方虹：新型基础设施助推中国城市群高质量发展

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方虹（北京航空航天大学经济管理学院教授、博导）

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新型基础设施建设的内涵与特征

新型基础设施建设的内涵。新型基础设施建设，简称新基建，是相对于传统基础设施建设（铁路、公路、轨道交通等）而言的。2018年，中央经济工作会议首次提出新基建的概念，随后中央出台多项政策，发挥新基建带动城市发展的作用，地方也相继出台相关措施。新基建概念提出的时间虽并不长，却有着新的技术内涵和新的要求。对此，在过去的一段时间里，学界和相关领域提出了多种认识和解读。

一是新基建的七领域说是指5G基站建设、特高压、新能源、城际高铁和城市轨道交通、大数据中心、人工智能、工业互联网等。二是新技术赋能说是指新基建以适应新一轮科技革命和产业变革为导向和驱动，新基建是拉动投资增长、稳定宏观经济大盘的新动能。以数据生产要素为牵引，以数字要素、数字经济为主线，通过新基建深度植入和应用可赋能千行百业，催生大量的产业新型业态和创新应用场景，发挥数字要素对我国经济社会发展的放大、叠加和倍增作用。三是2020年国家发改委明确新基建的内涵，“以新发展理念为前提、以技术创新为驱动、以信息网络为基础，面向高质量发展的需要，打造产业的升级、融合、创新的基础设施体系”。新基建的主要框架体系是由信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三方面内容构成。

综合上述对新基建的解读，笔者认为，新基建是以新一代城市技术驱动的，以信息网络、融合、创新为基础，以数智化为根基，瞄准高质量发展需要的基础设施建设实施和运行管理的全过程。这里有三个层面的内容，首先，新基建是由新一代城市技术驱动的基础设施，包括人工智能、云计算、移动互联网、区块链，以及生物信息技术、可持续发展技术，强调以信息网络、协同、创新为基础与面向高质量发展需要；其次，数智化是新基建的关键，因为新基建技术的迭代，本质是数字化技术开发、数字价值提炼、应用赋能，这一过程也就是数字智慧化与智慧数字化的合成过程；最后，新基建不仅有建造过程，还包括建成之后的运行、管理、维护的全流程。

新型基础设施建设的特征。不同于传统基建，新基建不仅具有传统基建所共有的先行性、基础性、准公共物品性等特征，同时还具有技术含量高、快速迭代、泛在支撑、应用赋能强、折旧速度快、融合创新、智能引领等特点（见表1）。

由于新基建具有独特的发展规律，其特征表现为：首先，高水准的技术驱动创新。新基建是新一轮科技革命与产业变革交汇融合、交叉创新的产物，带有鲜明的技术性、创新性。由于新基建的技术快速迭代、技术形态不断演进，存续周期短。受摩尔定律驱动，技术性能增长快，关键设备的技术代际短，更新淘汰速度很快。新技术的不断涌现，开始取代原有技术的位置，对原有技术及技术体系开始重新建构并形成了挑战。例如，以人工智能为代表的新一代数字技术大规模扩散，其影响的范围将超越人们的预期。麦肯锡预言，到2030年机器人将取代全球8亿人工作岗位。因此，以5G、人工智能、大数据、区块链等先进技术作为支撑的新基建，随着技术的不断创新，新基建的发展也将呈现高水准技术的整体需求越来越大和迭代升级速度越来越快的趋势。

其次，产业驱动的外部性与发挥效能的机制更加复杂。一般传统基建都具有“投资带动效应”、大条线布局的特征，一个投资项目的规模可达数百亿元，能够快速带动与整合上下游相关产业，带动GDP增速提升。整体来说，新基建是全社会数字化改造升级的过程，必须推动全产业链齐心协力建立良好产业生态圈。新基建的投资带动弱、创新链条长，其作用是精细化创新，主要体现在“创新赋能效应”上，投资项目主要属于技术密集型和知识密集型行业，带动的投资效应、就业作用有限。在城市体系中新基建真正发挥创新赋能作用，取决于产业上下游的深度融合创新，创新要素的高效配置以及创新应用场景的成熟，以及基建设施供给与业务创新同步发力。例如，新基建技术创新将加快与传统交通、能源基建深度融合，补齐智慧交通、智慧能源等领域短板，深度驱动智能与数字交通和能源产业化高质量发展，为城市群发展提供智能赋能。

最后，应用驱动的协同性与需求弹性扩展能力强。传统基础设施具有建设周期较长、设施不可分割性较强的特点，这决定了传统基础设施必须整体规划、统筹建设。而新基建的可分解性较强，是线上与线下、网络化（互联网、物联网）、数字化、智能化、智慧化协同融合的产物，通过应用新一代信息技术，支撑传统基础设施转型升级。例如，随着5G基建的发展，大规模商业用途成熟，需求弹性进一步放大，不仅可优先在小范围的热点需求区域建设，也可根据数据中心的需要分阶段投入运营，有很多的方案能满足需求。与5G相似的其他新基建项目，同样具备较强的需求弹性扩展能力，有助于社会经济变得更具弹性和竞争力。因此，新基建具备应用驱动的融合性，快速满足业务需求的弹性扩展能力，可更加精准灵活、随需应变地开展建设。

新基建技术与城市技术的协同演化机理。众所周知，工业革命按不同时间划分，经历了工业1.0蒸汽机时代、2.0电气化时代、3.0信息化时代、4.0智能化时代。我们正处于进入第四次工业革命时期，在新材料、基因工程、人工智能、量子科学、核聚变等领域最有可能引领技术变革，其中指向速度的交通、指向动力的能源与指向合成的通信是现代科技进步的基石，新基建就对应着通信、交通、能源。5G、大数据、人工智能、工业互联网带动了信息通讯技术变革，通信成为数字化革命根基；高铁和轨道交通、新能源汽车带动了交通方式变革；特高压、充电桩与智能电网带动了新的能源系统变革。新基建也遵循工业革命的技术演进规律：新技术出现并受到大力追逐—原有技术会被放弃或替代—新技术应用落地—技术不断迭代演化、螺旋上升。

技术革新是推动城市空间发展的重要条件，深刻影响着城市空间的利用方式、运行模式与人们生活方式。随着科技的不断进步，城市技术也在不断嵌入社会经济活动中，改变社会经济的方方面面，城市技术以渐进—跃迁的方式发展。城市技术在嵌入—演进中不断迭代，其核心动力源于人的需求。人类对美好生活的向往与追求为技术创新提供了需求，呈现新技术对旧技术的持续广泛的替代过程。实际上这一过程包含两个环节，即新技术的发明和应用的过程。技术的应用改变了人类的生活方式、城市空间形态。随着技术发展的不断迭代，城市空间的变化也为基础设施技术带来了更新迭代。在每一轮技术浪潮的冲击下，新基建的新技术和新型的城市空间形态相伴而生、不断涌现。

在全面提升城市品质的背景下，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市等要求被提出。尽管当前人、技术与城市空间三者之间的关系变得越来越复杂，但人是新技术创新与城市技术更替迭代的根本出发点，随着城市建设的升级，其中涉及的智能基础设施，不仅由建设者来决定，还需要人们的反馈，如此才能真正打造出高品质的城市生活。“城市大脑”的出现，是在新基建建设中伴随着互联网架构的城市人工智能中枢（云计算）构建过程，逐步形成的城市的感觉神经（物联网）、运动神经（工业互联网）、神经末梢发育（边缘计算）、智慧城市（大数据与人工智能）、城市神经纤维（5G、光纤、卫星等通讯技术），城市大脑的关键要素分别是连接人与物的类脑神经元系统，以及能够解决城市各种问题、各种需求的云反射弧。以人为核心进行技术创新和提升城市品质，并将需求和关切映射到城市空间的利用方式和运营模式等方面。因此，不断迭代升级的新基建技术是保障人类的更高需求和城市高质量发展得以实现的必要条件（见图1）。

02

新基建助推城市群高质量发展

中国城市群正处于快速成长阶段。城市群成为中国经济增长的重要抓手，城市群发展带动新基建投资空间。新基建是以智慧经济新发展理念为基础，吸收新科技成果为支撑，构成城市经济新动能的基础网络，实现了城市之间的互联互通，为产业协同发展带来更多的合作可能，也为城市发展拓展了更大空间。新基建的力量正在汇聚，城市群格局也迎来深刻变革，跨区域新基建设施价值逐步显现，产生了许多新基建助推城市群高质量发展的典型案例。

新基建是先进物质基础。从城市发展的视角来看，1988年中国第一条高速公路沪嘉高速公路通车、1994年三峡大坝开工、2000年西气东输工程开工、2001年西电东送开工、2002年南水北调工程开工、2008年中国第一条高铁京津城际铁路开通、2011年世界首条商业运营特高压交流输电工程投入使用、2017年“四纵四横”客运专线全部建成，这些重大基础设施促进了城市科学合理布局和空间高效利用。2020年新基建在中国各地加速发展，梳理当下的京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江中游城市群、成渝双城等城市群，新基建技术已成为这些城市群高质量运行先进物质基础。特别是以智能制造、工业互联网、远程办公、网上购物、无人配送等为代表的数字经济形态，保证了国内消费市场高效循环。这些新基建工程成为城市群运行的必要与先进物质基础，成为我国城市群的增长极，将成为我国城市群经济发展的核心引擎。

新基建是城市群高质量发展的支撑和重要驱动力。新基建工程是面向数字物理空间开发的基础设施，以数字经济为例，2020年，大数据产业规模超过6000亿元，预计到2023年底将超过万亿元，预计到2025年，我国大数据产业规模突破3万亿元（见图2）。

当今社会，数据已成为数字经济的核心要素，是数字经济的血液，算法和算力是加工数据的生产工具。党的十八大以来，我国部署实施网络强国、数字中国等发展战略。目前，我国的信息基础设施建设规模全球领先，已建成全球规模最大的光纤网络和4G网络，截至2021年底，光缆线路总长度达5481万公里；4G基站占比由2014年的24.2%提升到59.2%；5G基站比重达14.3%，数量占全球60%以上，已覆盖全国所有地级市城区。此外，以交通、水利、能源、市政等领域基础设施数字化转型为代表的融合基础设施建设持续加速发展，使城市的感知能力和思考水平实现了飞跃。众所周知，数据具有“采、传、存、算、易、用”等环节，新基建可将数据的各个环节形成完整产业链的基础设施。新基建已在如物联网的“采”、东数西算的“传”、分布式数据中心的“存”等方面开展了如火如荼的建设，还在算法库的“算”、数据交易所的“易”、行业数据平台的“用”等方面进行了大量尝试。新基建在面向这六个环节建立起新型应用场景，激活数据要素潜能，加速数据要素的资产化、资本化。

新基建提升城市群一体化水平。近年来，我国“八纵八横”高速铁路主通道、“71118”国家高速公路网主线、世界级机场群加速发展，综合交通网络总里程突破600万公里。高速铁路、公路对20万以上人口城市的覆盖率超过95%。实现1000公里以内城市间从5小时通达到2～3小时通达，“一张网”打通出行“最后一公里”。京津冀、上海大都市圈、珠江三角洲、南京都市圈、武汉都市圈均是“轨道上的城市群”的典型案例。随着新一轮科技革命，新基建凭借其通用技术特征，已成为推动城市群交通一体化发展的重要力量。各城市加快构建与推进多层级轨道网络建设，加大对区域性交通基础设施网络的投入力度，推进干线铁路、城际铁路、城市轨道交通融合发展、衔接互补，畅通城市群内部交通网络，提升城市群内部之间的通达水平，筑牢城市群一体化发展支撑。从《中国城市群一体化报告》可知，我国12个大型城市群的一体化水平都得到了提高，ACEP指数平均增长了70%左右。

城市群一体化已成为高质量发展的驱动力。新基建的公共产品属性，具有跨区域空间溢出效应，不仅包括交通、通讯、能源、水利、安全等传统基础设施，也包括新一代通信技术、互联网、大数据、人工智能等新型基础设施，对城市群发展具有重要影响，需要跨行政区、跨部门进行协调。新基建能够降低城市群内部与外部的交易成本，提升效率，促进城市之间的交流合作，扩大市场规模和促进专业分工，实现优势互补，进而有利于缩小城市边界，特别是促进城市群、中心城市与周边同城化发展，使生产要素自由流动成为城市群发展的核心要义，提高整个区域的经济一体化水平。

新基建推进智慧城市的可持续发展。智慧城市是在生态文明建设背景下推动实现高质量发展的重要手段。智慧可持续是新一轮技术革命的突出特征，是引领创新发展的重要抓手。新基建可以推动城市智能升级从而引领城市高质量发展。根据国际机器人联合会统计数据，2021年我国工业机器人市场快速增长，安装量达24.33万台，同比增长44%，创历史新高。在长三角、珠三角城市群，通过新基建培育壮大人工智能、大数据、区块链、云计算、网络安全等新兴数字产业，推动智能制造和绿色制造工程，制造业出现高端化、智能化、绿色化趋势。关于智慧城市群的建设，国家及地方均有政策鼓励，涌现了粤港澳大湾区智慧城市群，陕西关中智慧城市群，珠三角智慧城市群、长三角和京津冀智慧城市群等，其物联网、云计算等技术性领域的快速发展，移动通信技术的部署提速，推进城市智慧化转型发展。城市群是新基建最广阔的应用场景，通过新基建更好地利用智能技术支撑相应的空间规划目标和空间治理目标实现，是智慧城市群构建的重要手段。通过新基建向高速泛在、天地一体加速演进，加快集成互联、安全高效，增强数据感知、传输、存储和运算能力，可以助力智慧城市建设。

新基建加速城市群产业转型升级与结构重塑。当前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等地新基建提速，启动建设国家算力枢纽节点，规划了10个国家数据中心集群，赋能数字经济转型升级。城市群以实现区域内各城市之间要素的自由流动、产业协同与功能互补为目标，城市群高质量发展需要产业做大做强的支撑，提高资源要素配置效率。新基建为城市产业转型升级、产业集群提供强劲动力，新基建能够推动各地资源要素结构的升级和空间集聚，助力产业结构优化升级与结构重塑，推动城市群产业向智能化、高端化迈进，进而增强城市的综合竞争力和承载力。研究证明，长三角和珠三角城市群内工业与服务业的共聚与区位熵水平不断提高，产业集聚不仅是投入产出的垂直关联作用，还存在知识与技术的溢出效应。显然，新基建以数据为驱动，高效建立起各资源要素之间的广泛联系，高效配置资源，加快城市新旧动能转化进程，优化产业结构，延长产业链和价值链，打造城市发展新生态，推动城市产业数字化、网络化、智能化发展，加速城市产业转型升级与产业重塑，成为新一轮城市群高质量竞争的发力点。

03

城市群高质量发展中

新基建面临的问题与挑战

目前，新基建已经成为城市群高度关注的投资热点，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城、长江中游城市群已经出台新基建行动方案，相关企业已经开始了新基建的建设布局。然而，由于对新基建的发展规律认识把握不足，出现了一些潜在的发展问题与挑战。

技术难度大，水平与质量仍需进一步提高。由于新基建发展的本地化属性，地方政府成为规划的主体和投资建设的重要参与者，都希望通过新基建加快经济社会转型发展。数据显示，重庆市从2020年到2022年围绕新基建，提出了按照“成熟一批、开工一批、储备一批”原则，重点推进7大板块、21个专项、375个项目，总投资3983亿元；河北、山东、广东的新基建项目数量占比较高，分别达到了43.5%、35.0%及34.1%。

相较于传统基础设施，新基建具有技术密集性强、技术含量高、难度大等特点，在新基建的芯片、传感器、服务器、操作系统等领域，还存在较大的短板和不足。新基建具有技术更新快的特点，在建设初期需要考虑技术扩容升级空间。新基建具有“硬件﹢软件”的特点，在一些传统行业企业网络化、智能化转型升级的过程中，由于技术含量高带来了较高的技术壁垒，在新基建相关项目规划上盲目冲动，偏离实际发展的需求，还可能挤压其他领域投资，造成投资水平与质量低，最终使得社会经济效益远远小于投入。与此同时，普通用户不懂新技术及其成果，还需要专业技术人才指导用户使用。

重建设轻运营，协同发展机制尚未建立。城市群顶层设计及相关标准尚未形成科学与系统的方法，缺少统一规划。城市群长效运营机制建设滞后、数据融通共享和协同联动不足，重建设轻运营现象比较突出。当前，新基建的布局尚未适应城市群发展，明显滞后于城市群协调发展需求。例如，城市数据中心布局存在结构性失衡的问题，北上广等一线城市人口及互联网用户密度高，云计算、科技创新类企业和政企用户数量大，对数据中心的业务需求旺盛，数据中心大量集聚。部分二、三线城市和中西部地区因为数据中心大幅扩张出现供过于求，设备机房闲置的情况是常态。在城市群快速发展的背景下，数据中心新建和扩容步伐会加快，可能会继续拉大差距，造成更多数据中心资源浪费。在城市群内部重大基础设施缺乏一体化布局，邻避效应突出，基础设施互联互通、集约化利用、规划建设一体化机制尚未建立。

应用场景不足，建设管理模式亟待转型。目前，新基建项目应用场景仍然不多，项目盈利模式和投资回报周期不确定。新基建的应用场景与高技术紧密相关。5G网络的应用场景较少，与5G适配的物联网、AR、VR、全息投影、人工智能、无人驾驶等相关应用仍然较少，导致5G网络的需求尚未被充分释放。为防止建设后缺少应用市场，新基建应根据市场需求来进行建设。发挥新基建的效用、持续平稳运行应用场景的落地，拓宽应用场景，需要技术的突破和商业模式。如何将不同城市、不同领域的新基建由一个个“点”联接成一个成体系的“网络”，需要高屋建瓴，从长远发展的角度进行基础设施规划，充分考虑到各类新型基础设施和传统基础设施相互作用影响的机制、不同城市的地方政府基础设施建设的权责协调，实现基础设施布局、结构和质量的多重优化，为经济高质量发展提供重要动力。由于缺乏跨区域、跨部门多规合一机制，行政壁垒造成新基建规划建设管理各环节难以统筹，对其带来的空间效应缺乏有效引导，政策法规体系、智能化治理手段等滞后于实际需求。

04

对策建议

新基建的“新”就是建设的“难点”，在城市群新基建项目中要重视规划、技术、应用场景、资金、安全、协同治理等问题，不断探索完善新基建中的各项措施，实现其对城市群经济高质量发展的放大、叠加、倍增效果。

加强因地制宜推动新基建的集约共建。新基建对城市群高质量发展具有关键性支撑作用，是提升城市晋级和城市品质的优选项，在规划投资以及参与建设新型基础设施时，加强新基建重点领域的规划和标准建设，要针对重点领域编制专项规划。新基建不是一窝蜂，而应该以整体优化、协同融合为导向，有重点、有先后的规划建设。各城市、各行业应该针对各个细分领域，做到精准施策，对实施效果进行跟踪评估和动态调整。根据自身实际情况，因地制宜，寻找新基建的重点突破口。同时，新基建是建立在新技术基础上的，长期规划要与短期建设相结合。需要作好的工作包括：加强顶层设计，统筹集约开展新基建建设；突出需求牵引，适度超前建设；注重挖掘特色，打造因地制宜新基建工程；加强新基建的标准规范，让市场主体参与规划编制，提高规划的落地性；强化长效运营，发挥新基建的数据赋能作用。

推动城市群新基建科学布局，加强项目管理。城市新基建经历了从有到优的过程，但在城市推进高质量发展的过程中新基建是一场没有石头可摸的“过河”之旅，一些城市探寻以“补短板、树优势、适度超前”为导向，尝试走出这种混沌的状态。只有助推行业形成统一标准和共识，才能加快推动新基建布局。新基建发展主要体现在从条块到系统、从政府到市场、从传统到新型、从单一环节向全生命周期过渡。为此，要建立新基建项目库和监管平台。设定门槛与标准，确保优质项目入库，围绕项目建设目标形成管理合力，应用大数据、物联网、人工智能、区块链等新技术提升管理效能，实施全生命周期的高质量项目管理。

构建现代化基础设施体系，支持新基建商业模式和应用场景探索。统筹推进传统基础设施和新基建建设，打造现代化基础设施体系。一要统筹发展和安全，优化布局，切实加强重大风险预测预警能力，准备有效的应对预案及可行的操作措施。二要以绿色发展理念为遵循，坚持系统观念、树立问题导向，明确权责划分，为推动经济高质量发展提供坚强保障。首先，政府和企业需要加强宣传推广，使公众对新基建及其相关产业的市场前景有更加全面的认识和了解。其次，企业开发符合新基建特点的商业模式，带动新基建相关技术在更大范围内应用落地，把创新技术应用到产品中，不仅满足企业用户的实际需求，还要满足社会公众生活需求，提高社会公众对新基建项目的关注度。最后，在项目中优先应用新基建的关键技术，加速实施项目落地并对社会产生积极的示范作用。

积极探索新基建投融资模式。新基建项目面临较大的资本投入压力，单纯依靠企业自有资金，无法满足发展的要求。与此同时，政府投资的引导和杠杆作用不明显，社会资本进入渠道有限。目前新基建项目融资方式单一，直接融资主体少，创新业务模式应用不足，融资模式尚不健全，民间投资活力不足，整体融资能力受限。众所周知，新基建会不断催生一系列新技术、新产业、新业态，应用场景丰富，对城市群的带动潜力巨大。由此，需要建立多元化的投融资模式，充分调动金融资本和挖掘社会资本参与，支持发行数字基建专项债券；鼓励企业合作共建；鼓励金融机构创新产品和强化服务，创新抵押质押担保方式；充分利用资本市场，鼓励和支持地方产业引导基金，投资新基建的数字产业和项目；鼓励城市数据中心充分利用国家新基建领域的不动产投资信托基金试点政策，创新投融资机制，有效盘活存量资产和增量资产。

加强网络和数据安全建设，提升城市治理能力的重要载体。新基建布局需要以网络安全和数据安全为前提。网络安全和数据安全的建设至关重要。加强科学研判，进一步认识新基建过程中的新问题，特别是网络安全的复杂性和多样性；正确处理网络安全保护与业态发展之间的关系，大力发展网络安全产业，打造网络安全产业生态，重视数据共享和安全保护，健全数据治理相关规则与规范。建立新基建应用场景的数据安全管理制度和运行规范，建立健全安全风险动态评估机制，明确新基建环境下数据安全合规的要求，确保数据有序流通和安全。

加强新基建网络与数据安全建设，不仅有利于改善城市治理体系，而且能深度赋能城市社会治理能力与治理方式，提高行政治理能力，优化城市群的智慧治理。提升城市群治理能力的重要载体，形成有效的城市群协调机制。其具体措施是：推进城市群新基建体系化建设，增强城市安全韧性能力；推动新基建的共建共享，促进形成跨区域、跨行业的协调发展新格局；完善城市生态基础设施体系，推动城市绿色低碳发展；加快城市群基础设施建设，推进城市智慧化转型发展。（来源：《学术前沿》杂志2022年11月下（微信有删节））