冯卫国：新安全格局下平安中国建设的理念重塑与路径优化

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冯卫国（西北政法大学刑事法学院院长、刑事法律科学研究中心教授）

  党的二十大报告指出：“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”。平安中国建设是维护国家安全与社会稳定的实践行动，也是创新社会治理的“中国方案”。在新安全格局的大视野下，如何进一步推进和完善平安中国建设，使其更好地服务于我国的经济社会发展，为中国式现代化提供有力的社会安全保障，是新时代赋予理论界的一个重要课题。
  平安中国建设的成效与面临的挑战
  自从2005年中央提出开展平安建设以来，我国平安建设工作一直稳步推进。尤其是党的十八大以来，习近平总书记对平安中国建设作出一系列重要指示；2013年和2020年，中央先后两次召开平安中国建设工作会议；2020年，中央成立平安中国建设协调小组，各地也普遍成立了相应的领导及工作机构，平安中国建设得以在更深层次、更广范围与更高水平推进，并取得了显著效果，我国已成为世界上最安全的国家之一。
  据统计，当前，我国每10万人中命案数为0.56，是命案发案率最低的国家之一；每10万人中刑事案件数为339，是刑事犯罪率最低的国家之一；持枪、爆炸案件连续多年下降，是枪爆犯罪最少的国家之一；截至2020年，全国刑事立案总量已实现五年连降，八类主要刑事案件和查处治安案件数量已实现六年连降；全国信访总量也明显下降，集体访总量连续11年下降；全国法院受理的诉讼案件总数、民事诉讼案件数量在持续增长15年后首次实现“双下降”。近年来，全国群众安全感逐年上升，2020年达98.4%，较2012年提升11个百分点。我国已有5年多未发生暴恐案件。另外，美国权威民调机构盖洛普发布《2021年全球法律与秩序报告》，根据居民对当地警察信心、对自身安全感受以及盗窃、人身伤害或抢劫案件发生率等指标综合评价，中国得分高达93，位列全球第二，并已连续三年上升。
  虽然近十年来我国社会治安明显好转、平安建设成效卓著，但是，应当清醒地认识到，当前的社会治安与社会治理也面临严峻挑战。我国作为超级人口大国，正处于发展的关键期、改革的攻坚期，面临工业化、城市化、信息化“三化”叠加的局面，社会治理的难度极大。另一方面，虽然我国通过艰苦卓绝的脱贫攻坚行动，成功消除了绝对贫困现象，创造了人类减贫史上的奇迹，但正如二十大报告中指出的，“发展不平衡不充分问题仍然突出”，“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大”。同时，也面临一定范围内的道德滑坡、价值错位、信任缺失等问题，基层治理中尚存在一些不作为、乱作为等权力失范现象。在这样的社会背景下，矛盾纠纷增长的局面短期内不可能彻底扭转。当前，诈骗犯罪、“食药环”等领域犯罪屡禁不止，个人极端暴力犯罪、安全生产事故时有发生，刑满释放人员重新犯罪率有所上升，这些都成为社会安全面临的突出问题。尤其是近几年来，由于国际形势动荡与新冠肺炎疫情反复延宕等因素，我国经济下行压力增大，也给社会安全带来一定的负面影响。此外，经济发展与科技进步也会增加社会风险，加大社会治理的难度。例如，随着信息技术的突飞猛进与在线新经济的兴起，侵犯公民个人信息、电信网络诈骗、虚拟财产犯罪等日渐猖獗；犯罪结构也随之发生一定变化，目前，轻罪上升势头很快，抢劫、杀人等严重暴力犯罪持续下降，而醉驾、扰乱市场秩序等危害经济社会管理秩序的犯罪大幅上升。
  新安全格局与平安中国建设的理念重塑
  2020年12月，中央政治局就切实做好国家安全工作举行第二十六次集体学习，习近平总书记提出“坚持系统思维，构建大安全格局”。新安全格局与大安全格局一脉相承，是总体国家安全观理论的进一步发展。新安全格局的要义，在于更加强调以下几个方面的内容：一是强调国家安全工作的特别重要地位，要把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程；二是强调必须统筹发展和安全的关系，安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进，以高水平安全促进高质量发展，有效应对各种风险挑战；三是强调坚持系统思维，树立大安全理念，统筹推进各方面、各领域、各层级安全，不断健全国家安全体系，增强维护国家安全能力。
  党的二十大报告不仅把国家安全作为独立部分进行论述，而且把公共安全治理与社会治理纳入国家安全的范畴与体系之中，从而更为准确、科学地厘清了国家安全、公共安全与社会治理三者之间的关系，体现了大安全理念与新安全格局的要求，是总体国家安全观的具体展开和诠释。同时，也体现了党和国家在统筹外部安全与内部安全的同时，更加重视内部安全，更加强调人民安全的地位，即国家安全工作归根结底是要保障人民利益和人民安全。需要注意的是，公共安全与社会治理具有极为密切的联系，公共安全治理实质上是社会治理的重点内容，党的二十大报告突破传统，将公共安全治理从社会治理中单列出来加以阐述，其价值意蕴在于彰显人民至上、生命至上的理念，因为公共安全的核心内涵就是多数人的生命健康安全，但不能因为表述方式的变化而割裂公共安全治理与社会治理的关系。
  党的二十大报告关于国家安全的论述，尤其是新安全格局的提出，意味着党和国家对平安中国建设的目标与任务有了更新、更高要求。事实上，平安中国建设在实践中是一个动态发展的过程，其内容不断拓展，标准要求也不断提高。在2005年中央出台的关于平安建设的第一份政策性文件《关于深入开展平安建设的意见》中，平安建设的内容以治安与维稳为主。2013年在苏州召开的深化平安中国建设工作会议上，提出了“大平安”理念，平安从人身财产安全、治安好、犯罪少，上升到安业、安居、安康、安心等方面；工作范围从打击犯罪、维稳延伸到维护政治、经济、文化、生态安全等各领域；工作重点从打击、防范、管控转向服务、管理、建设并重。2020年在北京召开的平安中国建设工作会议上，中央对建设更高水平的平安中国作出重大部署，把平安中国建设融入“五位一体”总体布局，同时，明确将市域社会治理现代化、基层社会治理创新纳入平安中国建设的内容，使得平安中国建设的内涵更为丰富，领域更加宽广。
  在新安全格局之下，平安中国建设作为维护国家安全和社会稳定的基础性社会工程，对于确保人民安居乐业、确保经济社会健康发展、确保国家长治久安具有重大而深远的意义。新时代平安中国建设应当适应新安全格局要求，重塑工作理念，以更有力、更有效地推动各项具体工作。具体而言，新时代的平安中国建设应当坚持以下五个方面的基本理念。
  坚持“以人民为中心”
  要把增强人民群众的获得感、幸福感、安全感作为平安中国建设的最高目标，作为一切工作的出发点和落脚点；要充分发挥人民群众的主体作用，发展壮大群防群治力量，促进多元主体共建共享，不断推进平安中国建设中的社会参与。要将人文关怀渗透于社会治理的各个环节，杜绝“粗暴管理”“野蛮执法”“机械司法”等不良倾向，倡导人性化执法、恢复性司法，强调执法司法过程中的情理法融合、法律效果与社会效果统一。
  坚持“大平安”理念
  要把国家安全治理与公共安全治理、社会治理通盘谋划，把平安中国建设同经济建设、社会建设、文化建设等一体化推进。要树立动态的稳定观，以稳定促发展，以发展保稳定，通过追求良法善治、推动共同富裕、实现公平正义来减少社会矛盾，增进社会和谐。要健全公共安全治理与社会治理的领导体制与运行机制，形成党委领导、政府负责、部门联动、社会协同、公众参与的治理格局，构建权责清晰、良性互动、密切配合的治理共同体，为有效治理奠定体制保障。
  坚持科学治理的理念
  要理性认识社会矛盾的产生、演变与发展的规律。矛盾纠纷增多是经济繁荣和社会开放的伴生现象，通过良好的制度设计、有效的社会治理，可以减少矛盾纠纷发生的数量，并对已经发生的矛盾纠纷及时发现、有效化解。要准确区分敌我矛盾与人民内部矛盾，实行类型化治理。对于危害国家安全犯罪、暴恐犯罪、个人极端暴力犯罪、有组织犯罪等具有敌我矛盾性质的严重犯罪，必须依法严厉打击。另一方面，应当认识到，当前我国社会绝大多数矛盾属于人民内部矛盾，属于“裂痕性不稳定” ，而不同于敌我矛盾导致的“颠覆性不稳定”。对此，应采取较为灵活、宽和的应对之策，如完善矛盾纠纷的多元化解机制。改进轻罪治理体系，贯彻少捕慎诉慎押司法政策，推进轻微犯罪的非刑罚化、非司法化处置。要防止对社会矛盾的“不当治理”，摈弃片面强调维稳、社会管制过度的误区，尤其要避免社会治理中用刑过度，防止泛刑化、重刑化现象。要强调治理的主动性和主导型，改变以往被动应对的“灭火式”治理模式，加强系统治理、综合治理、源头治理，强调预防为主，标本兼治，构建人防、物防、技防、心防并举的治安防控体系，提高预测预警预防能力，促进矛盾纠纷的源头预防、前端化解。在平安建设工作中，还要善于运用一定的市场机制，如推行有奖举报、悬赏征集破案线索、通过政府购买服务引入社会力量等。但要明确市场机制是有边界的，有的基层管理者曲解“花钱买平安”，甚至出现“人民内部矛盾就是人民币可以解决的矛盾”这一怪论，凡事企图用钱搞定，如对无理缠访闹访者无原则的妥协，这是必须杜绝的有害做法。
  坚持依法治理的理念
  参与治理的公共机构和公职人员应当坚守法治思维，而法治思维的精髓在于规则意识、权利意识、平等意识和程序意识。法治是现代治理活动中不可逾越的红线。在平安中国建设中，公权力不可率性而为，权力的运行必须于法有据。特别是在刑事司法中，要坚守罪刑法定、疑罪从无等基本原则，加强人权司法保障，杜绝运动化、形式化等倾向，即使“严打”行动也要在法治轨道上推进。在社会治理中，要处理好维稳和维权的关系，依法维护群众的正当合法权益。树立利益平衡观念，善于在复杂的利益关系和冲突中寻找平衡点，兼顾各方主体正当利益。在注重依法治理的同时，也要看到法治的局限性，力推“三治”（法治、德治、自治）融合，以弥补法治不足。在我国传统文化中，有“礼法并用”“明德慎刑”“以德化人”“教化为先”等深厚的德治传统，亦有乡规民约、乡贤等悠久的自治文化。在依法治理前提下，创造性地发掘和传承传统文化的有益资源，发挥德治的柔性治理作用，并激发各类社会组织的自治能量，有助于提升治理效能。以往在基层普法宣传教育中，曾经出现一些误区，如简单地把法治理解为诉讼，把维权理解为“打官司”，甚至一度有媒体片面倡导“为权利而斗争”，对一些没有公益价值的所谓“一元钱官司”大加赞誉，对“诉讼膨胀”起到了推波助澜作用，浪费了有限的司法资源，这有悖于现代法治精神。
  坚持智慧治理的理念
  要积极拥抱互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等现代科技，促进社会治理专业化、智能化。引入互联网思维，树立开放、平等、合作、共享等现代治理理念。形成大数据思维，改变“也许、大概、差不多”的粗放式、经验式思维和管理模式，强化数据意识，建立起用数据说话、用数据管理、用数据决策的治理理念，推动精准治理。
  优化平安中国建设的具体路径
  平安中国建设是一个参与主体多元、涉及范围广泛、内容手段丰富、任务复杂艰巨的社会系统工程，在此，笔者就加强和完善新时代平安中国建设的若干问题略述管见。
  提升公共安全治理能力
  在风险社会背景下，公共安全面临更多的风险和挑战，除了自然灾害之外，各种人为的事故灾难和社会安全事件，不断侵蚀着人民群众的安全感，诸如舌尖上的安全、头顶上的安全、脚底下的安全等，都引发公众广泛关注和担忧。党的二十大报告要求“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。提升公共安全治理能力，更充分有力地维护公共安全，无疑是新时代平安中国建设的重中之重。
  首先，要牢固树立人民至上、生命至上、安全第一的理念，强化风险意识、底线意识，决不能牺牲安全而盲目追求经济增长。其次，要通过严密的制度建设和严格的日常安全管理，从源头上防范化解重大安全风险，尤其是对于同公民生命健康密切相关的食品药品、交通运输等产业，以及煤炭、建筑、危化品、爆破等高危行业，加强行业安全监管；加强对危险物品的管控和对重点场所、重大活动的安全保卫，对于大型群众活动等，务必制定安全预案，落实安全责任；要重视对民众的安全防范教育，提升公民的应急自救能力。在新形势下，生物安全和信息安全在公共安全体系中的重要性不断提升，而现实中这方面的安全管理机制还存在短板和疏漏，亟待健全和完善。第三，要建立有效的安全风险监测和预警机制，实现对安全隐患的迅速排查、及时处理。第四，要提高应急处置能力，一旦有自然灾害、安全事故或社会安全事件发生，第一时间启动应急响应程序，有序地处理危机、有效地控制局面、有力地开展救援，最大程度地减少灾害、事故或安全事件造成的损失和不良影响。
  完善矛盾纠纷多元化解机制
  现代社会中，纠纷解决的手段是多种多样的，各种手段都有其优势，但也存在一定的局限，只有根据具体情况选择最适合的纠纷解决手段，同时加强各种手段之间的衔接与配合，才能实现纠纷解决的最佳效果。应当明确不同性质和形式的纠纷解决手段的法律地位、法律效力、管辖范围及其相互关系，使公力救济、社会救济、私力救济的分工与边界相对明晰；应当完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化矛盾纠纷解决机制。要特别注重矛盾纠纷的依法化解、公正化解，坚决抵制片面强调平息纠纷而不问是非，甚至损害当事人权利的不当做法。
  畅通和规范群众利益诉求表达通道
  应当采取积极主动态度，将工作向前延伸，对于同群众利益密切相关的重要公共决策、重大社会事项，依法及时公开，采取召开听证会、公开征求意见等方式，满足群众知情权，并倾听利益攸关者的意见和诉求，尤其要多聆听来自弱势群体的声音，给他们更多的话语权和平等表达机会，在决策及实施中多关注他们的处境和利益。通过让相关群众早知道、多参与、提意见、想点子，避免决策不当的风险，将可能发生的矛盾纠纷化解于未然。
  应当积极搭建各种表达平台，扩大群众诉求表达渠道。在信息社会背景下，网络与自媒体成为民意表达的重要途径，对此应给予足够重视，在充分研判的基础上予以及时回应。要鼓励代表公共利益和弱势群体利益的人民团体、社会组织的介入，如工会、基金会、慈善机构等公益组织、环保团体等，发挥其专业化的利益表达机能，促进政府与民众之间的良性互动与合作。
  要改革和完善信访制度。信访是公民表达利益诉求的重要途径，还能起到出气孔、减压阀的作用，在一定程度上缓解社会矛盾。在新形势下，信访工作面临诸多问题与挑战。应推进信访工作的规范化和法治化。在修改现行的《信访条例》基础上，适时制定《信访法》，明确信访的性质定位、适用范围与程序、相关部门的权限与义务等。应当推行诉访分离，避免涉法涉诉问题涌入信访渠道，以维护司法权威，同时缓解信访压力。
  在畅通群众利益诉求表达通道的同时，应当对其进行合理规范，引导群众以合理合法的方式来表达自己的意愿和主张，努力避免激进化、极端化的利益表达方式。对于采取违法手段进行利益表达的，应进行必要的说服教育；对于严重破坏社会秩序的，依法追究法律责任；若其利益诉求有正当性，要在依法解决其合理利益诉求的同时，对其违法手段行为依法追责，不能以目的的正当性否定其手段的违法性，这样才有利于塑造公民的法治意识。
  强化网络空间治理
  网络空间治理是新时代平安中国建设的重点和难点。要持续开展“净网”专项行动，及时清理网上违法有害信息，依法惩治各种网络违法犯罪，包括利用网络实施的危害国家安全、侮辱诽谤他人、侵犯公私财产等犯罪，以及侵犯公民个人信息、帮助信息网络犯罪等网络黑灰产犯罪。要监督落实互联网企业的主体责任，全面整治网络乱象。提高网络舆情引导与处置能力是网络治理的另一重要内容。应当依托网站、版主和信息员，构建统一高效的网络安全预警体系。对重要时间节点、重要舆情苗头、重大舆情事件进行全方位引导，形成上下联动、协调顺畅的舆论导控格局，全力挤压负面信息的传播空间。
  推行网格化管理
  近年来，我国一些地区纷纷探索网格化管理，从而促进了基层治理的精细化。例如，“枫桥经验”的发源地——浙江省诸暨市，将全市村（社区）划分为1000多个网格，每个网格建立由网格长、专职网格员和兼职网格员组成的网格队伍，网格员履行上下联络、信息采集、隐患排查、矛盾调解等职责。网格员以智能手机作为终端，同相关的信息平台联网，实现了上报、受理、办理、结案的无缝衔接。网格员已经成为平安建设和基层治理的重要力量，做到了“大情小事不出网格，服务覆盖每个角落”。党的二十大报告提出要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”，推行网格化管理将成为健全城乡社区治理体系的重要支点。
  建设熟人社区
  改革开放后，我国社会结构的一个明显变化，就是传统的以血缘、居住地或单位为基础形成的熟人社会，逐步演变为陌生人社会。在大量社会成员摆脱单位或地域束缚的同时，城市的居住环境也发生了巨大变化。现在以单元楼为主的居民建筑中，居民生活空间相对独立和分隔，“门对门、不来往”的局面十分普遍。在这样的“陌生人社区”中，基层组织的社会整合功能受到一定限制，也给治安防范、紧急救助等带来障碍。
  犯罪学理论认为，社区在犯罪预防过程中起着关键作用，正是由于现代化进程中“社区的瓦解”才造成违法犯罪的大量滋生。反过来，犯罪预防的关键是社会组织性和凝聚力的加强，以及社区的开放。在我国，社区是社会的基本单元，是党和政府政策措施落实的“最后一公里”。近年来，一些地区致力于打造“熟人社区”，即通过各种方式和途径，推动居民之间的交往互动，增强居民对社区的认同感和归属感，促进居民参与社区公共事务。例如，发挥基层党组织引领作用和社区自治组织的牵头作用，开展扶困助残、关爱老人和未成年人等社区服务，提高社区的凝聚力；开展丰富多彩的文体活动，组建各种兴趣性团队或志愿者服务队；发动社区居民开展治安联防等活动。建设“熟人社区”的做法，有利于增进社区的团结和凝聚力，进而发挥社区在基层治理中的巨大潜能，值得各地普及推广。
  加强特殊人群服务与管理
  特殊人群主要指两类群体：一类是社会弱势群体，包括未成年人、老年人、外来务工人员等；另一类是社会边缘群体，包括社区矫正对象、刑满释放人员、吸毒人员等。这些人群因为生理、心理原因或特殊的生活经历、社会境遇，在适应社会方面面临一定障碍，容易受到犯罪侵害，或者存在较高的犯罪风险，都属社会治安防控关注的重点，加强对其服务与管理是平安建设的重要方面。
  对于未成年人、老年人、外来务工人员等社会弱势群体，持续完善相关的保护服务体系是工作的重心。未成年人保护事关国家未来，这一工作在新形势下面临不少新挑战，尤其是农村留守儿童、城市流浪儿童、服刑人员子女等困境儿童的保护更是突出问题。当前我国独居老人、空巢老人已经有近1亿人，老年人成为诈骗等犯罪的重点目标人群。我国还有超过两亿的外来务工人员，其中不少人受到权利失衡问题的困扰。一方面，要加大对这些人群的保护力度，强化其被害预防能力。另一方面，要高度关注这些人群的犯罪问题：以外来务工人员为主体的流动人口犯罪是多年以来的突出问题；近年来，犯罪主体低龄化趋势明显，根据2022年10月28日最高人民检察院就未成年人检察工作向全国人大常委会提交的报告，2018年—2021年，全国检察机关受理审查起诉未成年人犯罪24.9万人，年均上升8.3%；随着老龄化时代的来临，被称为“银色犯罪”的老年人犯罪亦有上升趋势。寻求更为有效的针对这些人群的犯罪处遇措施，是值得关注的课题。
  社区矫正对象、刑满释放人员、吸毒人员等群体，本身属于犯罪的高危人群，而过往的犯罪或违法经历，使他们容易遭受社会的歧视与排斥，从而增大了社会融入的难度。对这些人群，既要加强社会管控，也要强化社会支持，积极落实各项救助、帮教及治疗措施，从而最大程度地降低再次违法犯罪的风险。（来源：《国家治理》周刊2022年12月上）