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健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接

党的十九大报告指出:“健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接”,不仅指出了未来农业政策的发展方向,更是揭示了中国农业发展所面临的主要问题和矛盾。

一、实现小农户和现代农业发展有机衔接的必要性

人多地少是中国的基本国情。上个世纪80年代初期全面实行家庭承包经营后,大约2.3亿农户平均每户承包不到8亩耕地,每个地块不到1亩。这一严峻的现实使得即使宪法明确规定家庭经营制度为农村基本经营制度后,理论界和政策界关于在小规模农户基础上能否实现现代化,以及怎样实行现代化问题,一直存在着激烈的争论。1998年召开的中共十五届三中全会对此作出了权威性的判断,即:“实行家庭承包经营,……不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,必须长期坚持。”“在家庭承包经营基础上,积极探索实现农业现代化的具体途径,是农村改革和发展的重大课题。”此后,尽管在政策上探索了以“公司+农户”为主导的农业产业化模式,以及后来作为这一模式升级版的“公司+合作社+农户”模式,并且在农业社会化服务体系建设上出台了一系列政策,但自2008年以后以租地为主要内容的土地流转比例不断上升并成为一种重要的社会经济现象后,农业政策的重心就不自觉的转移到如何推进土地流转了。

其实,中央在政策上一直支持土地流转和规模经营。如1984年中央一号文件就明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中。”但直到上个世纪末期,土地流转比例才达到了1%左右。进入新世纪以后,随着外出打工劳动力人数的不断增加,农民转出土地的愿望日趋强烈。尤其是2007年出台的《物权法》把土地承包经营权界定为用益物权,2008年召开的中共十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,土地流转从2008年起进入快车道。2008年,土地流转面积占家庭承包经营总面积的比例为8.9%,到2016年底达到35.1%,土地流转总面积达到4.7亿亩。然而,令人沮丧的是,尽管土地流转的比例不小,但土地规模经营水平依然不够高。截止到2016年底,中国农业经营主体中30亩以上的为1052.1万家,其中50亩以上的356.6万家,土地小规模经营的现状并没有得到明显改观,而且,土地流转在2015年出现了“拐点”——流转比例增速下降。2015年,土地流转比例增速从前三年的4.3个百分点以上降到2.9个百分点,2016年进一步下降到1.8个百分点。其主要原因,既与中央政府降低了在东北三省一区对玉米临时收储价格的下降(2016年起取消玉米临时收储政策)有关,也与主要农产品生产成本不断升高等因素有关。总之,在相当长的时期内,中国农村土地经营以小规模为主的状况不可能得到明显改变,这就使我们不得不清醒地认识到,中国农业现代化只能在小农户的基础上实现,必须在政策上引导小农户与现代农业发展进行对接,除此之外,没有其他道路可走。

改革开放以来近40年的经验证明,在小农户基础上实现农业现代化,必须做好两项基础性工作,一是建立健全完善的农业社会化服务体系,二是把农民组织起来。日本、韩国等东亚小规模农户国家的经验也证明了这一点。2007年开始实施的《农民专业合作社法》为把农民组织起来对接大资本、化解市场竞争提供了法律基础。截止到2017年7月底,全国在工商部门登记的农民专业合作社达到193.3万家,实有入社农户11500万户,占家庭承包经营农户总数的46.8%。农民专业合作社的基本特征是“生产在家、服务在社”, 基本功能是为成员提供某一个环节或者多环节的社会化服务,使成员在农业生产过程中节约成本或提高价格。因此, 把农民组织起来,其实际效果也是为了提供社会化服务的方便。2008年召开的中共十七届三中全会指出:“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充,公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。”“支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。”可见,发展农民专业合作社是健全农业社会化服务体系的题中应有之义。

二、健全农业社会化服务体系的基本途径

健全农业社会化服务体系,实现小农户与现代农业发展有机衔接,必须从以下几方面入手:

第一,进一步提高农民的组织化水平。从上面的数据看,即使转入土地的农户(或其他经营主体)依然处于小规模、分散经营状态,必须进一步提高组织化水平,把农民和各类新型经营主体高度组织起来,才能实现社会化服务基础上的规模化水平,即服务规模化。其中,农民专业合作社是最重要、基础性的组织化载体。2016年5月24日,习近平总书记考察黑龙江指出:“农业合作社是发展方向,有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开。农民专业合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式,要总结推广先进经验,把合作社进一步办好。”从目前农民专业合作社理事长身份的构成看,78%为农民,13%为村干部,这就告诉我们,首先要发挥专业大户、家庭农场主等农村能人的作用,他们是发展农民专业合作社的主力军;其次要发挥村“两委”的作用,这些人是农村中的精英分子。从这个角度看,过去10年来快速发展的土地流转,尽管没有明显提高规模化经营水平,但却正在明显提高农民的组织化水平。

第二,充分发挥政府系统农业技术推广体系的作用。有条件的地区构建区域性农业技术推广中心,为农民提供基础性、公益性的社会化服务,如小型农田水利设施建设、农村道路建设、农业技术培训以及其他公益性服务。由于政府系统农业技术推广机构服务能力有限,对于一些社会力量可以提供商品化服务的领域可以采取政府购买服务的方式,如山东、河南一带对于机械化耕、种、收等环节都采取政府购买服务的试点,已经取得了非常好的效果。

第三,充分发挥农民专业合作社、农业产业化龙头企业、社会化服务机构等社会组织的作用,为农民提高全方位的社会化服务。农民专业合作社主要为其成员提供服务,龙头企业主要为其基地农户提供服务,社会化服务机构则通过收费的方式为用户提供服务(如机耕、机收作业等)。

据我们粗略计算,全国农业社会化服务业的整体价值可达3-4万亿元,这是一块巨大的“蛋糕”,足以吸引各方面社会力量进入这个领域,关键是要加以正确引导、规范,使其很好地服务于农民而不是坑农、害农。山东省供销社在改革中充分利用自身具有一定政府信用的特殊身份,有效地把社会上相关为农服务资源统筹起来,打造为农服务的主力军品牌。山东省供销社的做法,首先在村级层面进行自我改造,利用党建的力量让供销社再次扎根农村,使供销社真正“姓农”。具体做法是:依靠农村基层党组织,与村“两委”共建农民合作社、农村综合服务社、农业生产发展项目和干部队伍,促进村集体和农民“双增收”、供销社基层组织向农业生产经营和农村生活服务“双覆盖”,使供销社从最基层实现了“姓农”的要求。有了村社共建,特别是村社共建农民专业合作社,后续发展起来的农民合作社联合社才成了有本之木,故村社共建是供销社改造自我的源头和基石。其次,在村社共建的基础上,依托基层社,以领办创办的农民合作社为核心成员社,联合本区域龙头企业、合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体,以及相关的农业社会化服务组织,共同组建实体性乡镇农民合作社联合社,在县级供销社的支持下,乡镇农民合作社联合社打造“3公里土地托管服务圈”,构建了乡镇层面为农服务综合平台。这一改造彻底重构了基层供销社的工作机制,全面强化了基层社“为农”“务农”的服务功能,并且对社会上为农服务资源进行吸收和重组,打造了一支为农服务的专业化队伍。实践中看,山东省供销社在综合改革中创造出来的以土地托管、信用合作乃至生活服务的全方位社会化服务的经验具有很强的推广价值,应该在条件适宜的地区推广。

总之,逐步健全农业社会化服务体系,使小规模农户成为农业现代化的组成部分,是历史赋予我们的重要任务,也是中国农业现代化的基础性工程。

    作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授   孔祥智