王福涛：中国国家创新系统模式选择研究

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王福涛（华南理工大学公共管理学院教授，华南理工大学政府绩效评价中心副主任）

  创新型国家是以科技创新作为国家经济社会发展核心驱动力的国家。国家具有主动组织社会科技创新活动的功能是创新型国家的属性特征之一。2006年，我国提出“坚持走中国特色自主创新道路，为建设创新型国家而努力奋斗”的重大战略目标；党的十九大提出“加快建设创新型国家”的明确要求；2022年，我国成功进入创新型国家行列，党的十九届五中全会将“关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列”列入2035年远景目标。党的二十大将“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”列入到2035年我国发展的总体目标。弗里曼在考察日本二战后经济崛起的经验后发现，之所以创新型国家组织社会科技创新活动能够由自发向自觉转变，关键在于形成了公私部门创新合作网络。据此，结合李斯特国家干预理论与熊彼特创新理论，国家创新系统概念被提出并被政策实践采纳（C. Freeman, 1987; OECD, 1999）。简言之，创新型国家所特有的组织社会科技创新活动的功能，主要借助国家创新系统运行得以发挥。推进创新型国家建设，关键在于完善国家创新系统。
  01 国家创新系统模式概述
  中国的现代化历程源于近代外患下国人探索救亡图存之道，西人格致之学（科技）关系民生国命（冯桂芬，1861）。该历史逻辑导向下，政府在国家科技发展中担负首要组织责任。1928年，国立中央研究院成立，标志着近代中国科技体制基本形成，科技发展完成组织化和制度化。马克思主义将生产力视为最活跃、最革命的因素，是社会发展的最终决定力量。作为马克思主义政党，中国共产党早在1940年便成立延安自然科学院，以组织发展科技事业。在“国家创新系统”从理论走向政策后，国务院于1998年开始试点建设，并藉此深化科技体制改革。此后，我国国家创新能力随国家创新系统的不断完善而迅速提升，2021年，中国国家创新能力综合排名已位居世界第12位。然而，当今世界，百年变局和世纪疫情相互交织，经济全球化遭遇逆流，世界进入新的动荡变革期，我国面临关键核心技术领域“卡脖子”难题，而创新能力尚不足以完全支撑国家高质量发展。因此，大幅提升自主创新能力，真正实现创新驱动发展，迫切需要进一步完善国家创新系统。
  模式是基于对事物变化规律的理性认知所形成的事物标准样式，其作用在于为解决问题提供方案。创新系统为适应系统环境，在构成要素、系统结构、运行方式等方面呈现出差异和特点。换言之，选择国家创新系统模式即确定政府组织社会创新活动的方式。完善国家创新系统关键在于优化国家创新系统模式。国家创新系统模式对国家创新系统主要产生三个方面的具体影响。
  第一，影响政府在创新活动中的职能定位。自《科学：无尽的前沿》报告为政府积极支持科技发展提供理论依据后（V. Bush, 1945），政府对科技发展负有相应责任即成为普遍共识，但在对责任范围的理解上却存在认识分歧。创新系统模式对作为系统构成要素的创新主体间的合作实践给予制度安排，从而明确政府创新职能定位。产学研等公私部门创新合作存在一定程度的组织功能重叠，而组织功能重叠范围与程度由政府创新职能决定（H. Etzkowitz and L. Leydesdorff, 2000）。概言之，国家创新系统模式决定政府组织社会创新活动的行为边界。
  第二，影响市场机制作用发挥。科技创新的本质是经济活动（Schumpeter, 1912），市场借助竞争成为组织经济活动最有效的手段之一，市场过程也是竞争过程（I. M. Kirzner, 1992）。在竞争机制存在缺陷的情况下，国家创新系统模式决定协调公私部门科技创新合作的市场限度。简言之，国家创新系统模式决定政府组织社会科技创新活动的市场化水平。
  第三，影响创新绩效。耗散结构理论认为系统必须与外部环境不断进行物质和能量交换，才能降低熵值从而维持系统结构稳定有序（I. Prigogine, 1969）。模式决定系统要素互联途径以及与环境的交换方式，互联效度和交换效果决定系统稳定性，进而影响系统功能发挥。换言之，适宜的创新系统模式是提升创新绩效的必要条件。
  创新系统模式使系统基于稳定的功能而相对独立，然而系统所处环境不断变化，因此创新系统易于出现不适应环境的情形。中国在经历了自20世纪90年代开始的30多年迅速发展的全球化，以及40多年改革开放之后，发展环境正面临巨大变化。随着越过刘易斯拐点，我国人口红利有所减缓；经济新常态下经济增长的极限制约显现，中等收入陷阱风险加大；技术对外依存度偏高，面临“价值链低端锁定”困境。在此情势下，目前优化中国国家创新系统模式面临两个现实挑战。
  第一，政府职能由发展型政府向服务型政府转变。创新成功必须具有新的生产函数，且需导入生产系统替代既有生产函数。发展型政府将发展作为政府首要职责，以政府发展目标统筹研发活动与经济活动。政府对研发活动过度干预将影响科学家共同体同行评议，降低研发绩效，减少备选生产函数供给。经济活动受到过多行政管制，则企业家精神难以充分发挥，导致生产函数更替不足。服务型政府以满足公众需求、追求人民满意为目标。当前，需要在兼顾长期、中期和短期需求，确保科技充分支撑国家可持续发展的条件下，尊重科学家和企业家的创新主体地位，充分激发他们的首创精神。
  第二，中美科技脱钩趋向日益明显，应协调科技自立自强与开放创新的关系。自1949年以来，我国经历四次大规模技术引进，极大地促进了国家科技创新能力提升。相关数据显示，1949～1956年，近2000名科学家从海外归国，并从苏联和东欧国家引进数百成套设备和4000多项技术资料，对中国科技事业发展影响深远；1963年后，我国从欧洲九国和日本引进84项成套设备和技术，提高了中国产业技术水平；中美关系正常化后，美国在1983年之后大幅放宽对华技术出口，给中国提升科技创新能力带来巨大契机；2001年，中国加入世界贸易组织后，跨国公司对华转让技术迅速增多，其间中国科技创新能力加快提升，2012～2022年，中国全球创新指数排名由第34位上升至第11位。
  引进技术，通过举国体制消化吸收再创新，已成为中国国家创新模式的显著特征。历史经验显示，即便是科技先进国家，也需要引进技术，国际技术贸易长期大量集中在发达国家之间。国际科技交流与跨国技术引进不足，创新系统与外部环境缺乏充分互动，必然损害系统稳定性与功能发挥。缺乏自立自强，既影响引进技术的先进性，又易于陷入缺乏再创新能力的困境。
  国家创新系统模式选择需要遵循合作行为普遍客观规律，充分考虑与创新环境的兼容，尊重得到实证检验的经验。本文将从理论、实践、历史等三个逻辑维度分析国家创新系统模式选择，剖析中国完善国家创新系统模式所面临的挑战，进而提出改进措施。
  02 国家创新系统模式选择的理论逻辑
  国家创新系统的功能在于促进社会创新合作，国家创新系统模式为合作条件、形式、途径等予以制度安排。合作事务特点、合作形式特征、合作资源供给情况差异等，均引致合作行为偏好。科技进步受经济社会发展深度影响（B. Hessen, 1931），大科学时代随着经济社会系统对科技支撑的复杂到高度的依赖而到来，其中作为创新合作客体的科技活动较之小科学时代呈现出鲜明特点；对管制限度的厘定决定市场机制的作用范围，进而影响创新行为选择；合作本质上是调整创新资源配置和使用的实践形式，以及可供重新配置创新资源的供给数量、结构、来源等，进而深度影响合作行为。简言之，创新合作活动受时空环境约束，创新系统模式相应受经济社会发展阶段、政府与市场关系、创新资源供给等影响，其选择是为解决依靠谁创新、促进何种创新、如何组织创新等问题提供方案。
  与经济社会发展阶段适配。国家发展阶段理论基于发展动力来源转换，国家发展历经生产要素驱动、投资驱动、创新驱动、财富驱动等四个阶段（M. E. Porter, 1990）。科技对经济的关键作用在投资驱动阶段开始显现，“技术—经济”生产范式初步形成；科技在创新驱动阶段成为独立的生产要素，此时创新活动不仅提供生产函数，而且供给最重要的生产要素。如果缺乏科技供给，生产函数亦将无法作用。
  在投资驱动阶段，创新活动力图促进生产函数与生产要素禀赋适配，以提高生产要素利用率。生产要素禀赋千差万别，近代所形成的以认识自然为最高宗旨，为科学而科学的小科学研究范式得以基本维持。该范式下研究呈现分散式特征，创新系统着力推进分散治理。在创新驱动阶段，创新活动不仅需要优化生产函数，更需要充分供给科技这一特殊生产要素。该阶段研发以改造自然为最高宗旨、以满足已知需要为目的。因此时大规模且资本密集的科技基础设施成为开展研发活动的必要条件，故而形成高度依靠技术的大科学主导研究范式（D. Price, 1965）。该范式下研究呈现集约特征，创新系统着力提升集中控制效率。
  市场与政府关系适度。科技兼具公共性和私有性（M. Rothbard, 1962），其供给不足多因政府与市场双重失灵所致。只有市场有效、政府有为，且市场与政府关系适度条件下，才可能借助政府管制弥补市场失灵，利用市场机制纠正政府失能。市场与政府必须对理性限度的认知、创新的目标、创新的途径等形成共识，进而达到有效合作。市场与政府缺乏共识以致关系极端失衡的情形有两种，即政府管制与市场机制仅具其一。
  仅有政府管制，以美苏争霸为例。1957年美国在与苏联的太空争霸中落败，其政府管制更为有效，科技计划优于市场机制的观点一度盛行。然而，在科学研究具有高度不确定性情形下，如何确保计划科学，以及在没有市场机制的条件下如何判定创新要素配置有效，始终是苏联科技体制所面临的基本难题，这也最终导致苏联科技衰落。
  仅有市场机制，以20世纪的英国为例。英国自工业革命后形成依靠市场机制调节的创新体系，但在自由放任的市场经济原则导向下，企业家热衷于向殖民地输出资本，创新动力不足，以致出现“英国病”。20世纪末，英国政府开始重构国家创新系统，政府制定并实施科技预见计划以明晰国家发展需求，确立政府负有“服务于创新全过程”的责任，进而全面推动社会创新合作。
  创新资源供给情况。先有供给，然后才可能进行配置。创新是知识生产活动，创新资源投入是知识生产得以开展的必备条件。创新系统模式是创新投入使用方式，创新投入对创新系统模式选择主要产生三种影响。第一种是创新资源供给源影响创新主体行为风险偏好。创新资源中财政科技投入等公共资源占比较高，则创新系统风险偏好相对较低，创新行为易于规避高风险；反之，私有资源占比较高，则创新系统风险偏好相对较高，创新风险容易被系统接纳。第二种是创新资源供给结构影响创新合作对象和合作内容。创新资源互补是创新合作的常见目的之一。例如，印度基于软件技术专业人才比较优势与美国在软件业合作创新，使本国信息产业创新系统形成特有模式，承担全球应用程序创新生态系统的核心功能。第三种是创新资源供给数量和质量影响创新合作形式。创新资源供给数量决定创新合作的规模，创新合作规模越大，创新系统模式相对越复杂。
  03 国家创新系统模式选择的实践逻辑
  遵循国家创新系统模式选择的普遍理论逻辑，基于市场与政府间的关系，或政府引导市场，或政府服务市场，发达国家在现代化进程中形成了四种常见模式，即美国模式、德国模式、北欧模式、日本模式。尽管其运行均有效推动了国家发展，但创新系统模式并不是静态不变，而是随着情势变化而演化。国家创新系统模式选择，既受历史的影响，又取决于本国发展所面临的特殊挑战。理论逻辑下存在实践的特殊性。
  美国模式和日本模式均属构建于政府引导市场关系之上的国家创新系统模式。经济大萧条催生凯恩斯革命，二战中断了经济自由主义传统。受此影响，美国政府得以突破传统束缚，被赋予组织创新活动之责，该责任在冷战下得到进一步强化。20世纪80年代，日本创造经济奇迹，进一步促动美国将政府对科技发展的主导权由军事和社会发展领域拓展至产业领域。
  藉此，在政府引导市场的功能定位下，美国国家创新系统模式呈现三个特征。一是政府着力推动公私部门在支撑国家发展的科技需求上形成共识。如美国国家科学基金在20世纪70年代初实施了“国家需求应用研究计划”（Research Applied to National Needs, RANN）；负有行政管理职权的白宫科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy, OSTP）与代表政治官僚意见的国家科技委员会（National Science and Technology Council, NSTC）、代表科学家意见的总统科技顾问委员会（President's Council of Advisors on Science and Technology, PCAST）保持制度化和常态化的沟通。二是充分发挥军工科技优势，军民一体。如以政府采购方式吸引市场主体开发军民两用科技成果，为推动军民两用技术转移增值专设“技术转移办公室”和“国防技术转轨委员会”，激励市场主体军民结合以促进军民两用科技成果转化。三是保障创新资源有效充分供给。如建立REP系统以融合科研、教学和生产，保障教育适应科技创新需求。
  日本模式形成于战后经济恢复过程之中，政府在日本国家创新系统中发挥核心领导作用。追赶式发展下，对标追赶对象，发展目标与任务相对容易确定。该历史情势导致日本模式与美国模式虽同属政府引导市场型，但日本政府管制作用相对更强。一方面表现在任务设定，美国仅在特定领域，日本则在更广泛的领域实施；另一方面体现在政府确定科技发展方向后，更直接地参与研发等具体实施活动。如通商产业省与富士通等五家计算机大型生产商联合实施了超大规模集成电路计划（Very Large Scale Integration, VLSI）。日本国家创新系统模式呈现两个特征。第一，设置产学官合作首脑会议、产学研合作推进会议以及在大学设立共同研究中心等，促进产学研一体化。日本创新主体部分功能重叠现象较为显著，科技人员组织间合理流动。这使得组织间创新合作维持协调相对容易。如20世纪90年代泡沫经济破灭后，为降低研发成本，保障研发质量，许多日本企业被迫放弃独立开发，大量研发工作被委托给大学实施。第二，发挥政府引导作用多用行政手段，少用经济手段，以此减少对市场机制运行的干扰。如日本1965年社会研发投入额中政府研发投入额占比约30%，此后呈下降趋势，到2018年已降至14.56%，在七个全球研发投入规模最大的国家中占比最低。
  北欧模式和德国模式构建于政府服务市场关系之上。芬兰等北欧五国在经历20世纪90年代经济危机后进行新自由主义改革，形成依靠本国跨国公司从海外获取利润，以此维持本国高福利的经济形态。小国家、大公司使得北欧国家政府与市场的关系特殊，如21世纪初芬兰诺基亚公司研发投入额在企业研发投入总额中占比达49％，在全社会研发投入总额中占比近1／3。瑞典国内生产总值一半依靠出口实现，本国跨国公司是主要研发投入者。
  北欧国家创新系统模式呈现三个特征。一是以创新需求为导向。跨国公司全球配置分工链以延展价值链，必须通过专业化开发以适应市场多样化需求。政府服务企业主要体现在促进创新主体的创新意愿与创新资源精准匹配、有效结合，以此提高创新效率。二是协助国际研发合作。生产全球化需要研发全球化支撑，国际科技合作需要中央政府协调。如丹麦作为具有国际领先创新能力的“关键小国”，政府专设“数字外交官”，负责促进与硅谷科技公司合作。三是因地制宜以保障创新基础条件适宜、创新资源供给充分。如冰岛因位于欧亚板块和美洲板块的交界处，火山运动频繁，地热资源丰富，政府推出可再生能源国家行动计划（National Renewable Energy Action Plan, NREAP）；挪威领先于世界的科技成果，基本都产生于本国丰富的应用场景的产业集群之中。
  相对于政府深度介入具体创新活动，德国选择了一条尽量不直接参与创新活动的“第三条道路”，即建立有保障的竞争性市场秩序。鉴于国家与垄断资本联系过密曾滋生纳粹主义，战后德国对此保持了警惕。政府的责任被定位于通过制度与政策调节，保障作为最有效资源配置手段的市场机制能够充分发挥作用，并给予市场竞争失败者以必要的社会保障。
  德国国家创新系统模式呈现两个特征。第一，政府是战略性倡议的提出者，指导性强，强制性弱。其直接干预多集中于教育培训等涉及创新资源供给与创新环境优化领域，如政府设立专项计划鼓励大学和科研机构从事企业征集科研项目，用以研发特定技术，政府只做资助者，不做管理者和执行者。第二，强化大学和科研机构的组织创新功能。德国马普学会等四家公立科研院所构成国家科技战略核心研发力量；大学成为德国的创新源，许多教授都有大企业研发部门任职经历，较之政治家，科学家与企业家发挥着相对更重要的作用。
  04 中国国家创新系统模式演化的历史逻辑
  中国科技体制早在民国时期便已形成，作为推动公私部门创新合作工具的国家创新系统，其建设则始于1998年国家知识创新体系建设的启动。自1985年全面启动科技体制改革后，在国力有限的条件下强调应用研究与试验开发，对基础研究相对有所忽视。受1997年东南亚金融危机影响，1998年中国经济衰退风险较大，而此时以知识为基础的经济形态已初现端倪。知识投资可以提高其他生产要素的生产能力，并将这些生产能力转化为新产品和新工艺（OECD, 1996）。此阶段我国建设国家知识创新体系，意图以此打破国家发展困局。
  2001年，中国加入世界贸易组织，深度融入国际分工体系，引进消化吸收再创新的国家创新模式逐步被确立。2006年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》明确我国国家创新系统内含技术创新体系、知识创新体系、国防科技创新体系、区域创新体系、科技中介服务体系等五个子系统，其中技术创新体系市场化改革是全面推进建设的突破口。在市场化导向下，国家创新系统由“以政府为主导”发展为“政府支持、市场导向”。
  2017年，中美贸易摩擦频现，美国对华科技封锁加剧。较之以往，引进消化吸收再创新的国家创新模式运行障碍增加。在此情势下，以科技自立自强为目标的新一轮科技体制改革启动，我国于2021年颁布了《科技体制改革三年攻坚方案（2021—2023年）》。在坚持改革的市场化趋向基础上，本轮改革更强调强化国家战略科技力量、完善技术要素市场化配置体制机制、国家实验室建设和国家重点实验室重组等。回溯历史，我国国家创新系统模式选择始终着力解决三个基本问题。
  第一，激发国家创新源头活力。创新源头决定国家创新系统模式，不同国家创新系统模式运行条件不尽相同。如国防科技成果持续有效供给是军民一体创新模式的运行条件；与世界科技中心密切深度合作是引进消化吸收再创新模式运行的必要前提。1985～1991年，我国以科研院所改革和拨款制改革为突破口，促进科研院所向市场转移技术，力图使科研院所担负创新源头的功能；1992～2020年，我国逐步确立引进消化吸收再创新模式，着力使创新源头多元化；2021年以来，我国高度强调科技自立自强，其典型特征之一便是激发创新源头的动力与活力，而目前还存在一些抑制激发创新源头活力的因素。在军民融合上我国已取得长足进步，如独立自主发展和应用北斗卫星导航系统。但因金融滞后、市场开放度不足、体制障碍等因素使技术“军转民”渠道不畅；国际分工链调整、技术转让限制、科技合作障碍等均制约引进消化吸收再创新模式运行绩效。
  第二，合理厘定政府科技事权。新型科技举国体制的特点之一便在于能够有效凝练目标，集中超量投入以确保目标实现。政府在该模式下发挥着不可或缺的作用。大多数创新合作直接或间接与政府行为相关，政府为行使政府科技事权而产生政府行为，政府行为影响市场机制发挥作用。政府科技事权内容越多，意味着行政干预相应也越多，创新活动中借助市场机制组织的事务便越少；政府科技事权范围过大，财权与事权越难匹配。2019年以来，党中央明晰科技领域中央与地方财政事权配置，但省级以下政府科技事权配置尚有待进一步明确。在大科学时代，科研活动投入规模大，这导致在财力约束下，合理配置政府科技事权与支出责任的难度增加，上级政府往往向下级政府转移事权。
  第三，完善科技发展共识形成机制。国家意志在科技领域以何种形式体现才是适度？这是各国国家创新系统建设所共同遇到的难题。科学探索的不确定性高，科学家只有遵循默顿四原则，充分发挥科学家精神，才能保障科学进步。当政治操纵科学，则科学发展随之受阻；当资本腐蚀科学，科学将因成为侵蚀全民福利的工具而难以得到充分发展。需要制度设计以促进政治家、科学家和企业家之间对科技发展形成共识。中国建设国家创新系统，必须完善科技发展共识形成机制。目前，学阀垄断、评价缺陷、利益裹挟等阻碍共识形成的因素依然存在。
  05 思考与展望
  基于国家创新系统模式选择的理论逻辑、实践逻辑以及历史经验，我们应在市场化趋向下进一步完善中国国家创新系统，使创新活动组织能够契合创新的商业本质。籍此，完善国家创新系统需在三个方面有所进展。
  第一，加强市场机制建设以强化市场功能。产权安排是市场机制运行的基本前提，对创新的产权安排即知识产权制度。市场主体的创新能力是在市场竞争中培育出来的，市场竞争形成价格信号，市场主体依据市场信号开展创新活动，市场的价格信号和竞争机制是组织创新活动最有效率的途径。中国市场目前仍存在信息不对称和有效竞争不足等问题。发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须清除阻碍创新和公平竞争的体制机制弊端，提供公平、竞争、开放的制度供给，形成对企业友好的创新环境。
  第二，完善科技创新活动的成本定价制度。党的十九届五中全会提出，“健全新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战”。在市场经济的背景下，新型举国体制在研发模式、利益成本机制等方面与传统举国体制存在内涵差异。在新型举国体制中，政府职能特点之一是更为注重理顺投入与产出分配的利益关系。政府理论模式与国内外的实践经验已经表明，后发国家多采取集中资源技术攻关的举措，在经济社会发展阶段中处于要素推动阶段，对成本和定价问题的考虑较少。关键性的技术研发往往分工高度复杂，需要高投入。如何充分发挥市场机制的作用，以便在创新活动中经济有效地分工，同时保障研发活动符合国家意志，这是未来亟待解决的问题。
  第三，注重科技供给与应用适配。创新型国家步入创新驱动发展阶段，创新活动既提供生产函数，同时也供给知识这一特殊的生产要素，有效地生产要求生产要素供给与生产函数相匹配。在知识经济背景下，如果生产函数更替频繁，则易导致科技与经济“两张皮”的矛盾，或者生产函数虽已更替，但缺乏充分的知识生产要素供给；或者知识生产要素供给充分，但相应的生产函数未能被生产系统所采纳，以致无法有效利用。（来源：《学术前沿》杂志2022年10月（下））