詹琳等：我国粮食中长期供需形势与应对的政策建议

国粮

  在新冠疫情蔓延、全球经济下滑、蝗虫灾害以及中美贸易战等多重风险叠加共振影响下，国际粮食供应形势复杂严峻。为防止国外市场的不确定性向国内传导，需深刻认识我国粮食安全的总体形势，做好科学预判，“坚持增强忧患意识和保持战略定力相统一”，加快构建“更高层次、更高质量、更有效率、更可持续”的粮食安全保障体系。

  一、我国粮食中长期供需形势分析

  （一）粮食需求整体保持刚性上涨，产需平衡压力进一步加大。随着人口规模的扩大以及城镇化的推进，未来10年我国粮食消费依然将保持刚性增长趋势。预计到2030年，粮食消费总量将接近7.6亿吨，较2019年增长4%，产需缺口由2019年的6900万吨，最高将扩大至8200万吨；其中，谷物消费量约为6亿吨，较2019年增加2700万吨，产需余额至少下降45%，最多将减少至1400万吨。我国粮食中长期产需形势不容乐观，确保国家粮食安全一刻也不能放松。

  （二）粮食生产的空间集中度提高，供需的空间不平衡矛盾进一步显现。当前，我国粮食生产重心北移使得产地和销地距离进一步拉大，交通和物流体系压力增大、粮食运输成本增加，影响了国产粮食价格竞争力。此外，粮食向少数地区集中加剧了生产风险，一旦主产区发生区域性自然灾害，我国的粮食生产将遭受巨大损失，同时，部分主销区可能出现阶段性粮食供给紧张，进而影响物价和社会稳定。

  （三）饲料用粮需求强劲，粮食品种供求失衡格局或将进一步加剧。从中长期看，我国城乡居民对于肉蛋奶消费需求不断上涨，特别是农村居民消费潜力巨大，畜牧养殖业将持续发展，饲料消费也将继续保持增长，并带动玉米和大豆需求回涨。预计2030年，玉米需求将超过3亿吨，国内产需缺口将达到2500万吨以上，需要引起高度关注。另外，大豆消费量也将继续增加，届时总需求量接近1.2亿吨，进口量约在1亿吨左右，我国仍然是全球最大的大豆进口国。

  （四）健康饮食成为居民就餐新风尚，“功能性粮食”需求大幅上涨。据世界卫生组织统计，目前我国亚健康人口比例已经达到70%，其中“三高”（高血糖、高血脂、高血压）营养代谢病人总数接近3亿，并呈现年轻化的趋势。随着公众健康上升为社会问题，城乡居民对于“吃得健康”有了更加迫切的需求，具备富硒、富锌、降血糖、降血压、降血脂等的功能性粮食新品种需求出现较大幅度上涨。

  （五）外出就餐带动在外粮食消费量迅速增长，粮食流通和消费格局将受到重大影响。当前外出就餐（包括外卖点餐）已经成为城乡居民的日常饮食方式之一，由此带动了在外粮食消费量的快速增长。尽管从数量上看，在外粮食消费只是替代了部分家庭内消费，整体上不会对我国粮食消费总量产生显著性影响，但是在外粮食消费量中接近90%为城镇消费，且数量占到城乡居民粮食消费量的1/4，这将对我国城镇粮食的流通和市场消费格局产生深远影响。

  二、保障国家中长期粮食安全的政策建议

  从中长期看，我国粮食供需缺口仍会存在，供求的结构性矛盾将会进一步凸显。为全面实施国家粮食安全战略，在更高层次上实现粮食供需的动态平衡，提出建议如下：

  （一）加快树立大农业观、大食物观，以粮食为重点统筹各类农产品生产。随着生活水平的逐渐提高，我国居民食物消费多样化的趋势越来越明显，粮食安全问题的实质是食物安全。除耕地以外，应充分利用我国广袤的草地、林地、湿地和水面资源，大力发展草食畜牧业等产业，统筹考虑包括粮食在内的各类农产品生产，减轻饲料用粮的需求压力，做到农、林、牧、渔等各行各业协调发展，适当给粮食自给率减压，科学设定粮食自给率监测目标。

  （二）设立人均粮食产量435公斤预警线，分品种确定粮食生产调控目标。2020-2035年，我国人均粮食需求量大致保持在535公斤的水平上。综合考虑我国粮食产量、进口量、库存、需求结构变化和未来增长空间，建议将人均粮食产量预警线设定为435公斤，其中稻谷130公斤、小麦95公斤、玉米195公斤、大豆15公斤，可根据每年人口规模进一步确定粮食生产调控目标。为确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，我国粮食播种面积应确保在16.5亿亩以上，其中，稻谷、小麦、玉米、大豆的播种面积应分别确保在3.8亿亩、3.5亿亩、6.4亿亩和1.6亿亩以上，由此可保障城乡居民口粮和饲料用粮的基本需求，再加上进口和库存调剂，能完全满足我国一年的粮食消费需求。

  （三）深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，进一步推动农业供给侧结构性改革。目前，主要口粮作物稻谷和小麦都出现了阶段性的供过于求，从而为深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，推进农业供给侧结构性改革提供了较大的操作空间。为此，一方面在保证一定规模的粮食播种面积前提下，可采取加大休耕轮作规模、加大退耕还林还草还湖还湿力度、重金属污染地块和地下水超采地区逐步退出粮食生产等措施，实现“藏粮于地”；另一方面要加大中低产田改造和高标准农田建设力度，确保我国高标准农田面积常年稳定在10亿亩以上,不断提高农田灌溉水有效利用系数，同时鼓励种植养殖通过流转土地一体运作、建立联动运作机制等方式，“以地定养、以养肥地、种养对接”，实现对畜禽粪便无害化堆肥处理，推动粮食产业生态系统持续循环。此外，要进一步深入推动粮食作物种植结构调整，重点调减非优势区域稻谷和小麦生产，适当扩大玉米种植面积，加快生态高值的功能性粮食品种开发和供给能力提升，使我国粮食种植结构更加优化，区域布局更加合理。

  （四）提高地方抓粮和农民种粮的积极性，构筑长期有效的粮食区域平衡机制。一是进一步加大粮食安全省长责任制考核力度，严格落实粮食安全主体责任,各地尤其是主销区应根据本地人口规模、耕地面积、区位交通条件等保持一定的粮食生产能力和储备，确保本地粮食自给率保持在合理水平，优先确保稻谷、小麦等口粮供应，有效避免粮食生产集中和产销距离过大带来的相关问题；二是加大对粮食生产的政策支持力度，增加中央财政对粮食主产区的转移支付，重点补贴主产区规模经营种植户、绿色农业生产方式等，将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并保证适当收益的水平；三是发挥比较优势，通过资源补偿、委托代储代购等跨区合作等方式，建立粮食产销区分工协作的长效机制。

  （五）高度关注城乡居民在外粮食消费情况，并及时调整相关的粮食供给政策。一是要加快推进城乡居民在外粮食消费数量的调查统计工作，尽快完善相关基础数据；二是将粮油供应网络一并纳入各地城镇建设和商业网点的规划，推动粮食流通适应在外用餐影响下的粮食供求关系变化；三是充分调查和分析居民在外口粮消费的结构和数量，并将其作为确定地方粮食储备和应急加工规模及结构的一个重要指标；四是依靠“中央厨房”等现代餐饮业加工手段，将粮食产业链条从家庭餐桌进一步向餐馆等在外消费终端延伸，提升粮食生产、加工和销售的一体化水平，实现粮食产业经济的高质量发展。同时，要切实贯彻落实习近平总书记关于制止餐饮浪费行为重要指示精神，抓好粮食节约工作。

  （六）充分发挥我国贸易大国的优势，适度增加玉米、大豆等相关产品进口。为弥补中长期我国粮食需求扩张引起的短缺，适度增加粮食进口是必然的。建议择机增加大豆、玉米、豆粕、DDGs及猪肉等产品的进口规模和国家储备。在扩大粮食相关农产品进口的过程中，应坚持国别多元化战略，尤其是要统筹好“一带一路”沿线国家资源禀赋和生产优势，防止进口渠道单一化和主要贸易伙伴政策变动带来的政策风险和市场风险，增强农产品贸易关系的稳定性。

  （作者：1.詹琳福建农林大学福建省社科研究基地马克思主义中国化研究中心执行主任，2.李娣中国国际经济交流中心经济研究部副研究员，3.宋勇军国家统计局农村社会经济调查司处长，本文为2019年国家社会科学基金一般项目《粮食安全风险管理视角下政策性农业再保险的经济效应研究》（19BJY154）、2019年国家统计局全国统计科学研究项目《粮食供需平衡与粮食安全问题研究》（2019ZX15）以及2018年福建省社科研究基地马克思主义研究中心重大项目《马克思主义农村发展理论与乡村振兴战略》（FJ2018JDZ057）的阶段性成果。）

  来源：半月谈网