产权改革促进新型农村集体经济发展的效能及深化方向
胡凌啸1 舒文2 周应恒31、中国社会科学院农村发展研究所2、厦门大学公共事务学院
3、江西财经大学经济学院
一问题的提出在我国对农村集体所有制有效实现形式的探索过程中，产权改革始终是最为重要的手段。作为我国农村经济的重要形态，集体经济因长期受困于集体产权不清的问题而难以实现高质量发展，推进农村集体产权制度改革被视为发展壮大集体经济的基本前提。进入新世纪，我国农村集体产权制度改革的步伐明显加快。2022年初，产权改革的阶段性任务基本完成。农村集体产权制度改革的逐步推进和农村集体经济收入的不断增长发生时间重合，自然激发起研究者对二者关系的联想，但阶段性改革任务的完成能在多大程度上解释农村集体经济短时间内出现的改善仍是值得探究的问题。首先，从集体经济收入结构看，是否存在稳定的经营性收入是集体经济发展健康与否的重要标志，因此经营性收入是最能体现产权改革效果的变量指标。其次，从政策支持看，党的十八大以来，大量专项资金和资源项目以消除集体经济薄弱村、发展壮大集体经济的名义向农村输入。与此同时，在脱贫攻坚期间，发展农村集体经济被认为与治理贫困契合，中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年印发的《关于建立贫困退出机制的意见》将集体经济收入纳入贫困村退出的考核指标，要求贫困村的退出要统筹考虑集体经济收入，发展壮大村级集体经济成为贫困村脱贫摘帽的一项硬指标。政策支持带来农村集体经济收入的数值型增长是一种短暂性、有增长无发展的增长形态，并不能真正反映产权改革的作用。原文载丨《农业经济问题》2024年第2期
明晰产权改革对新型农村集体经济发展的效能是下一个阶段深化改革的重要基础。已有不少研究似已论证出产权改革对农村集体经济收入增长的促进作用，认为产权改革在明晰产权结构、重塑制度机制、优化资源配置、促使资产价值显化等方面对农村集体经济发展产生了积极影响，但在分析时忽视了三个重要问题。一是农村集体产权制度改革包含多项内容，笼统地评价产权改革对集体经济收入增长的作用并不利于发现改革真正的作用逻辑，也不利于进一步寻找深化改革的突破口；二是当前改革只是取得阶段性进展，产权改革的部分内容对集体经济收入增长的作用不太容易在短期内迸发，即集体经济的实质性发展对于产权改革需要一个反应时效；三是产权改革是集体经济发展的必要不充分条件，若缺乏配套的体制机制建设，产权改革的效果将大打折扣甚至难以发挥。为此，分析现阶段产权改革对集体经济发展的效能，应分清哪些改革内容真正发挥了促进集体经济收入增长的作用，哪些改革内容还潜藏着助益集体经济未来发展的潜力，还要关注配套的体制机制建设是否完善。本文尝试对这些问题进行论证把握，厘清本轮产权改革对集体经济发展的效能，为下一阶段农村集体产权制度改革往纵深推进，促进新型农村集体经济向纵深发展提供有益参考。
二现阶段产权改革的实际效能改革取得的进展不能忽视，这是分析现阶段改革对集体经济发展效能的基本前提。
（一）本轮改革的效能主要体现在“归属清晰”上
按照现代产权理论，产权是人对财产的行为权利，是在资源稀缺背景下行动者对如何使用资源达成相互认可的规则。清晰的产权被认为是资源交易配置的前提，是实现经济效率的关键。而不同的产权设计，则会对人的经济行为产生不同的激励机制，最终形成不同的经济结果。产权激励效应的实现，不仅需要有完善的产权制度做保障，体现为对产权所有主体的清晰界定、对产权的严格保护、确保产权的顺畅流转、形成科学的产权结构等；同时在产权制度之外，还需要有良好的配套条件做支撑，包括要素的市场化配置机制、组织内部的治理结构、组织外部的治理环境等，这些因素将会直接影响产权交易的成本，进而决定产权的可操作性和可执行性。各类产权制度改革的目标是希望通过完善产权制度以解决产权的有效激励问题，但要真正实现较高的经济效率，还离不开围绕产权制度改革进行的配套改革。
认识农村集体产权制度改革的进程和效果也应遵循上述逻辑。我国推进农村集体产权制度改革的根本指向是发展新型农村集体经济，由于农村集体资产存在产权不清、权能残缺、流转不畅等问题，产权改革的直接目标是构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”，其内在逻辑在于通过产权改革为农村资源配置效率的提升创造基础的产权条件，并把股份合作制确立为发展新型农村集体经济的基本制度，这四项改革内容也自然成为验证“产权改革促进新型农村集体经济发展”作用的重要指标参照。
由于意识到产权改革的目标难以一蹴而就，因此2016年出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》突出强调了“稳步推进”和“逐步构建”，重点提出“全面加强农村集体资产管理”“由点及面开展集体经营性资产产权制度改革”“因地制宜探索农村集体经济有效实现形式”三项改革内容，并为十项具体改革任务中的两项“开展集体资产清产核资”和“有序推进经营性资产股份合作制改革”设定了明确的完成时点，这体现出中央政府对这一轮改革的阶段性特征有着清醒认识和清晰定位。基于此，产权改革对集体经济增长的作用同样要阶段性看待。
（二）“归属清晰”促进集体经济收入增长的机制
产权改革带来的“归属清晰”主要体现在三个方面：一是通过清产核资，使得集体资产的存量、结构、分布和运营效益变得清晰；二是通过集体组织成员身份确认和经营性资产折股量化，使得成员权利和资产份额变得清晰；三是通过成立股份经济合作社并登记赋码，使得集体资产管理的主体变得清晰。清晰的产权归属对集体经济收入增长产生了直接的影响。
1.资产存量得到清查，集体收入登记管理更加规范。产权改革前，各地村庄普遍存在无法对农村资产展开专业分类登记，导致集体资产和相关村务账目登记不规范、信息不完备的情况，这使得集体收入登记管理存在不少漏洞。清产核资作为产权改革的重要任务，是一项专业性较强的系统工程，资产清查等关键环节都涉及大量专业化的财务测算与统计核算，需要对农村资产展开科学分类和规范核算。因此，清产核资任务的推进，使得各村的财务登记管理趋于规范，让不少原来未被重视或未被登记的集体资产（尤其是闲置资产）和集体收入重新得到登记，部分地区重新组织账目管理、信息化录入，建立可追溯的信息化管理模式。
2.不规范合同得到清理，原本属于集体的资产收归集体。产权改革前，村庄内部资产管理和财务制度均不健全，存在不少坏账和非法合同，对集体经济发展造成了严重制约。清产核资在产权改革中位于第一顺位，为了提高清产核资的权威性，多数村庄选择引入专业评估机构开展规范的资产评估，这为解决历史遗留问题提供了条件。随着改革在全国范围内逐步推广，各村在对村集体内所有类型的资产进行全面清查的同时，也对不合法、不合理的合同进行了清理纠正，将原本属于村集体的资产收归集体，实现了村集体收入一定程度上的提升。
3.占有关系得到明确，管理者行为受到更多约束。产权改革前，由于缺乏对集体成员和集体资产边界的明确规定，村干部作为农村集体资产管理者，拥有较大的剩余控制权。而普通村民对集体经济发展情况十分不了解，甚至不清楚村里有哪些资产、又有哪些收入，他们只能分享极小部分的村集体经济发展红利，其余部分则以或明或暗的方式被少数干部占有或控制，为集体经济异化为“干部经济”埋下隐患。本轮产权改革通过明晰集体经济组织成员资格和集体资产的所有权，划定了村集体的边界，增强了集体经济组织成员的身份归属感。改革过程中，清产核资、成员身份确认、经营性资产折股量化等每一项改革工作的落实都必须经成员签字，结果都需张榜公示，一定程度上能够让集体成员更加了解村集体的资产现状、更加关注集体经济发展情况、更加愿意参与集体经济发展活动；新成立的股份经济合作社都通过建章立制约束管理者行为，完善了集体成员对集体经营活动和集体收入利用的监督机制，对于遏制监督缺位、集体资产流失、收益分配不合理、基层“微腐败”等问题发挥了作用，最终反映为集体收入的增长。
三产权改革的效能尚未充分兑现产权制度的缺陷一直是困扰我国农村集体经济发展的重要原因。通过阶段性任务的完成，产权改革基本实现了产权的“归属清晰”，构成了促进集体经济收入增长的作用点。但是，从集体收入构成看，我国农村集体经济通过财政补贴获得产业经营收入、通过政府资助建设集体经营性资产获得租金收入、通过国有企业补贴获得投资收入和通过承包特定政府项目获取工程收入四类方式实现增长的情况比较普遍，大部分村集体自身“造血”功能不强，集体经济面临可持续发展的风险，这也意味着农村集体产权制度改革对资源配置效率的提升效应尚未充分发挥。除“归属清晰”外，另外三项改革内容“权能完整”“流转顺畅”“保护严格”在本轮改革中暂未全面完成，导致产权改革促进新型农村集体经济发展的理论效能尚无法充分兑现。
（一）本轮改革未完成赋予集体产权完整的权能
权能是权利本质的表现形式，也是权利行使的方式，权能是否完整直接决定财产权利能否顺利实现。本轮产权改革的核心特征是股份合作制改革，实现权能完整至少包含两个层面的含义。一是成员层面，赋予农民完整的股份权能。股份权能伴生于股份合作制改革，表现为农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权。经过阶段性改革，农民对集体资产股份的占有权和收益权得到了较好的确认，但对集体资产股份的有偿退出、抵押、担保和继承等处分权能尚未得到落实，还存在诸多需要明确的问题。二是集体层面，赋予农村集体经济组织相应的合法权利。产权改革后，新成立的农村集体经济组织成为集体资产管理和集体经济发展的主体，对于具有潜在经济价值的集体经营性资产，农村集体经济组织应承担起维护、管理和运营的权利。尽管《民法典》赋予了农村集体经济组织特别法人地位，但却难以被其他市场主体认可，其相应的合法权利也就很难得到保障。换言之，农村集体经济组织盘活农村各类生产要素的权能不完整，导致符合市场经济要求的农村集体经济运行机制无法建立。权能的完善既有利于实现农村生产要素的优化，彰显农村集体资产的价值；又有利于提升农民对股权、集体对资产的处理能力，增强农村集体经济的发展活力。当前，在集体产权权能尚不完整的前提下，集体经营性资产的市场活力非常受限。
（二）本轮改革未形成顺畅的产权流转机制
产权流转不仅可以优化资产质量，还能激励资产运行效率的提高，在一定程度上，产权的交易和重新调整比产权的初始设定更为重要。因此，能否通过产权改革实现集体产权的顺畅流转，关系到集体资产的潜在市场价值能否转化为集体收入的增长。集体产权残缺是制约产权流转的主要原因，这意味着落实“权能完整”对于实现“流转顺畅”至关重要。此外，还有两个问题与构建产权的流转机制密切相关。一是农村集体产权交易市场的建设。当前农村集体产权交易市场处于起步阶段，产权交易平台在农村的覆盖和发展方面严重不足，产权交易的基本规则程序例如基准价格、评估机制、监管机制、信息共享机制等还很不完善，与产权交易相关的服务政策不健全，对于风险防控和分担机制的设计也不规范，这些均加剧了农村集体资产流转的不顺畅。二是农村集体产权的流转范围。集体所有制决定了农村集体经济组织的封闭性特征，对农民股份权能的流转范围和集体资产的流转方式形成很大限制，这和市场经济的开放特征之间存在明显的矛盾。有限的集体资产流转市场影响了资源利用效率，成为集体经济可持续发展面临的重大挑战。如果不能实现农村集体资产在更大范围的流转，同时提供更丰富的资产流转方式，就很难增加集体经济的发展机会，也很难最大化集体资产的市场价值。
（三）本轮改革未完成对集体产权的严格保护
与赋予集体产权完整的权能相似，产权改革对产权的严格保护也要从两个维度去考虑。第一个维度是在集体经济组织内部，要保护好农民的集体资产股份权利。这既涉及到当前股权获得、股权设置、股权管理和股权登记的科学性和规范性问题，也涉及到农民的股份权能可否有效实现的问题。此外，尽管农民的集体股份收益权得到明确，但由于集体经济收益分配原则不明确等原因，农民收益权的落实难以保障，农村集体经济成为“干部经济”的情况并不少见。对股份权能的保护力度不足，将会严重影响农民参与集体经济发展的积极性，使得股份合作制的理论优势无法转化为实际效能。第二个维度是在集体经济组织外部，要保护好集体产权。这一方面主要针对农村集体的财产权利和政府公权力发生利益不一致的情况以及集体经济组织和政府合作发展时的利益分配问题，应该改变集体产权在政府公权力面前的弱势地位；另一方面面向农村集体与其他市场主体合作时，由较弱的谈判势力导致的权利受到挤压甚至侵害的情况。总而言之，对集体产权的严格保护要避免农村集体和集体成员的产权权益受到侵害，但在调研中发现，集体产权并未得到严格保护。
四机制建设不配套阻碍产权改革发挥效能激发产权改革的潜能不仅要靠深化产权改革，也离不开与之配套的机制建设，其中完善农村集体经济组织的运行机制，实现股份合作制的有效运转最为关键。当前农村集体经济组织运行机制的不健全，严重阻碍了产权改革对新型集体经济发展的促进作用。
（一）农村集体经济组织独立性和自主权未得到保障造成的阻碍
产权改革后，农村内部形成了村党支部、村民委员会和农村集体经济组织三大组织机构并存的局面。从成立的逻辑起点看，三类组织在功能作用与价值追求上各不相同，作为市场主体的农村集体经济组织应主要承担经济职能，更应注重追求经济效率方面的增长，这也是当前认识农村集体经济组织功能的一种较为普遍的观点。但从实践来看，以“三块牌子、一套人马”为特点的一体化组织形式和权力关系已成为各村主流，人员上的重叠实际上已经打破了组织的边界，导致不同组织的功能界限变得模糊。农村内部的“政经不分”容易造成村级组织间的权责不清与基层权力腐败现象，更损害了集体经济组织本应该具有的独立性和自主权。农村集体经济组织承担了过多不属于经济组织负责的社会功能，其收入主要服务于村两委的工作需要，一定程度上削弱了其作为市场经济主体的发展能力和地位，降低了农村集体经济发展的竞争力，挤压了经济功能的发展空间。除此之外，“政经不分”也给村两委工作人员带来诸多不便与困扰：当下农村基层事务繁杂、目标多样，多数村干部同时承担村内土地承包、财务、社会保障、卫生医疗、信访及其他事务性工作，村级工作任务具体而繁琐，基层工作者配置严重不足，身兼重任的村干部对发展集体经济工作心有余而力不足，保运转成为他们的普遍追求，严重阻碍了集体经济的发展。从发展集体经济的目标出发，保障农村集体经济组织在经济功能上的独立性和自主权是一个重要基础。
（二）“三会”治理结构未落实和股份合作制制度优势未发挥造成的阻碍
在本轮产权改革过程中，多数村庄都按照现代企业的法人治理结构成立了股份经济合作社，并在此基础上构建起成员代表大会、理事会、监事会“三会”治理框架，旨在改变原有的经营模式，实行以股份合作制为制度基础的现代化企业管理。总体看，改制后农村集体经济的管理运行方式并未发生变化，原有的村级管理和组织结构被平移到了股份合作社这一新的组织之中，理事会和监事会的负责人都由村主要干部兼任，股份合作制并没有得到有效实施。其中，党支部书记兼任理事长，其余人员也大都是村两委干部。股改前，村两委干部在集体经济组织的管理中处于支配地位，改制后这一状况未发生根本变化，离完全按照新型集体经济组织章程规定的要求运行还有一定差距，组织成员或股东的民主决策、民主选举、民主管理、民主监督等权利没有被充分尊重，还不能完全彻底落实到位。
（三）符合市场逻辑的激励机制和政策支持体系未建立造成的阻碍
产权改革尽管重塑了农村集体经济组织的组织形态，但组织的经营能力却并没有在改革中得到同步提升。从各地调研来看，当前农村集体经济组织经营能力不强的直接原因是经营人才的缺乏，根本原因则是组织内部仍未形成具有市场吸引力的薪酬机制，难以吸引和激发管理者发展集体经济的主动性和创造性，集体经济组织的内生动力没有被充分激发。“一肩挑”背景下，集体经济组织的理事长往往由村支书（村长）兼任，他们既要为集体经济组织服务，也要忙于村两委各项事务。在当前的政策规定下，他们虽然身兼数职但工资却只有一份。相较于各类村务活动的成效，村集体经济组织的收益多少对他们的“个人利益”而言影响要小得多，而从风险的角度看，集体经济发展出现损失甚至失败带来的风险要远比其成功带来的收益大得多，这种逆向激励的机制使得村干部缺乏发展集体经济的动机。改革后农村集体经济组织内部建章立制的完善让集体资产和集体收益的管理在制度层面更加规范，使得村干部对集体资产和收益的“掌控力”与改革前相比明显下降，如果没有与之配套的合理合法且符合市场需要的激励机制，那些改革前发展较好的集体经济甚至可能会出现倒退。同时，对于已经实现一定规模集体收入的集体经济组织，大多数缺乏明确的分红规则和分红方案，无法对组织成员形成有效激励，导致成员不关心不在乎集体经济发展，难以在组织内部形成发展合力。此外，在当前大多数集体经济组织缺乏自我造血功能的背景下，采取针对性的支持政策是拉动集体经济发展不可或缺的方式。然而，一方面优先支持集体经济发展的财政资金和政策措施没有到位，另一方面新成立的农村集体经济组织还没有得到农业农村外各部门的广泛认可，一些财政资金并没有向集体经济组织输入，由此导致集体经济发展的外部环境还不够完善。
五结论与政策建议自2016年全面推进农村集体产权制度改革以来，我国基本完成了清产核资、成员身份界定、股份合作制改革等多项改革任务，通过明晰产权归属、完善组织架构、重塑运行机制为新型农村集体经济的发展奠定了坚实基础。但是，产权改革对新型农村集体经济发展的效能仍有待进一步明晰。本文结论有以下方面，一是分析产权改革对新型农村集体经济发展的影响不能笼统而论。产权改革内含清产核资、成员身份确认、折股量化、组织登记赋码等多项内容，各项改革内容的完成情况和对集体经济发展的影响机制均有不同，当前阶段性改革的效果主要来源于“归属清晰”，“权能完整”“流转顺畅”“保护严格”三项改革内容的效能尚未充分兑现。二是不能忽略产权改革发挥效能所需要的配套改革。产权并非实现集体经济发展的唯一因素，只有在组织内部的经营能力和治理机制、组织外部的市场条件和发展环境等因素的共同作用下，产权的激励效应才能被激发。但是，当前集体经济组织存在独立性和自主权未得到保障、“三会”治理结构未落实、符合市场逻辑的激励机制和政策支持体系未建立等问题，严重阻碍了产权改革对集体经济的促进作用。
（一）以更好地服务集体产权交易为中心加快改革赋权
产权改革的最终目标是发展新型农村集体经济，而新型农村集体经济发展的基本前提就是集体产权可以在市场中获得充分的交易空间和溢价可能。2023年中央“一号文件”指出要探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济，这些稳健的发展方式都离不开归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体产权基础。因此，下一阶段的产权改革要赋予集体资产更加完整的权能，对集体资产进行更加严格的保护，对集体产权的流转使用范围进行更广泛的探索。一是要充分落实农村集体股权证书发放，并以此为前提选择部分地区探索集体资产股份有偿退出、抵押、担保和继承等权能的实现形式和实现路径。二是各级政府要按照《乡村振兴促进法》的规定，探索保障农村集体经济组织独立运营的机制，引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用。三是加强农村集体产权交易市场建设，健全集体产权交易规则、规范交易程序，拓展实际可交易资产的种类和规模。
（二）以健全农村集体经济组织的运行机制为核心加快机制赋能
农村集体经济组织是发展新型农村集体经济的主体，一套科学有效的运行机制是集体经济得以发展的根本保障，充分发挥股份合作制的制度绩效应作为重中之重。一是通过法律形式理顺农村集体经济组织与村两委的关系，综合考虑村集体经济发展实力以及地方政府的公共服务供给水平，因地制宜地推进“政经分离”，使农村基层各组织各归其位，赋予集体经济组织依法独立的经营自主权，保证农村集体经济组织公平使用生产要素，平等参与市场竞争和市场活动，同等受到法律保护，可以考虑在《中华人民共和国农村集体经济组织法》中体现。二是进一步健全法人治理机制，完善“三会”民主治理机制，确保成员知情权、参与权、收益权、表达权、监督权落实到位。健全理事会、监事会等机构及其职权规则，形成有序完整的运行机制和良性循环，兼顾农村集体经济发展的公平与效率，更好地保护农民的财产权益。三是需要建立集体经济组织内部的薪酬激励机制，重塑激励体系，注重成员参与和成员分配，引导农村集体经济组织完善经营管理制度，探索集体经济组织有效监督机制。
来源 | 中国农业技术经济微信公号
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