加快转变超大特大城市发展方式

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龚正

　　习近平总书记在党的二十大报告中强调，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式。这是党中央在全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期作出的重大战略部署，是今后一个时期推进超大特大城市发展的根本遵循和行动指南。我们必须深刻学习领会，坚决贯彻落实。
　　充分认识加快转变超大特大城市发展方式的重大意义
　　城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，尤其是超大特大城市在经济社会发展中发挥着动力源和增长极的作用，推动超大特大城市加快转变发展方式，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。
　　（一）加快转变超大特大城市发展方式是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。党的二十大吹响了全面建设社会主义现代化国家的冲锋号，发出了全面推进中华民族伟大复兴的动员令。根据第七次全国人口普查数据，7个超大城市、14个特大城市的人口占全国的20.7%，国内生产总值占全国三成以上，走在我国现代化建设的前列。超大特大城市必须加快转变发展方式、率先探索中国式城市现代化，在推进中国式现代化、全面建设社会主义现代化国家中发挥标杆引领作用。
　　（二）加快转变超大特大城市发展方式是构建新发展格局的必然要求。构建新发展格局，是与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择，也是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。超大特大城市布局了全国主要要素市场、国家战略科技力量、综合交通枢纽，既是畅通国内大循环的重要节点，也是推动国内国际双循环的关键链接。超大特大城市必须加快转变发展方式，更好发挥中心城市的节点链接作用，为构建新发展格局作出更大贡献。
　　（三）加快转变超大特大城市发展方式是推进新型城镇化的必然要求。党的十八大以来，我国新型城镇化取得重大历史性成就，常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高到2021年的64.7%，中心城市辐射带动作用持续增强，城市群日益成为承载人口和经济的主要空间形式。但部分超大特大城市功能过度集中，中心城区人口过度集聚，存在空气污染、交通拥堵等“大城市病”，从而制约了城镇化发展质量进一步提升。必须推动超大特大城市发展方式由规模扩张向内涵提升转变，更好构建以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。
　　（四）加快转变超大特大城市发展方式是更好满足人民对美好生活向往的必然要求。2019年习近平总书记在上海考察期间，提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，深刻揭示了我国城市的人民性。随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城市居民对优质公共服务、生态环境、健康安全等方面需求更为迫切。在超大特大城市，居民的需求更加多元化、个性化、品质化，对美好生活提出了更高要求，必须把人民对美好生活的向往作为工作的出发点和落脚点，谱写“城市，让生活更美好”新篇章。
　　科学把握加快转变超大特大城市发展方式的基本要求
　　加快转变超大特大城市发展方式，要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供强劲动力和坚实支撑。
　　（一）党的全面领导是根本保证。抓好超大特大城市转变发展方式这项工作，必须加强和改善党的领导。要坚持党中央集中统一领导，把党的领导落实到城市发展各领域各方面各环节，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、全社会共同参与的工作格局。同时，要发挥基层党组织战斗堡垒作用，形成顶层设计和基层探索良性互动格局。
　　（二）以人民为中心是根本立场。城市的核心是人，转变超大特大城市发展方式必须坚持人民至上，坚持共同富裕方向，坚持人民城市人民建、人民城市为人民。要始终做到发展为了人民，促进社会公平，增进民生福祉，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。要始终做到发展依靠人民，引导人民群众通过各种途径和方式参与城市治理。
　　（三）新发展理念是指导原则。新发展理念为转变超大特大城市发展方式提供了管全局、管根本、管长远的科学指引。必须坚持新发展理念，让创新成为城市发展主动力，促进超大特大城市与中小城市协调发展，推动城市集约紧凑发展和绿色低碳转型，营造文化传承和开放包容的城市发展氛围，让人民共享城市发展成果。
　　（四）改革创新是根本动力。唯有坚定不移推进改革创新，才能破解超大特大城市转变发展方式过程中碰到的难题。必须聚焦重要领域和关键环节改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，破除制约转变发展方式的体制机制障碍，持续增强发展动力和活力，不断提升城市治理体系和治理能力现代化水平。
　　（五）坚持系统观念是基本方法。城市工作是一项系统工程。超大特大城市是复杂的巨系统，必须更加注重统筹空间布局、产业结构、人口规模，统筹经济、生活、生态、安全需求，统筹规划、建设、治理，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，推动城市健康宜居安全发展。
　　深入落实加快转变超大特大城市发展方式的主要任务
　　未来5年是加快转变超大特大城市发展方式的关键时期，我们要深入贯彻《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，聚焦推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理，统筹谋划、系统推进，将各项任务落实到位。
　　（一）聚焦推动高质量发展，着力提高超大特大城市能级和核心竞争力。以更大力度推进超大特大城市经济发展质量变革、效率变革、动力变革，更好地发挥示范引领、辐射带动作用。
　　一是强化中心城市核心功能。核心功能决定城市的核心竞争力、辐射带动力，做强做优核心功能，是超大特大城市实现高质量发展的主攻方向。要持续增强全球资源配置功能，重点是集聚国际人才、全球资本等高端要素，提升金融、贸易等高端服务功能。要持续增强科技创新策源功能，打造以国家实验室为核心的国家战略科技力量，强化基础研究和应用基础研究，形成一批原创性成果，突破一批“卡脖子”关键核心技术。要持续增强高端产业引领功能，努力掌握产业链核心环节、占据价值链高端地位，率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构。同时，上海等超大城市要持续增强开放枢纽门户功能，实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，打造高水平开放新高地。
　　二是优化城市空间格局。统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，切实转变开发建设方式，避免盲目“摊大饼”，是破解“大城市病”的关键一招。一方面，要合理疏解超大特大城市中心城区非核心功能。科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施。另一方面，要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城。通过加强产业支撑、强化对外快速交通连接、引入优质公共服务资源，打造功能完善的郊区新城，实现城市多中心、组团式发展。
　　三是引领带动城市群发展。建立中心城市带动都市圈、都市圈引领城市群、城市群支撑区域协调发展的空间动力机制，既有利于超大特大城市在更大范围更好配置资源、加快转变发展方式，也对实施好新型城镇化战略至关重要。要分类推动城市群发展，促进城市群一体化发展，深入实施京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，打造世界一流城市群。要引导超大特大城市与周边城市同城化发展，通过构建便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈，培育发展一批现代化都市圈。
　　（二）聚焦创造高品质生活，着力推进新型超大特大城市建设。牢牢把握城市生命体、有机体特征，落实习近平生态文明思想，坚持总体国家安全观，打造宜居、韧性、智慧城市。
　　一是更加注重舒适便利。城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。要完善公共服务体系，提高就业、教育、医疗、养老、托幼等服务能力，提升普惠、均衡、优质服务水平，推进基本公共服务常住人口全覆盖。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，针对超大特大城市新市民、青年人多的特点，把建设保障性租赁住房放在更加突出位置。实施城市更新行动，坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，改造老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村“三区一村”，注重历史文化遗产保护，像对待“老人”一样尊重和善待老建筑，让城市留住文脉、留下记忆。
　　二是更加注重安全灵敏。超大特大城市各类要素高度聚集，各类风险隐患防范压力更大，必须坚持“四早五最”，即早发现、早研判、早预警、早处置，努力在最低层级、用最短时间、花相对最小的成本、解决最大的关键问题、争取综合效益最佳，保障城市安全有序运转和人民生命健康、财产安全。要在增强防灾减灾能力上下功夫，聚焦城市抗震、防洪、排涝、消防、安全生产、城市“生命线”等领域，持续提升风险隐患排查、预测预报预警、应急指挥救援等能力和水平。要在提高公共卫生防控救治能力上下功夫，完善疾病预防控制体系，建设平战结合的突发重大疫情救治体系。
　　三是更加注重创新活力。超大特大城市具有创新要素集聚优势，要以增强城市创新能力为牵引，以创新推动创业、带动就业、成就事业。着力建设创新创业载体，提升国家自主创新示范区等创新功能，建设成本低、要素全、便利化、开放式的孵化器等众创空间。着力优化创新创业生态，完善普惠性创新创业支持政策，健全更加开放的高水平人才引进培养机制。着力推动集成电路、生物医药、人工智能等新兴产业发展，提升产业核心竞争力和吸纳就业能力。
　　四是更加注重智慧高效。推进城市数字化转型，让城市变得更智慧是建设新型超大特大城市的重要内涵和牵引力量。加强新型基础设施建设，加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，提升电力、交通等基础设施的智能化水平。加强应用场景建设，推行城市数据一网通用、政务服务一网通办、城市运行一网统管、公共服务一网通享，发展远程办公、远程教育、远程医疗、智慧出行、智慧社区，构筑美好数字生活新图景。
　　五是更加注重绿色低碳。建设人与自然和谐共生的现代化，必须把保护城市生态环境摆在更加突出的位置。超大特大城市要坚持生态优先、绿色发展，锚定碳达峰碳中和目标，推动能源清洁低碳安全高效利用，促进工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型，引导市民践行绿色生活方式。要加强城市环境保护，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，推动生活垃圾分类成为新时尚。要修护城市生态空间，建设环城生态公园带等生态绿色廊道，打造口袋公园、街心绿地、湿地和郊野公园，让城市再现绿水青山。
　　六是更加注重人文魅力。文化是城市的灵魂，必须坚定文化自信，广泛践行社会主义核心价值观，全面提升城市文化软实力。大力弘扬城市精神和城市品格，提高市民文明素质和城市文明程度。大力传承历史文脉，进一步完善历史文化遗产保护传承和活化利用机制，加强对历史街区、历史建筑、工业遗产的保护利用，将更多的“工业锈带”改造为“生活秀带”“发展绣带”。大力推动文化事业和文创产业繁荣发展，培育新型文化业态，更好地满足市民精神文化需求。
　　（三）聚焦实现高效能治理，着力提升超大特大城市治理现代化水平。树立全周期管理理念，不断提高城市治理科学化、精细化、智能化水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。
　　一是以绣花般功夫推进城市精细化管理。超大特大城市管理应该像绣花一样精细，通过绣花般的细心、耐心、巧心，不断提高城市管理水平。要树立“精明紧凑”城市发展理念，强化发展规划引领和国土空间规划约束功能，统筹老城新城、生产生活生态、地上地下等空间开发利用，促进土地节约集约利用。要加强城市设计和建筑设计，打造城市“第五立面”，避免“千城一面、万楼一貌”。要努力扩大公共空间，让老百姓有更多休闲、健身、娱乐的地方。要坚持综合施策，完善城市规划建设管理领域的法规标准，着力解决违法建筑、中小河道污染、高空坠物等难题顽症。
　　二是以规范化建设夯实社会治理基础。基层社会治理是超大特大城市治理的基石，要推动城市治理重心、资源配套向基层下沉，构建基层社会治理新格局。要健全城市基层社会治理机制，坚持党对基层治理的全面领导，持续为基层赋权、增能、减负，完善居民、社会组织参与社会治理的组织形式和制度化渠道。要提高社区服务能力，打造社区15分钟生活圈和“一站式”服务综合体。要加强社会矛盾综合治理，坚持和发展新时代“枫桥经验”，努力把矛盾解决在初始、化解在基层。
　　三是以服务管理创新提升行政效能。超大特大城市高效能治理必须发挥好政府的关键责任主体作用。要优化行政资源配置，健全城市管理综合执法机制，推动更多经济社会管理权限下放街镇基层。要强化数字技术赋能，以数字政府建设为抓手，推动政府治理业务流程再造和模式优化，提升跨部门、跨层级、跨地区协同治理能力，不断提高行政管理服务质量和效率。（来源：《 人民日报 》（ 2022年12月16日 09 版））