集体经济组织成员资格认定是下一步农村改革关键

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孙文凯（中国人民大学经济学院教授、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

  随着近年户籍制度改革的深化和城乡福利势差的缩窄，影响城镇化发展的主要矛盾正在发生重要变化，农民进城落户意愿下降成为当前制约户籍人口城镇化率提升的重要问题。由于农村产权改革滞后，农村集体经济组织成员身份界限不清、地权不稳固且缺乏有效退出渠道等原因，农民落户城镇只能无偿或低回报放弃农村产权，显著降低了农民进城落户意愿。如果农村产权制度改革不能有效破题，只是一味降低城镇落户门槛，很可能导致户籍制度改革作用被弱化，农民工“半城镇化”问题无法根本解决，已设定的户籍人口城镇化目标难以实现。
  农村集体经济组织是农村分配土地、组织生产的重要单位。农村集体经济组织的成员资格，关乎农民在具体经济活动中的收益。在农村的具体实践中，与成员资格认定相关的纠纷时有发生，由于实际情况复杂多样，各地往往依照村规民约，在法律法规的框架下模糊裁定。然而，随着经济活动的地理集聚程度提高，农村人口进一步流向城市成为一种必然。要破除城乡二元化，发展广大农村地区，必须厘清农民与土地的关系。这已经成为下一步农村改革乃至整体经济改革必须面对的关键问题。
  党的十八届三中全会提出了“保障农民集体经济组织成员权力，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的要求。2015年5月，首批试点在29个县（市、区）开展，就推进农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能进行改革。截至目前，改革试点任务已经基本完成。2016年底，为全面推进农村集体产权制度改革，中共中央国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（下称《意见》）。《意见》明确了改革的重点任务，要求对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度，从2017年开始，力争用3年左右时间基本完成。在此基础上，将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，有序推进经营性资产股份合作制改革，力争用5年左右时间基本完成改革。其中，确认农村集体经济组织成员身份，是股份合作制改革的关键一环。2017年中央农村工作会议强调“深化农村集体产权制度改革”。2017年12月，当时的农业部发布消息称：2018年我国将选择50个地市和个别省首次开展集体产权制度改革“整省整市”试点。可见，随着2016 年《意见》的出台，集体产权制度改革完成了顶层设计，加之三年试点工作收尾，试点范围进一步扩大的时机已经成熟。
  面对新时代、新机遇和新改革任务，对集体资产股份权能改革试点的地方实践进行总结，形成可推广、可复制的样本与借鉴无疑具有现实意义，有利于更好地贯彻十九大精神，将农村集体产权制度改革作为支点，更好地实施我国乡村振兴战略。
  笔者在今年暑期对浙江嘉兴海盐县、山东泰安东平县、河北唐山玉田县和四川成都郫都区等4县（市、区）的改革试点进行调研。调查发现，关于农村集体经济组织成员资格认定，目前国家层面缺少统一立法。现行国家层面的法律、法规、规章，尚无集体经济组织成员资格的具体认定标准或认定办法。《农村土地承包法》中认定是否享有土地承包经营权的相关条款，在实践中常被作为认定是否享有成员资格的参考依据：该法第26条为认定部分农转非类型人员是否享有成员资格提供参考依据；该法第30条为认定外嫁女、离婚丧偶媳妇类型人员是否享有成员资格提供参考依据。此外，《妇女权益保障法》第33条为外嫁女、离婚丧偶媳妇、入赘女婿及其子女是否享有成员资格的认定提供参考依据。这些规定对于成员资格的认定是零散和间接的，更多的是在法院司法裁判时被采用，但在村民自治实践中难以被自觉熟知和适用，这也是导致村规民约与法律法规之间常有冲突的重要原因。
  目前关于此问题地方立法参差不齐、标准不一。在地方立法上，部分省（直辖市）没有集体经济组织成员资格认定方面的相关规定，部分省（直辖市）出于实际需要，在调整农村集体经济组织的规范文件或土地管理规定、征地补偿安置办法、实施国家农村土地承包办法等法规、规章中，对成员资格的认定标准作出规定。如《广东省农村集体经济组织管理规定》规定了“户籍在册”＋“履行义务”标准；《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》规定了“户籍在册”＋“多数同意”标准；《重庆市土地管理规定》确立了“户籍在册”＋“常住”标准。除部分省份省级作出统一规定外，部分地方由市级作出统一规定，还有部分区域由县级作出统一规定。
  从我国农村实践来看，农村集体经济组织大多能形成调控自身成员资格的村规民约：有的通过集体章程的形式予以明确；有的虽未形成章程，但所遵行的集体决议仍以村社传统和成员众意为基础。可见，无论是国家层面、地方层面、还是农村基层，就农村集体经济组织成员资格认定的标准和程序都没有达成一致，且在实践过程中存在较大的不确定性和不规范性，由此导致的司法冲突也时有发生，各地迫切需要明文规定及实际行动以明确农村集体经济组织成员。
  在集体成员资格并未有明确确定标准前，我国农村土地在推进确权，这使得部分地方确权难以推进，且留有未来隐患。就笔者调查发现，根据村规民约往往能具体问题具体分析制定最适合本村的办法。但是，如果没有政府统一进行适当推进，在当前土地制度下不利于人口彻底城镇化。对这一问题还需要法律和经济专业人员针对性深入分析。