对城市化进程中撤村建居的调查与思考

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张英洪（北京市农村经济研究中心）

随着城市化的快速发展，北京市城市规划区内及城乡结合部地区的不少行政村建制被撤销，新的城市社区居委会建立起来，传统乡村实现了社会经济结构的全面转型，成为城市社区的一部分。据统计，2004年，全市共有乡镇184个、村委会3985个、街道办事处127个、社区居委会2445个、城市建成区面积1182平方公里，到2019年，全市乡镇减少到181个，村委会减少到3891个，街道办事处增加到152个，社区居委会增加到3231个，城市建成区面积增加到1469平方公里。在城市化背景下，撤村建居已成为村庄转型的重要路径。最近，笔者在海淀、朝阳、大兴、丰台、通州、顺义等区调查发现，各地在撤村建居过程中虽然有不少积极的探索和创新，但也存在带有普遍性的突出问题，亟需引起高度重视，尽快加以系统性地解决。一、撤村建居存在的突出问题城市化进程中撤村建居还存在许多问题，其中最突出的问题有以下三个方面：（一）城乡统一的户籍制度改革政策未落实，仍然实行征地农转居或整建制农转居。2004年7月实行的《北京市建设征地补偿安置办法》（以下称148号令）第19条规定，“征用农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口”，这就是“逢征必转”的户口政策。这是在城乡二元户籍制度尚未改革情况下农业户口转为非农业户口的政策。但是，2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及2016年9月北京市政府发布的《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，都已明确规定建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为居民户口。依据新的城乡统一的户籍政策，不再存在农业户口与非农业户口的划分，因而不能再实行征地农转居的旧政策了。但各地至今仍然依据148号令中的“逢征必转”规定习惯性实行农转居或整建农转居政策，这就显得极不合时宜。例如，海淀区东升镇八家村2015年完成第一批整建制农转居1003人，2017年完成第二批整建制农转居40人，两批次共办理整建制农转居1043人，其中儿童47人、劳动力551人、超转人员（年龄超过转工安置年限人员）445人。目前许多地方仍然在习惯性地推行整建制农转居。（二）城乡一体的社保政策未得到体现，依然实行征地社会保障政策。148号令规定实行“逢征必保”政策，为征地农民建立社会保障制度，规定将被征地的农民转为城镇居民并将之纳入城镇社会保险体系，但完全由村集体和农民自己趸缴巨额的社会保险费用。据笔者调查，大兴区黄村镇北程庄村2007年征地时，农转非人数265人，其中转非劳动力100多人、超转人员43人，村集体从征地补偿款中支付了2000多万元的转非劳动力和超转人员的社会保险费用，其中超转人员平均每人生活补助费和医疗费用65万元；丰台区卢沟桥乡三路居村在2012年的撤村建居中，认定的超转人员共有528人（其中82岁以上19人），需一次性趸缴超转费用3.83亿元，人均72万多元；顺义区仁和镇平各庄村为一名超转妇女缴纳了775万元的惊人超转费用，而该超转人员每月只领到2000多元的生活和医疗补助；海淀区东升镇八家村在2015年和2017年两次整建制农转居中，共计支付农转居费用2亿多元，其中支付一次性就业补助1450多万元，支付社会保险费用7880多万元，支付民政局接受安置455名超转人员费用1.07亿元，加上东升镇为八家村支付的超转人员安置费2500多万元，东升镇、八家村两级农村集体经济组织平均为八家村每名超转人员缴纳近30万元费用。148号令规定的“逢征必保”是在城乡统一的社会保障制度尚未建立的情况下实行的，后来北京市已全面建立了城乡统一的基本医疗、基本养老等社会保障体系，但由于148号令没有及时修订，致使不合时宜的“逢征必保”政策仍然在执行，并且由村集体和村民承担征地转居农民的社会保障费用，显得极不合理。（三）撤村后新建立社区居委会经费未纳入财政保障体系，继续由农村集体经济组织承担居委会公共产品供给责任。在城市化进程中撤销行政村、建立居委会后，新建立的居委会的公共管理和公共服务却没有纳入政府的公共财政保障体系之内，相关工作和人头经费仍然由原来的村集体经济组织承担。例如，海淀区东升镇八家村2019年9月撤村后，八家股份经济合作社仍承担原村委会管辖区域以及八家社区所在片区的有关社会管理和公共服务职能，包括负责未转居少数农业户籍人口的社会管理职责，如办理城乡居民养老、医疗保险等，承担解决原八家村相关历史遗留的经济社会问题，负责112万平方米的网格化区域所属单位、居民小区的治安安全、疫情防控等社区管理服务工作，甚至八家社区居委会书记、主任的工资仍由八家股份经济合作社发放。农村集体经济组织承担应由政府提供的公共产品服务，加重了农村集体经济组织及其成员的负担。二、推进村庄新型城市化转型发展的对策建议以征地农转居或整建制农转居、征收集体土地、以征地补偿费建立转居农民社会保障、新建居委会未及时纳入财政保障体系等为特征的撤村建居路径，属于城乡二元体制框架内的传统城市化模式，与建立在城乡一体化基础上的新型城市化发展要求极不相称，也与北京市建设法治中国首善之区的高标准要求不相适应，必须进行系统性公共政策调整和体制机制创新。（一）严格执行户籍制度改革政策，停止实行征地农转居或整建制农转居政策。切实贯彻落实2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和2016年9月北京市政府印发《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，建议尽快修订148号令中有关征地农转居的规定。有关部门应当全面落实户籍改革政策，统一将农业户口与非农业户口登记为居民户口，不再实行早已过时了的征地农转居和整建制农转居政策。在新型城市化进程中，不管农民是否征地拆迁上楼，也不管是否撤村建居，都不再存在居民户口由农业户口转为非农业户口的问题，因而就不存在“农转非”的问题。在户口身份上，城乡居民的户口身份完全平等一致，都是居民户口，有关部门应按居住地进行登记和管理服务。在职业身份上，相同的户口可以选择不同的职业。农村集体产权制度改革后，对于集体经济组织成员，要保障其集体经济组织成员权利；对于从事农业生产服务的职业农民，要创新有关统计方法，有关部门要按相关政策确保职业农民享受惠农政策支持和保护政策。（二）不断提高城乡基本公共服务均等化水平，修订征地社会保障政策。2004年实施至今的148号令，对征收农民集体所有土地涉及的人员安置、就业促进、社会保险等方面都作了规定，这些规定都是在城乡二元体制尚未破除的前提下制定“逢征必保”的政策，在当时条件下具有一定的合理性和必要性。但随着城乡基本公共服务均等化政策的不断推进，覆盖农民在内的城乡统一的社会保险制度已普遍建立起来。比如，《北京市城乡居民养老保险办法》（京政发〔2008〕49号）自2009年1月1日起施行，这标志着北京市城乡居民基本养老保险实现了城乡制度并轨；《北京市城乡居民基本医疗保险办法》自2018年1月1日起施行，这标志着城乡居民基本医疗保险实现了城乡制度并轨。因此，不管农村集体土地是否被征收，农民都应该平等享有社会保障的权利。建议尽快修订148号令中有关因征地而建立社会保险的规定，特别是尽快修订征地超转人员缴纳巨额社会保障费用的政策。随着城乡统一社会保障制度的不断完善，建议尽快将城镇职工基本医疗、基本养老保险与城乡居民基本医疗、基本养老保险整合为统一的不分身份和职业的基本医疗保险、基本养老保险，进一步强化政府提供公共产品的职责，明确规定从土地出让收入中设立专项资金用于补齐农民社会保险待遇短板，充分体现以工哺农、以城带乡的政策导向，切实提高城乡居民社会保障待遇水平，缩小城乡居民社保差距，助推共同富裕。（三）加强对新建社区居委会经费的财政保障，减轻农村集体经济组织负担。在城市化进程中要统筹推进撤村和建居工作，村委会行政建制撤销后，原村委会承担的社区公共管理和服务职能就应当及时有序移交给新建立或新扩展的居委会负责。各级政府要根据撤村建居规划，将新建立的居委会公共管理和公共服务费用纳入财政预算，切实改变一些地方仍由农村集体经济组织承担新建立居委会公共管理和服务成本的不合理现象。在撤销村委会建制、建立居委会的过渡时期，因社区公共管理和服务的实际需要，由农村集体经济组织暂时承担社区公共管理和服务职责的，政府应当对农村集体经济组织提供相应的财政补贴，或者减免集体组织相关税费。但这个过渡时期不能久拖不决，不能长期过渡，应当尽快结束过渡期，有序推进撤村后新建立居委会的各项工作，从而及时有效地减轻农村集体经济组织的社会管理负担，给作为特别法人的农村集体经济组织营造公平合理的制度环境，发挥农村集体经济组织在发展壮大集体经济、促进共同富裕上的重要作用。（四）高度重视和加快首都涉农立法工作，尽快修订148号令。随着市场化、城市化和城乡一体化的快速发展，许多涉农法律法规已经过时，还有许多涉农立法空白亟需填补。北京市城市化进程中撤村建居存在的突出问题，一个重要的根源就是148号令没有得到及时修订，致使政策矛盾十分突出。建议根据《土地管理法》、户籍制度改革政策、城乡基本公共服务均等化政策等体现城乡一体化发展成果的新的法律政策，加快修订148号令，将征地拆迁、撤村建居等城市化中的重大工作全面纳入法治的轨道，构建首都城市化高质量发展的法治环境。市人大及其常委会可以重点围绕实施乡村振兴战略、新型城镇化战略、城乡融合发展、新型农村集体经济组织建设和集体经济发展、城乡基层善治等方面，从首善之区高标准高要求的全局出发，进一步强化涉农立法工作，有效推进涉农法律方面的立改废，为建设法治中国首善之区作出实实在在的努力和贡献。（来源：《农村经营管理》2022年第12期）