山西省吕梁地区的做法引起了其他地区的效仿,各地纷纷出台办法对域内“四荒”资源进行拍卖,从而为农村集体经济增加了新的收入来源。1999年,国务院办公厅专门出台了2号文件对“四荒”资源使用权拍卖进行了规范。2002年实施的《农村土地承包法》第三章专门对“四荒”资源的招标、拍卖、公开协商等方式进行了具体规定。


  这一阶段,针对农村集体资产管理混乱的现象,国务院于1995年12月发布了《关于加强农村集体资产管理工作的通知》,明确了集体经济组织是集体资产管理的主体,要求集体经济组织建立健全产权登记、财务会计、民主理财、资产报告等制度,把集体所有的资产纳入管理范围之内。这一文件的实施大大提高了农村集体资产规范化管理的水平。


  1980年代后期和1990年代前期大办乡镇企业,也使一些地区的农村集体经济负债增加,为此,清理债务也成为这一阶段农村集体经济组织的一项重要工作。1999年5月,国务院办公厅发布了《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》,要求妥善处理已经形成的债权债务,制止新的不良债务继续增加。2006年10月,国务院办公厅发布《关于做好清理化解乡村债务工作的意见》,要求全面清理核实,锁定债务数额,坚决制止发生新的乡村债务,并确定化解乡村债务的试点范围和顺序。


  (三)2008年以后。2008年10月,党的十七届三中全会提出了“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”加上2007年出台的《物权法》等一系列法律、政策,进一步推动了土地承包经营权的流转。土地流转对于中国农业规模经营和现代农业发展的意义重大,很多地方政府都出台了促进土地流转的奖励政策,包括对村集体经济组织推动或组织流转达到一定规模的给予一定的奖励,这一政策推动了以村为单位、以村两委为主导的土地流转合作社(有些地方也叫土地股份合作社)产生,客观上加速了土地流转,也为村集体经济组织带来部分收入。


  进入新世纪以来,现代农业发展的水平越高,就越需要完善的社会化服务,而村级集体组织的服务质量一直处于较低水平。中国人民大学课题组2007年对山东、山西、陕西3省30个行政村进行了问卷调查,在所调查的39项社会化服务中,只有在技术指导和灌溉两个项目上提供服务的村占样本村的比重超过50%,其他提供较多的服务分别是信用评级证明、政策法律信息、购买良种和技术培训、技术信息等,而诸如介绍贷款渠道、统一购买化肥农药、产品运输加工等则基本没有提供服务。调查表明,村集体组织之所以无法为农民提供高水平的服务,根本原因在于集体资产有限,不足以支撑必要的社会化服务。而缺少村级组织这个环节,农业社会化服务体系是不完善的,因此,在本阶段,中共中央多次强调农村集体经济的发展。如2008年10月召开的十七届三中全会提出:“发展集体经济、增强集体组织服务功能”;十八大报告提出:“壮大集体经济实力”;十八届三中全会也提出要“发展壮大集体经济”。


  随着集体经济的发展壮大,集体产权不清晰、成员权不明确、成员权与用益物权不衔接等问题越来越突出。这一阶段,农村集体产权制度改革成为集体经济发展必须突破的瓶颈。《物权法》等相关法律的颁布与完善,使得维护农民财产权益也显得越来越重要。因此,党的十八届三中全会指出:“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”2014年11月,农业部、中央农办、国家林业局联合下发《关于印发〈积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案〉的通知》。改革试点方案经中央审议通过后,全国共有北京市等29个省份各选定1个县(市、区)开展试点。2014年中共中央一号文件指出:“推动农村集体产权股份合作制改革,保障农民集体经济组织成员权利,赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”2016年中共中央一号文件首次提出了农村集体产权改革的目标,即:“到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员,健全非经营性资产集体统一运营管理机制。”


  表1给出了2011-2015年中国村级集体经济发展的状况。总的来看,在行政村数量略减的前提下,当年无经营收益的村数略增,当年有收益的村数略减,说明集体经济发展总体不容乐观。但收入在5万元以上的村数基本上呈增加趋势,说明部分经营较好的村级收入呈增长趋势。


 

  二、我国农村集体经济的发展模式


  改革开放30多年来,我国农村集体经济的发展呈现出多样化的态势,各地根据自身的资源条件,探索出了不同的发展模式。


  (一)工业化模式。这种模式主要集中在那些距离大中城市较近、接受辐射能力较强、改革开放前就具有一定发展基础的村。这样的村大多在1980年代初期没有实行土地承包到户,而是发挥自身的资源优势,把农业当做一个车间,采取工业化的经营方式,集体经济的收入也主要来自于工业。如江苏省江阴市华西村,始建于1961年,50多年来始终不懈地坚持发展集体经济,从最初的0.96平方公里发展到成为拥有五个子村的大华西。经过多年的发展,华西村拥有固定资产60多亿元,形成钢铁、纺织、旅游三大产业,拥有8家上市公司,下属60多家企业。2010年,华西村创造了35.4亿元的工农业生产总值,实现4.6亿元的利税,人均年经济收入14.3万元,走出了一条以工业化致富农民、以城镇化发展农村、以产业化提升农业的华西特色发展之路,为社会主义新农村建设做出了示范和表率,并正在努力建设一个文明富裕、和谐稳定、名副其实的“天下第一村”。这类村在长江三角洲、珠江三角洲和山东的胶东半岛等经济发达地区均有分布,尽管总体上数量不多,但示范效应明显。


  这类村集体经济快速积累的重要原因之一,就是工业化过程中农村土地、劳动力等要素的隐性贡献内部化,直接形成村级集体经济发展资金。据中国人民大学课题组的一项研究结果显示,改革开放以来,中国农民在劳动力、土地和工农产品价格“剪刀差”三大方面作出的隐性贡献累计高达18.9~23.9万亿元,为国家工业化、城镇化提供了巨额资金支持。[3]这类村在工业化过程中大量土地非农化,并吸收了大量外来劳动力就业,实际上是把土地、劳动力的贡献内部化,形成村集体经济快速积累。华西村合并周边村庄,也有通过村民集中居住结余建设用地用于工业化的意图。


  (二)后发优势模式。这类村主要指改革开放后,在能人的带动下,充分挖掘自身资源潜力,有的以工业兴村,有的以农产品加工业兴村,有的以旅游兴村,这类村的大部分集体经济积累没有前一类村那么多,名气没有那么大,但也有少部分村的集体经济超过了前一类村。如永联村曾是当时沙洲县(现张家港市)最小、最穷的一个村。1978年,吴栋材作为第七任工作组组长、第五任党支部书记被南丰镇派驻到永联村工作。从此,他扎根永联一干就是几十年,带领永联人将一个30万元的作坊式小工厂建设成为年销售收入达380亿元、利税20亿元的大型联合型钢铁企业。今日永联村,在全国60万个行政村中,经济总量排名前三、上缴税收排名前二、全面建设名列前茅。


  再如,干河陈村位于河南省漯河市源汇区西南郊,上世纪90年代,该村与漯河市区仅有一路之隔,处于市整体规划区内。发展初期,干河陈村集体经济薄弱,几乎没有什么收入,村里用卖地款办的几家小企业只有投入,没有产出。为了改变这种局面,干河陈村党支部决定将个人承包的企业收归集体所有,清缴承包费用,理顺集体产权关系,仅仅一年就使集体企业扭亏为盈。该村又把村民分散经营的土地收归村集体统一管理,并鼓励村干部、党员等带头以现金入股形式筹集资金300万元,组建了村集体控股的企业开源集团。1998年,公司收入达180多万元。2000年,干河陈村决定拆迁100多户,自主修路,修筑了6条、总长11公里的道路,主动对接城市,带动市区向南扩展6平方公里,使村庄和城区融为一体。二十余年来,干河陈村通过逐步融入城市,走出了一条城市近郊村后发超越、快速城镇化发展新路子。目前,村办集体企业开源集团,已经成为集房地产业、旅游业、商业三大产业、十二家公司为一体的集团公司,2015年净资产近20亿元,实现年营业收入10.7亿元。从上世纪90年代末开始,干河陈村集体经济发展取得明显成效,正是基于以下特定前提:第一,地理位置是村集体经济发展的独特优势。一般而言,离城市比较近的农村往往最先被纳入城镇化进程。依托地缘区位优势,这些农村最容易承接城市的二、三产业,成为农村集体经济增长突破点。第二,村干部是村集体经济发展的关键因素。发展村级集体经济,需要有一个强有力的领导班子,更需要有一个思路清、懂经济、肯实干的带头人。受市场经济和打工潮的影响,许多年富力强、有头脑的农村能人纷纷外出务工或创业,导致农村发展后继乏人,而有带头人的村集体经济组织往往能脱颖而出。第三,村办企业是村集体经济发展的物质基础。村办企业是村级集体经济的主体,是实现共同富裕的基础。村办企业归村集体所有,每年的利润可由村里统一支配用来改造村级设施和提高村民生活福利。第四,外部支持是村集体经济发展的必要条件。改革开放以来,农村不再是传统的封闭空间,必然与外界发生关联。尤其是对于城郊村来说,在发展的起步时期,外部的支持与肯定更是必不可少。在于河陈村发展的关键时期,漯河市长协同相关部门就该村的发展模式进行专门调研,并形成一个会议纪要,初步确认了干河陈村自主开发、自主建设的城镇化道路。干河陈村集体经济发展的道路,对于城郊农村具有借鉴意义。


  (三)集腋成裘模式。这类村绝大部分长期属于表1中“无经营收益的村”,但在改革中盘活各类看似不起眼的资金、资源、资产,如仍属村集体管理的果园、荒山、鱼塘、小型水利设施等,采取租赁、入股、拍卖等方式为集体经济注入新的血液,从而增加集体经济收入。如河北省石家庄市建立的村级财富积累机制就是欠发达地区发展集体经济的很好案例。具体做法是从规范农村集体资产、资源、资金管理入手,盘活闲置资产、资源,合理定价,竞标承包,规范管理,最大限度地实现农村集体资产、资源的合理保值增值,并合理运营,最终达到发展壮大集体经济,完善农村基本经营制度的目的。在石家庄市的探索中,首先是完善合同,承包、租赁合同的合法签订和及时完全兑现,将农村集体“三资”管理纳入法制轨道。其次,实现民主监管。以前农村集体“三资”之所以流失、丧失,就是因为缺乏有效监管。各村成立了一个由村两委成员和村民代表参加的村集体“三资”管理领导小组,负责本村集体“三资”的核实、登记和台账管理,对集体所有的土地、闲散地、林地、山场、滩涂、水面,以及房屋、厂房、沿街门面、机具、农业基础设施、公用公益设施等,都要逐项分门别类地登记,核查清楚后建立台账,做好发包、租赁及合同建档管理等工作。在此基础上清产核资,并向全体村民公开,接受村民监督。村集体“三资”的处置,由村集体“三资”管理领导小组集体研究,村集体资源、资产经营权变更、大项开支等重大事项,都必须由村民大会或村民代表会讨论决定。村集体“三资”管理领导小组定期向村民大会或村民代表会报告村集体“三资”运营情况,并接受全体村民的监督。从运行结果看,石家庄市建立村级财富积累机制的尝试取得了很好的效果,不仅大部分村的财力有了较大幅度的增加,还形成了全新的村级经济治理模式,实现了农村集体经济的市场化运营和长期保值增值。


  贵州省六盘水市在农村集体产权制度改革中推动了贫困村集体经济的发展。六盘水市地处贵州西部乌蒙山区,大部分村的集体积累很少,相当一部分属于“空壳村”,村干部没有为村民服务的基本手段。农村产权制度改革后,村集体把以前利用不充分甚至闲置的耕地、林地、荒山、池塘、场地等资源入股到新型经营主体,使这些资源充分发挥作用,产生经济效益,从而使参与改革的村摆脱了过去“等、靠、要”的状态,能够利用这些财力为农民提供公共服务,村干部的腰杆也“硬”了起来。2014-2015年上半年,全市共有16.52万亩集体土地、8.21万亩“四荒地”、32.18万平方米水面、3450平方米房屋入股到各类新型经营主体。通过股权收益,新增村集体经济收入2477万元,消除“空壳村”157个,“空壳村”占比从2013年的53.8%下降到18.6%。到2015年底全市912个行政村全部实现有村集体经济积累的目标。


  三、当前我国农村集体经济亟需解决的问题


  我国农村集体经济的发展,在农村改革之后一度处于低水平徘徊状态,而在新世纪的改革中逐渐呈回复态势。但从根本上看,农村集体经济要进一步发展,在当前需要重点解决以下四大问题。


  (一)集体经济主体缺位。农村集体经济是劳动群众集体所有制的最重要组成部分。全民所有制的代表是国家,根据《中华人民共和国企业国有资产法》,各级政府组建相应级别的国有资产监督管理委员会(局)负责本级国有资产的监督和管理工作,并委派法人代表和经营团队进行管理和经营,使之保值、增值。但农村集体经济并不具备法人主体资格,改革前政社不分,由人民公社、生产大队、生产小队分别负责本级范围内资产的管理,改革后则基本处于无主体状态,乡镇一级的资产(包括部分仍然属于乡镇所有的土地)由乡镇政府代管,只有少数地区成立了农工商联合公司或类似名称的经营管理机构。村、组两级基本上由村委会、村民小组代管。截至2009年底,全国农经统计调查的近62万个行政村中,只有25万个建立了村级集体经济组织,占全部行政村的40.5%。[4]按照2010年中共中央一号文件的要求,“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”按照这个部署,到2012年底,全国范围内农村土地的所有权已经基本落实到乡镇、村、组三级。由于缺乏相应的管理组织,大部分处于“名不正,言不顺”状态。当然,即使成立了相应的集体经济组织,也没有法人主体资格,在对资产的管理上仍然没有法律效力,并且不能取得合法营业资格和组织机构代码,严重影响了集体经济的正常运营。


  为了解决法律缺位的问题,江苏省要求各地成立村级社区股份合作社,将村级集体所有的经营性资产以股权的形式量化给每个村级集体组织成员,并遵循股份合作制的原则,形成一个民主管理、民主决策、独立核算、自主经营、风险共担的新型合作经济组织。规定一个行政村只能设立一个农村社区股份合作社,如该行政村下设的村民小组有独立的集体经营性资产,可单独设立农村社区股份合作社。农村社区股份合作社经县(市、区)工商行政管理局依法登记,领取农民专业合作社法人营业执照,取得法人资格。设立农村社区股份合作社时,行政村的村民为合作社当然的设立人;居住在该行政村辖区内的其他人员,经该行政村村民会议三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意,也可以成为合作社的设立人。江苏省的做法很有推广价值。但是,社区股份合作社毕竟是和农民专业合作社不一样的组织,硬把专业合作社的“壳”套在社区股份合作社上面,难免出现漏洞,甚至捉襟见肘。北京市海淀区农村集体经济组织产权制度改革后,按文件要求成立农村社区股份经济合作社,并要求在农业部门登记注册,但其根本不具有法人资格。


  综合以上考虑,笔者认为,由于农村集体经济组织具有特殊性,有关部门应抓紧开展村级集体经济组织的立法调研,明确其有限参与市场竞争的特殊法人地位,重点是明确集体经济组织的设立、权利、运行方式,保障其依法公平参与市场竞争,并为其设计一套特殊的法律保护制度与政策支持体系。


  (二)农村集体经济组织的成员权不清晰。农村集体经济组织成员权不清晰,在法律上说不清楚,是影响农村集体经济发展的又一重大问题。中国人民大学课题组调查了北京市海淀区十余个已经改制或者正在改制的农村集体经济组织,发现每个组织对成员资格的界定都不一样。区农委也只能是模糊地界定一个范围供各地参考。在这种情况下,一旦出现纠纷,就有可能出现法律争议等问题。农村集体经济组织的成员权,是指农民基于其成员身份,针对农民集体就集体财产和集体事务管理等方面的事项所享有的复合性权利[5],是以集体成员资格为基础进行界定的。问题在于,这个“资格”究竟是什么?指的是出生地还是贡献?不同时期出生的成员资格是否相同?如果这些问题弄不清楚,就有可能损害一部分集体组织成员的权益,甚至出现内部控制问题,阻碍农村基层民主政治的发展。[4]


  鉴于以上问题,由于集体成员资格涉及面广、利益关系复杂且事关广大农民的基本民事权利,只能由全国人大制定相关法律规定。现阶段条件还不成熟时,可由各地因地制宜,根据实际情况出台地方性法规或规范性文件,明确农民的集体成员权,规范成员资格认定和取消、登记、变更等程序。待条件成熟后,由全国人大出台原则性的认定标准。具体操作上,考虑到农村各类人员的情况千差万别,农村集体经济组织成员身份的认定,应充分尊重农民意愿,坚持程序合法、公开,由农村集体经济组织成员充分协商、民主决定,建立成员登记备案制度编制成员名册,建立成员档案,切实保障农村集体经济组织成员的合法权利。


  (三)法人治理结构不完善。2007年,农业部《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》下发后,各地开始加快推进以股份合作为主要形式,以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容的农村集体产权制度改革。据不完全统计,截至2015年底,全国已有5.8万个村和4.7万个村民小组完成股份合作制改革,村组两级共量化集体资产7417.5亿元,累计股金分红2591.6亿元,其中2015年股金分红411.1亿元。完成产权制度改革的集体经济组织大都要成立一个机构,如前述江苏省叫农村社区股份合作社,北京市海淀区叫股份经济合作社,也有叫其他名称的。这些组织的共同特点是,主要负责人基本上由村书记或者村主任担任,或者直接由村“两委”班子兼任。据统计,北京市村党支部书记兼任董事长的占93.8%。新型农村集体经济发展壮大需要在股份合作基础上实现“政企分开”与“政经分离”,建立较为完善的现代企业制度和法人治理结构。但是,目前已完成产权制度改革的农村集体经济组织,在形式上普遍按照现代企业制度设立了股东代表大会、董事会和监事会,有的还设立了集体资产监督管理委员会。但从实际运作来看,集体经济组织在人事安排、项目运作上仍然受到行政力量的干预,因人设岗、交叉任职现象严重。有的股份合作社更像一个巨型的家族企业,民主决策、民主管理和民主监督问题突出。由于长期以来村级组织的运转经费主要依靠农村集体经济来保障,一些村改制后,并未真正实现村委会经费和集体经济组织经费分账管理、分账使用。当前已改制地区普遍反映,改制后村党支部、农村集体经济组织与村民自治组织职能交叉,未能做到各司其职、各负其责。村党支部书记兼任集体经济组织负责人固然可以加强党对农村集体经济组织的领导,便于协调各组织之间的关系,但也会带来干部权责不清、决策不民主、资产管理不透明等问题,有的村甚至集体资产控制权集中在村干部等少数人手中,致使集体资产面临流失的危险。从市场角度看,专业人才不足成为制约股份合作社发展的重要因素。一方面,原有的村社干部缺乏资本运营、管理分配与市场拓展等专业性知识,加大了集体资产运营管理上的风险;另一方面,新型集体经济组织也缺乏引进人才、留住人才的机制,造成能力强的职业经理人很难留在集体经济组织发挥作用。

  针对这一问题,要健全农村集体经济组织运行机制,理顺集体经济组织与其他村级组织的职责关系,从成员权利、组织功能、干部管理、账目资产、议事决策等方面推进“政经分离”改革。充分利用信息化的管理手段和民主化的监督方式,加强“三资”监管力度,推进集体所有制企业领导人员去行政化改革,尤其是解决干部之间交叉任职的问题,增加市场选聘人才比例,增强农村集体经济组织发展活力。

  (四)农村集体经济缺乏长效发展机制。一些发达地区农村集体产权制度改革虽然已经基本完成,但是改革后的新型农村集体经济在一定程度上受到规划、土地等方面的制约,新项目难以引进、老项目难以维持,在可持续发展方面面临着巨大的挑战。从全国来看,集体经济薄弱村占大多数,基本上以租赁物业为主,缺乏优良的经营性资产,没有形成稳定的收入来源。有的村集体经济组织采取了分家底的方式进行改制,兑现比例过高,而大规模兑现导致集体资产大幅减少,影响了改制后新型农村集体经济组织的持续经营。如北京市奥运村乡乡级集体净资产20.5亿元中兑现了19.1亿元,大屯乡净资产7.65亿元中兑现了6.3亿元。即便是对于一些经济实力较强的村集体来说,分红压力普遍较大,制约了集体经济的发展后劲。同时,由于缺少相关政策扶持和专业经营人才的支撑,新型农村集体经济组织还存在盲目投资的现象。

  针对这一问题,一方面要努力拓展改制后成立的新型集体经济组织的从业范围。在新的历史条件下,发展新型集体经济,既应避免走过去那种大办乡镇企业的老路,防止内部人控制和形成新的债务包袱,也不能盲目上工业项目,不适宜进入竞争激烈的一般性经营性领域。新形势下发展壮大新型集体经济,要重点盘活农村集体资源资产,谋求稳定可持续的资源资产性收入。要立足本地优势、统筹优化资源配置,结合产业转型和新型城镇化,创新土地利用方式,促进传统“瓦片经济”转型升级为“楼宇经济”“美丽经济”,实现集体土地的建筑形态及其附着产业高端化。另一方面,要努力探索集体经济有效实现形式与发展模式。要鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金、扶贫资金等,通过入股或参股、跨村合作、村企合营等多种形式发展集体经济。在风险可控的前提下,发展新型集体经济,可以鼓励经济实力较强的村集体尝试参与资本市场的投资和运营,以土地、物业和资金等资源,通过信托、合作、入股、投资基金等方式,参与城市开发、产业投资和基础设施建设,引导农村集体以资产管理向资本运营转变。有条件的地方,可以以资本为纽带,通过集体资产管理体制变革,建立集体资本授权运营新机制。

  四、进一步的讨论

  农村集体经济发展是稳定和完善农村基本经营制度的重要内容,也是加快农村全面建成小康社会的重要保障。当前,中国农业农村发展发生重大变化,一方面新型城镇化进程加速、生产要素流动加快、市场配置资源作用逐步加大;另一方面,资源环境约束趋紧、农业比较效益持续走低、国际竞争日趋激烈。面对新的发展形势,需要充分认识农村基本经营制度的长期性和适应性,在稳定基本经营制度关键内核的基础上,进一步发展壮大新型农村集体经济。

  目前中国农村集体经济发展,不仅经营效率较低、市场竞争力偏弱、发展总体不足,而且经营机制落后、管理运作不规范,缺乏长效发展机制。从全国来看,集体经济薄弱村占大多数,有的村集体经济组织有一定经济实力但也基本上以租赁物业为主,缺乏优良的经营性资产,没有形成稳定的收入来源。有的村集体经济组织采取了分家底的方式进行改制,兑现比例过高,导致集体资产大幅减少,影响了改制后新型农村集体经济组织的持续经营。此外,现阶段税费负担也成为影响地方和集体经济组织推行集体产权制度改革积极性的突出问题。

  当前和今后一个时期,围绕建立一项适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点、充满生机和活力的农村基本经营制度,需要凝聚共识,统筹谋划,协同推进,毫不动摇地坚持集体所有制,着力解决农村集体经济在发展中面临的体制机制性约束,在改革的关键环节、重点领域取得突破,探索集体经济的有效实现形式与发展模式,促进新型农村集体经济发展壮大。

来源:《理论探索》2017年第1期