熊光清：统筹推进国内法治和涉外法治的要点解析

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熊光清（对外经济贸易大学法学院教授）

  党的二十大报告明确指出：要“统筹推进国内法治和涉外法治”。这既是习近平法治思想的核心要义，又为我国涉外法治工作提供了方向指南。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上，阐释了以“十一个坚持”为重点的全面依法治国工作要求，首次提出“统筹推进国内法治和涉外法治”。在全面推进依法治国的背景下，探讨如何统筹推进国内法治和涉外法治具有重要意义。
  明确涉外法治工作的着力点，加强涉外法治的体制、机制和能力建设
  要补齐短板，加强中国特色社会主义涉外法治体系建设
  涉外法治是中国特色社会主义法治体系中调整涉外法律关系的思想观念及制度规范的总和。随着中国对外开放的发展，我国涉外法治能力明显提升，但相较于国内法治，涉外法治发展相对滞后，与实际需要不相称，有明显的短板和弱项。其具体表现为：涉外法律体系不完善，涉外法治运行机制不健全，高素质的涉外法治人才较少，涉外法律风险防控意识较弱。在改革开放以来的40多年里，在法律层面的对外交往与交流方面，我国吸收与借鉴较多，而向外推广的主动性不强，这是导致涉外法治工作滞后的重要原因。
  面对全面深化改革开放的新形势，在加快涉外法治工作方面，补短板、强弱项，提高涉外工作的法治化水平，至关重要。涉外法治不仅包括我国国内法的域外适用，以及外国法对中国公民、法人和其他组织的法律适用，还包括国际法在中国的适用问题，中国对于国际制度与国际秩序的法律主张，以及中国对于他国法律主张的防御与反制。当前，统筹推进国内法治和涉外法治，要重点加强中国特色社会主义涉外法治体系建设，重视国内法治、涉外法治、国际法治三者之间的互动关系，将提升我国国内法域外适用的效力和提升中国全球治理能力作为工作重心。
  要践行人类命运共同体理念，以合作范式统筹推进国内法治和涉外法治建设
  人类命运共同体所蕴含的分享、合作、共赢、包容精神，明确表达了我国“立足国内，胸怀天下”的基本立场，与“统筹推进国内法治和涉外法治”所依托的“统筹国内国际两个大局”的系统观高度契合。这不仅是我国“统筹推进国内法治与涉外法治”的实施理念，还可以为世界各国（尤其是发展中国家）建设涉外法治、维护本国利益提供参考方案。习近平总书记创造性地提出“统筹推进国内法治和涉外法治”，打破了传统的国内法与国际法二分思维，为解决国际社会中普遍存在的国内法治、涉外法治与国际法治长期割裂问题提供了重要解决途径。
  要注重通过涉外法治的建设为构建多边合作格局、倡导共商共建共享理念、建设公平正义国际法律秩序提供法治保障。要在维护以联合国宪章为基础的国际关系准则、以国际法为基础的国际秩序的基础上，将我国多年来开展涉外工作的经验和成果——“人类命运共同体”和“共商共建共享全球治理观”融入现有秩序，引领全球治理和国际法治建设。同时，要提高运用法治手段解决涉外事务纠纷的能力。目前，国际涉外法治领域的矛盾和对抗逐渐增多，主要是由各国外交和法治理念的分歧导致，包括我国奉行的多边主义原则和部分国家坚持的单边主义和霸权主义原则的不可调和的矛盾。对此，我们需准确研判国际形势，吸取他国经验和教训，在多边法律机制框架中，通过国际法律合作统筹推进国内法治和涉外法治的建设，进一步提高涉外法治能力。
  要构建中国特色涉外法治的话语体系，提升中国涉外法治的国际话语权
  随着综合国力的增强，我国法治理念和法治思想一定会向国外传播。可以说，法治既是维系国家持续健康发展的保障，又是提升国际话语权和影响力的手段。我们不仅要推动涉外法治研究领域朝着科学化、系统化方向发展，认真总结和研究涉外法治的实践经验，形成具有中国特色的涉外法治理论体系，为外交决策和涉外实践提供智力支持；还应立足于中国立场和中国国情，在国际关系基本准则基础上，构建贯通中国特色和国际惯例的话语体系，加强我国在国际法治领域的议程设置能力和话语权，有效应对西方国家通过法律手段推行霸权政策所形成的挑战。
  要采取有效措施，建立健全立法机关、执法机关、司法机关、高等院校、法律服务机构以及国际组织之间的涉外法治人才交流机制，提升执法、司法、法律服务等领域的执行力。其一，完善和创新人才培养机制，遵循现代教育规律，运用现代教育技术手段，充分发挥高等院校的教育资源优势，建立涉外人才评估和激励机制、实训基地、复合型教师团队等，培养具有国际视野和创新精神、通晓涉外和国际法律规范的人才。其二，同步建立以公检法系统为基础的法治专门队伍和以社会/企业律师为核心的法律服务队伍，为涉外工作的开展提供全方位、针对性、专业化服务。其三，扩大国际组织法治人才队伍规模，以拓宽国际交流合作渠道、提升我国参与国际法治建设的话语权。
  不断加强涉外立法工作、加强涉外执法与涉外司法的国际合作，完善涉外法治体系建设
  加强涉外立法工作，完善涉外法律体系
  完备的涉外法律体系是涉外法治的基础工程。要根据涉外工作的实际需要和轻重缓急，完善我国国内法域外适用的法律体系。这就要明确国内法（如民法、刑法等）中涉外条款的法律效力，还要将处理涉外事务法律（如国家安全、对外关系、海洋安全等领域的法律）中的有关条款通过司法解释等途径具体化，以便解决我国国内法的域外适用问题。同时，要加紧推动制定新的涉外法律法规，特别是要弥补涉外法治工作领域的法律空白。按照立法目的划分，涉外法律体系包含积极构建型立法和消极防御型立法等两类。前者是国家主动解决涉外纠纷、设置国际法治新议题而制定的法律，如与海洋安全相关的法律；后者是被动应对他国挑战、为维护国家利益而制定的法律，如《反倾销法》《反不正当竞争法》等，我国在这两方面的涉外立法工作都有待加强。
  同时，要加强涉外立法合作，立足于国际法治和全球治理体系变革的关键历史节点，积极参与和引领国际规则的制定。此前的国际法律体系是在欧美等国家的主导下建立的，兼具美国对外关系法的“封闭范式”和欧盟的“开放范式”两种特性。不过近年来此种法律体系的适用性日渐衰退，国际规则急需变革。对此，我国应承担大国责任，参与并引领构建符合大多数国家需要的国际规范，系统阐释和积极宣传共商共建共享理念，让更多国家和人民了解和支持中国方案。
  加强涉外执法合作，建立良好的国际执法合作关系
  目前，我国公安部已与113个国家或地区建立合作关系，建立或参与了129个国际执法合作机制，同70多个国家的警察部门签署400余份合作文件，牵头或参加了83个国际组织、区域合作组织；商务部已与10余个国家或地区（包括美国、欧盟、日本、俄罗斯等）的执法机构签署反垄断合作谅解备忘录；推动区域全面经济合作伙伴关系协定（RCEP）顺利签署；推动多个双边自贸协定竞争政策议题的谈判（包括中日韩、中国与新加坡、中国与格鲁吉亚等）。
  我国的涉外执法工作仍有完善空间，国际执法合作仍有拓宽空间。在提升涉外执法力度上，对于我国与他国/国际涉外法律相一致的部分，要制定执法实施细则，统一裁量标准，细化工作流程，确保执法的公平正义；对于可能引起执法冲突的法律条款，要根据现实情况和工作需要，与对方国进行沟通和协商，尽可能用法律手段解决矛盾。在加强国际执法合作上，我国既需拓宽已有合作的深度和广度，又要开拓创新、在新的涉外法治实践领域建立合作机制。在传统涉外执法合作领域，要完善和深化已经建立起的双边或多边合作机制，增加联合执法行为的广度和深度。要加大安全执法领域的国际合作，与国际社会一道共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力，以及走私贩毒和跨国有组织犯罪活动，以拓宽已有国际执法合作的深度和广度。在新兴涉外实践领域，要积极参与或主导建立多边合作机制，为国际新规范的制定或新纠纷的解决提供中国方案。
  加强涉外司法合作，善用国际司法合作手段协调解决问题
  要根据国际通行规则，统一涉外司法裁判标准，提高司法透明度和公信力，完善司法协助体制机制。党的十八大以来，我国在统一涉外司法裁判标准上取得了一系列成就：2020年1月开始实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国外商投资法〉若干问题的解释》，清晰界定外商投资合同，明确不同情形投资合同的效力；最高人民法院于2020年9月25日发布《关于人民法院服务保障进一步对外开放的指导意见》，进一步明确法院开展涉外工作的基本要求和工作标准。不过，我国涉外司法工作机制和判决标准仍有完善空间。要推进涉外司法工作与智慧法院建设深度融合，加强大数据、区块链、人工智能等前沿技术应用，构建中国特色、世界领先的互联网司法模式。
  在法律服务方面，既要搭建服务平台，整合国内公检法系统、驻外使领馆、律师事务所、跨国企业等多元力量；又要拓宽法律服务领域，妥善应对各类涉外突发事件，如领事保护、海外投资安全风险评估等。我们需借助国际社会的力量，拓宽国际司法合作与交流的途径，建立司法案例分享与交换机制、司法人员的培养与交流机制等。对于一些外部势力扭曲事实、肆意渲染、严重干涉中国内政、严重侵犯中国国家利益的问题，我们应从国际法与国内法层面进行充分反制，要善于运用法律手段调节国际矛盾，在涉外法治工作中抢占制高点，有效捍卫我国的合法利益。
  增强运用法治手段处理涉外民商事纠纷的能力，有效维护我国公民法人在海外的正当权益
  要重视推动我国国内法的域外适用
  随着各国法治的发展以及跨国交往的推进，民商事法律规范具有域外效力，可以通过冲突规范的法律选择方式进行域外适用，这已是国际社会公认的法律适用原则。随着经济全球化的迅速发展，公民、法人和其他组织的跨国生产生活行为更为频繁，其多方面权益已外溢至一国地域之外。一个国家具备保护其本国国民与企业权益的能力、对国际事务的合理介入能力，以及对他国法律不当适用的反制能力显得十分重要。我国只有少数法律明确规定了域外效力，多数法律没有明确规定。虽然通过司法实践填补了一些立法疏漏，通过司法解释解决了一些问题，但是我国国内法的域外适用能力仍然十分欠缺。
  可以从推动解决国际商事法庭运行中存在的瓶颈问题着手，尝试提升国际商事争端解决机制和机构的国际竞争力。以最高人民法院2015年颁布的《关于全面推进涉外商事海事审判精品战略为构建开放型经济体制和建设海洋强国提供有力司法保障的意见》为法律蓝本，全面提升国际商事审判的公正性和透明度、充分发挥国际商事法庭在涉外商事海事纠纷上的审判职能。同时，我国还应适时制定民商事调解法，充分发挥现有调解机制优势，为我国民商事法律的域外适用提供法律保障。面对其他国家利用“竞争中立”规则来指责我国企业扭曲市场竞争的问题，我国应制定与“竞争中立”规则相关的涉外法律条文，与其他发展中国家联合打破发达国家在规则制定和阐释上的垄断地位、推动国际“竞争中立”规则的演变和完善。
  要处理好外国法对中国公民、法人和其他组织的适用问题
  习近平总书记指出：“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制‘长臂管辖’法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。”面对新的国际形势，我国在探索运用法律手段反制裁、反干涉和反制“长臂管辖”方面取得了一定进展。2021年1月9日，为了阻断外国法律与措施不当域外适用对中国的影响，维护和保护我国公民、法人或者其他组织的合法权益，我国颁布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》。
  第十三届全国人大常委会第二十九次全会审议通过了《中华人民共和国反外国制裁法》，为我国制定全方位、立体化的次级经济制裁阻断法提供基本依据（如制定例外豁免制度、清单制度、救济制度等）。在签订相关国际条约确立国际安排时，我国需特别强调主权国家的地位平等，以防范某些国家的单边主义行动和法律霸权措施。特别是，对一些西方国家可能采取的立法、执法和司法方面的域外管辖，我国应迅速进行甄别，并运用合法手段予以有效阻断，从而保护我国公民、法人或者其他组织的合法权益。
  加快建立国际法的内化机制和审查机制，推动国内法治与国际法治有序接轨
  在国际法内化机制的建立上，既需明确内化工作实施主体、厘清权责范围，又需建立和完善内化流程、提升执法和司法工作的透明度。我国立法机构有必要将不同国际法在国内适用的程序和方式予以规范，确保国家利益不受损害。首先，要增强全国人民代表大会在国际法条约审议和相关国内法制定方面的作用，进一步明确国际法的地位、国际法内化为国内法的程序、国际法适用效力和范围等。其次，国务院要加快已经批准加入的国际条约的落实进度，制定相关行政法规，增强国际条约国内实施的透明度。国务院及其下属执法部门要将先进的、能为我国所用的国际法理念和规则融入日常执法活动，尤其要在实践中检验国际法新规范与国内法传统惯例之间的匹配性与适应性，及时发现两者之间存在的冲突，为各级人大和政府调整相关法律法规、进一步完善国际法内化机制提供参考。
  在国际法审查机制的建立上，要尽可能避免破坏我国现行法律体系一致性问题的出现。首先，要明确审查主体、厘清权责范围。审查主体包括各级人大、政府、公安、检察院、法院等拥有立法、执法、司法权限的机构；它们可以在权责领域审查国际法律条文，检验国际法与国内法的匹配度。其次，要明确审查标准。标准的制定者不仅要包括各级人大和政府，还应包括法学研究者、律师等具有丰富学术知识和实践经验的社会力量。最后，要建立“审查—反馈”机制。此项机制的关键就是要联通立法机关与司法执法部门，及时将法律实践过程中出现的问题反馈到立法机关，及时出台解决方案、尽可能调和不相容的条款。
  积极参与并引领全球治理，为构建人类命运共同体提供法治保障
  通过涉外法治建设，积极参与并引领全球治理
  当前，国际社会面临越来越多的突出问题，全球治理面临许多重大挑战。一是和平赤字严重。长期以来，西方国家一直奉行单边主义和强权政治，鼓吹“美国治下的和平论”和“民主和平论”，任意挑动他国的族群冲突和社会矛盾，严重危及地区和世界和平稳定。二是发展赤字凸显。全球经济结构面临深刻调整，西方国家掀起了一场逆全球化运动，通过实施贸易保护主义政策，阻止生产要素自由流动，使世界经济发展的不平衡性加剧，全球经济复苏乏力。三是治理赤字加剧。当前，许多全球性问题变得非常突出，贸易保护主义、单边主义抬头，全球治理能力下降。四是信任赤字明显。西方国家依据权力转移理论和安全困境理论，刻意编造所谓的“修昔底德陷阱”和“金德尔伯格陷阱”，对中国产生极度的不信任，国际信任和合作受到严重侵蚀。近年来，一些国家出现了逆全球化的倾向，全球化的主导力量、拓展逻辑、发展内涵都发生了变化，中国应努力成为推动实现新型全球化的先行者、实践者、引领者，特别是要积极参与全球治理，并在全球治理中发挥引领作用。
  进入新时代，中国所承担的国际责任也越来越大，要积极主动地引领全球治理体系向着更加公正合理的方向发展。首先，要积极维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，积极参与全球治理，展示负责任大国的形象。其次，要积极建立和维护多边外交机制，主张通过多边合作机制解决全球性问题。要积极开展法治外交，在更多更广的国际舞台上传播全球治理的理念和原则，加强同世界各国之间的相互信任和合作，发挥全球治理引领者作用，为完善全球治理体系贡献中国智慧与中国方案。第三，要构建适合全人类（尤其是发展中国家）的法律话语体系，打破西方国家在国际规则制定和实施方面的垄断地位，为国际争端的解决提供协商平台和法治保障。这并不意味着我们要挑战现有的国际秩序，也不是要打造自己的势力范围，而是积极参与构建符合大多数国家需要的国际规范。最后，要采取一定措施帮助我国优秀的涉外法律人才进入国际组织工作，增加我国在国际仲裁、国际司法和其他国际组织中的席位，切实提高我国在国际组织内部和国际规则制定上的影响力。
  通过涉外法治建设，为构建人类命运共同体提供法治保障
  统筹推进国内法治和涉外法治，需要理论的指导和支撑，而人类命运共同体理念提供了这种理论指导和支撑。党的十八大以来，习近平总书记多次提出构建人类命运共同体的主张，并得到了世界各国的广泛支持。人类命运共同体包含政治、安全、经济、文化和生态等多个方面，内涵十分丰富。随着发展中国家的崛起和国际力量格局的变化，此前的国际法律体系的适用性逐渐减弱，国际社会急需新的法律规范。而人类命运共同体理念蕴含的共商共建共享理念和公平正义国际秩序倡议符合国际社会和大多数国家的需要。
  人类命运共同体理念体现了公平、均衡、普惠、互利、共赢等人类和平发展的重要原则，为涉外法治工作指明了方向。我国对于国际和平与安全、经济贸易合作、科学技术进步与发展、国际司法合作特别是引渡和庇护方面的法律制度，以及领土、海洋、航空、外空、网络空间等传统和新兴领域的国际法问题，都逐渐形成了自身的观点和立场。通过阐述这些观点和立场，并与相关国家沟通、磋商，可以为现有国际法实体规范和程序规范的完善做出更多有益的贡献。我国在涉外法治建设的过程中，内在地融入了利益共生、情感共鸣、价值共识、责任共担、发展共赢等深刻而质朴的内涵，为人类社会的未来发展提供了观念与价值引导。我们要在人类命运共同体理念的指导下，积极参与、引领或主导建立多边合作机制，与世界各国达成“用法治手段和协商方式解决国际争端”的共识，为制定国际新规范、解决国际新纠纷提供方案，合力推动国际规则朝着符合全人类共同利益的方向发展。（来源：《国家治理》周刊2022年11月下）