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孔祥智:农业供给侧结构性改革的路径选择

2017年中央一号文件再次聚焦农业供给侧结构性改革,提出了年度目标,即“要在确保国家粮食安全基础上,……促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变”。从六大方面分33项具体领域部署了年度任务。概括地看,2017年度农业供给侧结构性改革可凝练为两个关键词:一是调整,即农业结构调整;二是改革,即从体制机制上改革那些不适合农业农村进一步发展的环节。

结构调整是农业供给侧结构性改革的重点内容

贯彻中央一号文件精神,深入推进2017年度农业结构调整,应主要从四方面进行。

一是构建富有生机活力、适应市场经济要求的新型农业经营体系。改革开放以来,中央在政策上曾三次明确推进农业结构调整。第一次是1985年,第二次是1998年,第三次是2015年中央一号文件提出“深入推进农业结构调整”。今年中央一号文件是对2015年一号文件精神的继承和深化。

这次结构调整和前两次区别最重要的一点是经营体系不同。前两次结构调整在分散的小规模农户基础上进行,这次结构调整是在新型农业经营体系有了一定发展水平的基础上推进。截至2016年底,全国共有经营面积30亩以上的专业大户和家庭农场1032万家,农民专业合作社179.4万家,农业产业化龙头企业12.9万家,农业社会化服务组织超过115万个。这些新型经营主体和服务主体数量尽管不多,但对主要农产品供给、农业现代化水平提高都起到了引领作用。

因此,今年一号文件提出“大力培育新型农业经营主体和服务主体,通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式,加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”。在人多地少、土地规模经营水平上升空间有限的前提下,大力发展土地托管等服务带动型规模经营,是发展中国特色规模经营的正确道路。在此基础上,在农机作业、农田灌排、统防统治、烘干仓储等关键环节为农民提供农业生产全程社会化服务,逐步实现中国式农业现代化。

二是以“三区”“三园”“一体”为抓手,推进农业结构调整。“三区”就是把全部农产品划分为三大类型,即稻谷、小麦、玉米等粮食生产功能区,大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区,园艺产品、畜产品、水产品、林特产品等特色农产品优势区,分区制定政策,促进不同类型农产品发展。“三园”即现代农业产业园、农业科技园、返乡创业园,“一体”即田园综合体,以农民合作社为主要载体,让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体。

三是全面提升农产品质量和食品安全水平。农产品质量安全已经成为影响中国农产品市场竞争力的重要因素。目前,大部分农产品供给质量达不到消费者要求,突出表现为奶制品。我们用世界上9%的耕地、6%的淡水,养活了20%的人口,采用的是高投入、高产出、高速度、高资源环境消耗、高污染、粗放式的发展方式,这是不可持续的。

2015年,国务院办公厅发布了《关于加快转变农业发展方式的意见》(国办发〔2015〕59号),提出了“坚持化肥减量提效、农药减量控害,建立健全激励机制,力争到2020年,化肥、农药使用量实现零增长,利用率提高到40%以上”的目标。结构调整也是实现这一目标的重要手段。质量安全问题主要体现在水果、蔬菜、畜产品等大类产品上,要强化源头控制,采取“合作社+农户”的生产体系,让农民在合作社框架下实现自我管理,通过市场实现质量安全水平提高后的绩效。

四是强化三元种植结构。即粮食作物、经济作物、饲料作物协调发展。长期以来,我们过于重视食物生产,而忽视了畜牧业生产所需原料(即饲草和饲料)的来源,近年来,大量进口的粮食及其相关产品,如玉米、大麦等,主要用于饲料产业。

因此,在“谷物基本自给,口粮绝对安全”前提下,可以在市场机制作用下,适当种植饲料作物;在农牧交错地带鼓励农民种植青储玉米用于发展畜牧业。为此,今年一号文件提出了“稳粮、优经、扩饲”的要求,以及“大力培育现代饲草料产业体系”的政策导向。从长期看,由于总体上我国的耕地尤其是优质耕地有限,所以饲料、饲草的发展用地可能主要是荒山、荒坡、休耕地等。

继续向改革要红利

尽管农村改革已进行接近40年,但仍然有一些体制机制问题影响甚至阻碍着现代农业发展。因此,今年一号文件用较大篇幅部署了本年度的改革任务。归纳起来,重点有三。

一是深化农村集体产权制度改革。这方面改革的内容很多,如农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”政策落实,农村承包地确权登记颁证,农村征地制度和宅基地制度改革等,今年工作的重中之重是认真总结29个试点地区的经验,全面推进农村集体经营性资产股份合作制改革。2016年12月26日,中共中央国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,提出要有序推进经营性资产股份合作制改革,并要求在五年之内完成。今年是开局之年,应该按照上述意见和一号文件的要求,首先做好农村集体资产清产核资工作,重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账证相符和账实相符;其次,确认农村集体经济组织成员身份,解决成员边界不清问题,保障农民集体资产股份权利;再次,在此基础上组建农村社区股份合作社,把集体资产落实到每一位成员,并赋予每一位成员拥有参与合作社重大决策的权利。

二是深化粮食等重要农产品价格形成机制,完善农业补贴制度。目前,大豆、棉花等重要农产品的目标价格制度正在深入推进,一些地区正在进行本地重要农产品价格保险制度试点,玉米“市场定价、价补分离”改革刚进行到第二年,小麦、稻谷的国家最低收购价格也开始微量下调。改革关键是如何在充分发挥市场机制大前提下,确保农民利益不受损,并重塑农产品竞争优势。这就需要在补贴制度上下功夫,探索出一条所有农产品(包括小麦、稻谷)都实行市场定价、价外定向补贴的价格形成机制和补贴制度,2017年是至关重要的一年。

三是农村金融制度改革。应该说,自2004年中央一号文件以来,几乎每个一号文件都把农村金融改革放在重要位置。2017年,在供给侧结构性改革的大背景下,农村金融改革应该在三个领域着力并取得突破。其一,加强农村信用体系建设,推进信用户、信用村、信用乡镇、信用合作社创建。其二,深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点,探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务。其三,从政策上支持具备条件的农民合作社开展内部信用合作业务,鼓励发展农业互助保险,尤其是联合社范围内开展这两项业务。

作者简介:中国人民大学农业与农村发展学院二级教授、博士生导师,中国合作社研究院院长、农村发展研究所所长。近年来,在《经济研究》《管理世界》《中国人民大学学报》等刊物公开发表学术论文300余篇,出版著作(含合著)30部。