何诚颖：碳达峰约束背景下中国产业转型路径研究

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何诚颖（广西大学经济学院、中国—东盟金融合作学院学术院长）

01 引言

  21世纪以来，全球煤炭、石油等化石能源需求持续增长，能源消耗量猛增导致二氧化碳等温室气体排放量大幅上升，全球气温上升、冰川融化、海平面上升、干旱等自然灾害及气候问题频繁发生，为人类社会可持续发展带来严重威胁。在此背景下，推进碳达峰和碳中和已经成为全球共识，国际社会都在为早日实现这一目标而努力。习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上提出：“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”这一目标是我国立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，并充分考量了国际形势、国内现状及潜在成本等因素后作出的重大决策，具有重要意义：一方面，碳达峰、碳中和的实现能够优化我国能源结构，推动生态文明建设和经济可持续发展；另一方面，碳达峰、碳中和的实现能够减轻能源依赖，维护国家安全，也能防止我国陷入碳排放领域“单边主义”的困局。
  作为中国向世界作出的庄严承诺，碳达峰、碳中和对中国的发展既是机遇也是挑战。我国工业体系长期依赖于煤炭、石油和天然气等化石能源的消耗，产业结构偏重工化特征明显，并处于工业化与城市化发展阶段中后期，即对未来经济增速仍有较高预期；未来经济的增长和全面实现工业化仍会引起碳排放量的进一步增加，即经济发展和碳排放尚未脱钩。2021年10月24日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，要推动产业结构优化升级，坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，大力发展绿色低碳产业。经济发展对资源环境的威胁不断增强，碳达峰目标与产业发展之间的相互制约也更加明显，在资源环境的强约束及碳达峰的强目标下，我国产业结构的根本性转变已迫在眉睫。因此，深刻认识碳达峰约束下我国产业升级所面临的挑战，寻找适合的产业结构升级路径以及制定符合我国现实情况的政策都具有重要意义。
  1997年，多国签署《京都议定书》以法律约束力来控制温室气体排放，为低碳理念埋下种子；2003年，英国政府在《能源白皮书》中首次提出“低碳经济”这一概念，迅速引起了国际社会的广泛关注。产业结构和能源结构调整、技术进步是节能减排的三大主要途径，其中产业结构调整被认为对碳达峰目标的实现贡献度最大。因此，在碳达峰背景下，产业与碳排放之间的关系及相互影响成为学者研究的重点。理查德（Richard G.）等从产业结构与能源消耗的视角出发，提出产业结构由重工业为主导向轻工业为主导的转变，有利于降低国民经济系统的能源消耗强度。刘佳骏等以我国各省的相关数据为样本，发现产业结构调整对区域能源效率提升贡献明显，而技术进步与产业结构升级也能够促进能源效率的提升。研究者们还研究了碳排放约束下，能源效率和产业结构及空间分布的耦合关系，从产业结构升级和产业链关联等角度探讨产业未来发展。
  现有关于碳达峰背景下的产业研究，主要集中在资源消耗或碳排放的影响因素以及其与产业结构的关系，碳交易市场等经济手段对产业发展的推动作用等方面。而对碳达峰约束下产业转型路径的研究，尤其是针对中国产业现状的转型路径研究还较缺乏。文章将从一种全新的视角出发研究产业转型路径问题。
  02 碳达峰约束下产业转型的实践经验与启示
  产业结构受到资源量及其分配结果制约，资源成本与环境代价迫使产业转型升级，而由此引发的产业生态安全威胁也迫使企业转型升级。产业转型能够促进资源合理配置，通过技术升级与科技创新提高资源可持续利用率，有助于缓解碳达峰约束。通过产业结构的优化，使资源开发利用趋于科学性和合理性，进而减轻对资源的依赖，缓解资源环境约束，实现碳达峰的目标；通过产业结构在经济系统中运行所需资源在各个产业之间的分布结构的优化，能提高资源配置的效率。产业结构的调整需要资源环境支持，资源配置必须与产业结构相匹配，才能有效地促进产业转型和升级。由此得到如下几条实践经验与启示。
  多元化产业转型路径。美国的很多地区都因建构多元化的产业格局得以成功转型，以比尤特为例，由于过度开采银矿和铜矿导致后续矿产资源匮乏，城市人口减少，经济严重衰退。政府为了扭转“资源诅咒”的局势开始实施产业多元化转型政策，发展旅游业、健康服务业，并大力支持高科技产业，推动当地的产业和经济向多元化发展方向转变。
  传统产业改造升级。德国通过能源结构调整和产业升级实现产业转型。以鲁尔区为例，该区是以煤炭和钢铁为主的资源型生产基地，为了挽救传统产业，德国政府积极推进产业改造升级，一方面清理整顿传统矿区工业体系，将传统化工业全面改造成新型的、清洁的、可持续的化工业；另一方面构建多元协作的科研创新体系，推动环境技术、电子软件开发、数据处理等高新技术产业快速崛起。
  绿色低碳化产业转型。受到资源环境约束，日本的经济发展方式从20世纪80年代开始转型为绿色低碳的循环经济。首先是制定节能减排法规，大力推进环保产业发展，此后又通过开征环境税、建立排放权交易机制等市场化手段来推动环保与经济的协调发展，实现产业的低碳化转型。金融危机之后，为了避免对资源型产业的依赖和环境外部性高税收带来的负面效应，日本政府积极推进资源节约型、环保型技术和产业的发展，通过配套的政策法规引导，鼓励和督促资源的节约与再利用，推动循环经济发展。
  绿色新能源产业转型。我国也在不断积累产业转型的成功实践经验。内蒙古矿产资源丰富，但生态环境脆弱，资源开发带来的高昂环境代价让政府不得不转变发展方向。目前，内蒙古正向绿色化、科技化的方向转型，一方面从源头上做好能耗控制，坚决禁止引进高能耗、高污染、低产出的项目；另一方面引进绿色发展项目作为实现低碳发展的硬支撑，因地制宜地推进新能源产业发展，以产业转型来促进绿色低碳发展。内蒙古在电力外送量17年位居全国第一的基础上，持续扩大新能源电力外送规模。2021年，内蒙古新能源总装机容量达到5291万千瓦，位居全国首位。目前，内蒙古新能源电力外送范围覆盖华北、东北、华东、西北地区，实现了电力资源更大范围的优化配置。
  03 碳达峰约束下中国产业转型的意义
  展现大国担当。中国是全球第二大经济体，也是全球碳排放量最大的国家。2021年中国碳排放总量超过103亿吨，约占全球碳排放总量的27%，接近美国、欧盟和日本的总和。应对全球气候变化是全人类共同的责任，作为一个负责任的大国，我国应当深度参与全球气候治理，并推动本国经济绿色、低碳发展，在构建全球气候治理体系中贡献中国智慧和中国方案。
  应对新一轮能源革命。碳达峰本质上是一场绿色工业革命。与前三次工业革命不同，经济发展和碳排放脱钩被视为第四次工业革命的基本特征，实际上是从黑色工业向绿色工业的深层次转变。大国的崛起和兴衰往往与化学能源的获取和使用息息相关，引导前三次工业革命的国家均实现了国际影响力的提升和国家的兴旺发达。中国拥有全球规模最大的可再生清洁能源体系，同时也是全球第一大煤炭消费国、第二大石油消费国和第三大天然气消费国。加快构建绿色、低碳的能源体系，对于我国实现“双碳”目标、根本上改变能源结构、转变经济发展方式和促进产业结构升级具有重大意义，也能助力我国在新一轮能源革命中抢占先机。
  保障国家能源安全。能源安全是推动经济社会发展、提高人民生活质量的重要保障。从能源消耗来看，煤炭、石油、天然气是我国主要依赖的三种化石能源。据国际能源署测算，2021年我国煤消耗量占全球煤消耗量的比例超过50%，连续十年排名世界第一。石油和天然气分别是我国第二大、第三大能源消耗品，2020年的消耗量分别约占我国能源总消耗的18.9%和8.4%，且对外依存度较高（见图1）。2021年底，我国石油对外依存度达到72%，天然气达到44.4%。必须看到，石油、天然气为主的能源体系长期被西方所操控，且中东作为全球最大的石油生产地长期面临不确定的地缘政治危机。未来在推进碳达峰、碳中和的进程中，我国将大力发展风电、光电、水电等清洁能源，预计到2025年，我国非化石能源消费比重仍会持续上升至20%左右，非化石能源发电量比重将提高至39%左右，将建成以非化石能源为主体，独立自主、安全可持续的绿色、低碳能源供给体系，为我国的能源安全提供保障。

  应对复杂多变的国际形势。改革开放以来，低成本的劳动力和土地是支撑我国经济保持长期高增速发展的重要条件。随着我国经济增速放缓，产能过剩、地区发展不平衡、环境污染等问题日渐突出，各生产要素的价格也不断上升，低端制造业因此向成本更低的发展中国家转移。加之近年来逆全球化趋势明显和贸易保护主义抬头，高端制造业有向发达国家回流的迹象，我国的制造业正面临“两头挤压”的局面。此外，以往粗放式经济发展模式过度依赖煤炭、石油、天然气等不可再生资源，逐渐形成了资源的硬约束，并给我国生态环境和社会发展造成了巨大影响。因此，实现碳达峰目标将有利于倒逼产业结构向更高效益、更低排放的方向转型。一方面，实现碳达峰背景下的经济增长需要服务业高质量发展，将现代服务业与碳达峰目标深度融合，可促进服务业多元化发展以满足经济内循环的需求。另一方面，碳达峰背景下的经济发展模式也会促进一系列新兴产业的发展，从而有利于涌现出更多绿色、低碳、智能的技术创新，产业结构有望得到根本性的重塑，这将带来整个国民经济运行机制的颠覆性变革和治理效益的全方位提升。
  04 碳达峰约束下中国产业转型面临的问题
  后工业化阶段的能源需求较大。虽然我国目前已基本实现工业现代化，但工业体系仍存在低端产品供给过剩、中高端产品供应不足、工业效率有待提高、产业结构亟待优化等问题，我国至少要在2035年前后才能实现全面工业化。我国工业部门生产活动的能源消耗量约占能源消耗总量的近七成，推进全面工业化无疑会增大对化石能源的消耗，若过度减排则会影响完全工业化进程，也会降低经济增速。从能源消耗结构来看，煤炭、石油、天然气是我国主要依赖的三种化石能源（见图2），三种能源的消耗量长期占据我国能源消耗总量的80%以上。尽管我国政府已经逐渐意识到节能减排的重要性，去产能、加快产业结构转型等政策也陆续落地，我国煤炭消耗量有所下降，对原油和天然气的需求却仍呈现不断上升之势，经济发展模式的限制和经济发展的需求导致传统化石能源无法在短时间内被替代，我国的节能减排仍面临着较大的挑战。

  此外，我国能源消耗呈现出行业过于集中的特点。2019年，我国六大高耗能行业能源消耗量累计占全行业总量的49.39%，较2018年的48.84%增加了0.55个百分点，较2010年的51.4%下降2.01个百分点。其中，黑色金属冶炼和压延加工业、化学原料和化学制品制造业是能源消耗量最大的两个行业，2015～2019年消耗量占比均大于10%，是碳减排工作的重点关注行业。值得注意的是，电力、热力生产和供应业也是高耗能行业之一，2015～2019年能源消耗量占全行业的比值均大于6%，这一行业的特殊性在于不仅自身能源消耗量大，为其他工业部门提供电力、热力等能源供应时也会消耗大量的能源。这六大高耗能、高碳排放行业在提升就业率、创造利润等方面对国民经济发展具有重大贡献。因此碳达峰约束下的产业升级需要处理好能源消耗和碳排放过于集中的难题。

  制造业目前仍处于中低端水平。目前我国仍处于后工业化阶段，对外开放进程中承接了大量的增值能力弱、能源消耗大、污染大的产业。虽然近年来我国在全球产业链、价值链中的地位大幅提升，但整体还处于中低端水平，承担了大量的隐含碳排放责任。2019年，中国贸易隐含碳净出口15.75亿吨，约占我国生产侧碳排放的13.7%，该部分碳排放事实上仍属于国外消费侧碳排放责任。值得注意的是，近期欧盟正抓紧设计碳关税制度，面对西方国家可能会实施的“碳关税”，中国出口企业将会面临较大竞争压力。因此，我国亟待调整和升级产业结构，通过构建绿色、低碳的发展模式提升我国在全球产业链、供应链中的地位和国际贸易的竞争力。
  我国各区域经济、产业发展不平衡。改革开放以来，我国逐步形成了东西部地区不同的发展格局，中西部地区拥有大量的资源能源，市场却集中在东部地区，区域发展不平衡的现象尤为突出。中西部地区仍处于较为滞后的发展阶段，人均GDP水平较低，碳排放强度远大于东部地区，随着经济不断发展，中西部地区必将面临严重的环境治理难题。另外，随着我国碳减排行动的推进，许多产业由发达地区转移到欠发达地区，而这些产业大部分属于劳动力密集型、能源密集型产业，对当地碳减排工作造成较大压力。在强烈经济增长需求的刺激下，欠发达地区乐于甚至主动寻求产业转移，但地方政府用于低碳产业转型的财政资金十分有限，如何平衡成本与收益是欠发达地区在碳达峰目标约束下实现产业升级需要解决的重要难题。
  05 碳达峰约束下中国产业转型的路径
  产业转型是我国产业走向高级发展阶段的必由之路，也是实现碳达峰、碳中和目标的重要手段，将为我国实现可持续发展提供有力支撑。在强调“双碳”目标下产业转型的重要意义的同时，我们应基于产业发展现状与难题，结合理论与实践科学分析我国产业转型的方向和实现途径，将碳达峰的约束变为机遇，探索出一条适应我国国情的产业转型升级之路。
  构建多元化的能源供给体系。新能源产业作为新一轮国际竞争的战略制高点，是从根本上改变我国能源消耗、供给结构的途径。因此，打造多元化、有韧性的低碳能源供给体系是我国在碳达峰约束下推动产业结构升级的重要路径。一是推进煤电行业转型升级。一方面，合理控制煤炭消费增长，逐步有序地淘汰落后产能，加快设备升级和改造；另一方面，大力发展二氧化碳捕集、利用与封存产业（CCUS），加快推动煤电低碳高效利用技术的研发与示范，促进CCUS的规模化应用并与新能源相互配合，推进煤电行业可持续发展和有序转型。
  二是大力发展绿色、低碳的新能源产业。第一，发展光伏发电产业。依托我国光伏产业链优势，推动光伏产业多元化布局，将智能化技术应用于光伏发电、储能、配电等流程，激活光伏发电的优势；拓展光伏发电产业的应用场景，如推动实现农光互补、鱼光互补、水光互补等应用模式。第二，发展海上风电产业。我国海域辽阔，海上风能资源丰富。海上风电不占用土地资源，且具有发电效率高、规模化发电成本低、靠近负荷中心等特点，是未来新能源产业发展的重点方向之一。因此，要完善海上风电的产业政策，有序推进主要沿海地区海上风电重大项目建设，并统筹建设电力输送工程；加强海上风电产业链中核心部件的技术攻关，实现海上风电与传统发电、光伏发电的有机结合。
  三是大力发展能源互联网产业。由于光伏发电、风电、光热发电等新能源发电具有随机性、波动性的特点，这些新能源并入电网后会对电力系统的稳定性产生显著影响。因此，要大力发展综合能源系统、能源网、智能电网等能源互联网产业，消除不同区域间由于新能源发电的波动性给电网系统带来的负面影响，提高新能源并网的消纳规模。
  发展绿色、低碳的新型产业体系。一是逐步消除产能过剩产业。首先，应充分运用市场机制，由企业竞争力决定价格和生产要素的分配，从而达到消除落后产能的目的；其次，合理控制去除过剩产能的节奏，不宜大面积关闭高耗能、高污染企业；再者，要完善高耗能、高污染企业的退出机制，重点做好失业职工的安置和社会保障工作，妥善处理好化解过剩产能与稳经济、稳就业之间的关系。
  二是推动工业体系绿色、低碳发展。第一，加快传统行业绿色升级改造，严格执行相关产业产能置换政策，严控相关产业新增产能，推动工业体系向减量化、集约化、绿色化方向发展。第二，调整工业的能源消费结构。完善新能源富集地工业园区的新能源发电、输电等基础设施建设，鼓励工业园区内企业增加对太阳能、风能、氢能等清洁能源的使用并完善相关储能设备。推动终端能源消费电气化，大力实施电能替代，支持以电代煤、以电代油、以电代气。第三，打造智能化工业体系。着力推动数字孪生、物联网等智能技术在工业领域的应用，全面提升工业部门在研发、生产、管理和服务等流程的智能化水平，以提质增效带动节能降耗，推动工业体系朝着绿色、低碳的方向发展。
  三是发展绿色服务业。推动绿色、低碳服务业与工业部门深度融合，如大力推动大数据服务业、工业互联网应用服务业、人工智能服务业、全产业链工业设计服务业、现代供应链管理服务业等领域的发展，实现工业部门生产流程的智能化、低碳化。此外，各地应根据当地的资源禀赋和人口老龄化的特点，拓展养老产业链的深度和广度，如推动旅游、医药、房地产、现代农业、文化体育、家政服务等产业的深度融合，形成具有代表性的完整养老产业链，寻找新的经济增长点。
  统筹协调国内外产业转移。实现碳达峰下的产业升级需要从国内、国际两个角度进行布局。一是优化国内不同区域的产业布局。加快东部地区第三产业转型升级，依托科研优势、人才优势和资源优势大力发展新能源、新能源汽车、高端制造等新兴产业。提高中部地区服务业的附加值并对传统制造业进行改造，朝着绿色、低碳的高端制造业体系不断发展。二是在确保产业安全和履行绿色环保责任的前提下，统筹协调国内外产业转移。考虑到我国尚未完全实现工业化，若过多地向国外进行产业转移，可能会出现大多数发达经济体所面临的产业空心化问题。因此，要保持高度的战略定力，坚定发展实体经济的决心走制造强国之路，避免出现产业空心化。
  06 碳达峰约束下中国产业转型的政策支持
  优化财税政策支撑产业结构转型。当前我国绿色产业投资缺口比较大，政府应该充分发挥“看得见的手”的作用，增加财政刚性支出。一是充分发挥政府在绿色、低碳产业领域的投资引导作用，构建与碳达峰目标相匹配的投融资体系，如不断发展和优化绿色产业母基金、开发性低息贷款、融资担保等投资工具，积极引导社会资本进入绿色产业，不断壮大绿色、低碳产业。二是增加重点产业的财政支出。如对风力发电、光伏发电等清洁能源产业予以补贴；免征新能源汽车购置税并予以补贴，对新能源车充电桩建设给予相应奖励，对新能源公共交通运营予以补贴；对建筑领域的可再生能源利用和节能改造予以财政补贴；对环保产业、节能节水产业予以税收优惠；增加对农业、林业等绿色生态产业的转移支付，增强生态系统碳吸附能力等。
  完善和发展多元化碳金融市场。金融支持是产业结构转型升级的重要保障。绿色金融市场可通过市场机制压低“绿色溢价”，促进能源和产业结构转型，从而实现碳达峰的目标。一是不断提升碳金融的专业服务能力。第一，鼓励金融机构设立碳金融事业部、专营机构，对接绿色、低碳产业的融资需求，不断提高碳金融的服务质量。第二，壮大碳金融专业领域的人才队伍，通过专家培训、校企合作等方式，提高碳金融领域人才队伍的服务水平和供给质量。第三，强化金融科技与碳金融的深度融合，完善线上碳金融服务平台，实现碳金融服务的线上化、可视化，精准“滴灌”低碳产业的融资需求，提高碳金融的服务效率、质量与智能化水平。
  二是增加碳金融产品供给数量的同时提高质量。第一，各金融机构要契合碳达峰的节点和目标，增加绿色信贷、绿色债券等传统金融产业的数量和占比。第二，创新契合低碳产业发展的金融产品，如碳指标抵押贷款、碳科技创新发展贷款等，以更优质的碳金融产品供给促进产业结构朝着绿色、低碳发展。第三，金融机构要聚焦碳产业链上的龙头企业、核心企业，通过票据抵押、应收账款等融资方式缓解碳产业链上下游企业的融资难问题，以金融支持碳产业链发展的方式激活我国产业结构转型升级。
  三是强化对碳金融风险的管控。金融支持产业发展不可避免会面临一定的风险，如有些高耗能、高碳排放的企业难以通过碳金融的支持实现绿色、低碳转型，就会在市场机制调节下不可避免的退出，这无疑增大了金融机构的风险。此外，由于以碳为核心的产业链、价值链比较复杂，某一节点发生的金融风险，可能会在产业链、价值链上迅速传递。因此，金融机构要做好碳金融服务对象的风险评估，强化大数据、区块链等金融科技在金融风险识别、监测与控制方面的应用，加强对重点产业链、价值链中重点企业的风险识别和监控，强化产业链、价值链的风险隔离，防范市场退出引发的金融风险并探索高效的金融风险处置、化解机制。
  强化科技创新对产业转型升级的推动作用。科技创新是实现碳达峰碳中和的催化剂和加速器，同时也是在碳达峰约束背景下实现产业升级的重要支撑。一是完善创新机制。运用科技创新手段支持碳达峰，在国家重点研发中心、高校、研究院等设立低碳技术研究与示范项目，采用“揭榜挂帅”机制，聚焦新能源产业重点领域，深化应用基础研究，加强核心技术攻关，支持具有核心技术的企业承担有关绿色、低碳的重大科研项目。推进建设和完善绿色、低碳技术产权交易中心，加快科研成果转化，强化知识产权保护。二是加强创新人才队伍建设。鼓励高校对新能源、储能、碳减排等学科和创新人才的培养与建设，建设一批绿色低碳领域的职业学校、高等院校、产业学院等，培养不同层次的创新人才。推动碳达峰产、学、研深度融合，开展校企协同项目，打造产教融合联盟，建设一批国家级绿色低碳产业创新研发平台。（来源：《学术前沿》杂志2022年10月上（微信有删节））