刘长勇 张大维：“边缘人”治理

gecccn

一、问题提出与文献综述

建党百年，我国进入了新发展阶段，脱贫攻坚战也取得了全面胜利，这标志着中国已经从整体层面上消除了绝对贫困现象从而进入巩固和拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的新时期。从逻辑来看，脱贫成果是乡村振兴的前提和基础，而乡村振兴则可以为脱贫巩固提供长效的内生动力。后脱贫时代下相对贫困的治理困境仍将在很长一段时间内存在，并将继续成为党和国家日常工作的重心之一。对此，习近平总书记在2020年12月举行的中央农村工作会议上着重强调，在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，要进一步巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。当前，在一些边远区域以及贫困县和非贫困村内部，由于政府扶贫资源投入不均而造成的发展机会不均衡问题还未完全解决，贫困治理中因“政策悬崖”效应造成的发展机会不公平现象需要引起各级政府的高度重视。总体而言，如何使处于贫困边缘的潜在返贫群体拥有长远的脱贫能力，从而避免在后脱贫时代的贫困治理和乡村振兴中出现“木桶短板”现象，是未来一段时期中央和地方政府必须关注的重点，而当前学界对其研究还显得不够。

党的十八大以来，我国的脱贫攻坚工作力度持续加大，绝对贫困治理已然取得了成功，成为世界各国争相借鉴和学习的样板，越来越多的国内外学者对中国的贫困治理给予了关注。通过文献梳理发现，当前学界关于贫困治理的研究大体有以下四种视角：

第一，国家整体性视角下的贫困治理研究

这一研究视角从国家层面探讨和反思我国贫困治理的路径、方式和机制，强调党和国家在贫困治理中的主体性作用与政治责任。例如，邓大才认为，与西方国家在贫困治理中发挥的作用相比，中国属于积极国家，其在贫困治理的过程中具有系统性、精准性、生产性、强制性和高标准性特征。汪三贵指出，我国在精准扶贫方面曾存在精准识别、精准扶持和精准考核三个方面的困难，对此他提出应从改革贫困标准制定方法、完善精准扶贫考核机制、改革扶贫资金管理体制和加强资金整合等方面创新精准扶贫工作机制。王国勇认为，应从建立精准扶贫识别机制、干部驻村工作帮扶机制以及产业扶贫机制、金融扶贫机制与资源配置机制等方面入手来改进贫困治理的路径。王昶等指出，随着反贫困的现实需要，政府对农村贫困治理目标进行了重塑和优化，因此需要提升政府法制化治理贫困的能力。林辉煌认为，要提升贫困治理的有效性，需在县级层面实现对碎片化扶贫资源的财政统筹，优化自上而下的监督考核并强化自下而上的社会需求表达机制。此外，还有学者从国家评估或监测村庄和农户的生计资本视角来研究减贫策略，如要通过改善脆弱性环境、改革不合适的政策体系和体制机制，从战略策略上分层推进，以增进生计资本，达到优良的生计产出实现善治。

第二，社会衔接性视角下的贫困治理研究

与国家整体性视角不同，这一视角下的学者认为应该让国家在贫困治理中发挥引导或补位的作用，让社会发挥贫困治理的衔接性作用或是用治理社会的手段来治理贫困。例如关信平认为应该通过进一步的改革与发展去加强社会救助的功能，以此发挥社会救助制度在反贫困中的作用。此外，也有学者从社会治理的视角来研究贫困治理的问题。如李雪萍指出，贫困治理因与社会治理目标同构，互为条件，所以二者可以“互嵌”,因此，贫困治理可立足于大国的超大社会治理视野，社会治理理论可运用于贫困治理研究。王立剑则提出贫困治理应回归社会救助本质、营造新时代大贫困治理格局，同时与脱贫攻坚有效衔接。陈秋红则提出应该以市场思维和市场机制来推进贫困治理。

第三，个人能力性视角下的贫困治理研究

该视角强调个人选择与自我支配，反对国家的干预和支配。应用于贫困治理之中时学者们认为，贫困问题和个体的能力、弱点与不足有紧密的联系，若想使个体彻底摆脱贫困，应该从改善个体能力、提升个体权利等方面入手，减少国家的干预。例如，段世江等认为，具有“能力贫困”特征的贫困人口或社区受社会发育低层次性的影响，在社会性资源的分配上处于手段、能力和机会的匮乏和劣势状态，难以通过与外部环境的有效互动获得自我发展。为改变这一现状，则需要从人力资本的投资和积累以及社会资本的培育和增强两大方面着力。刘欢等则认为，治理后脱贫时代农村的精神贫困，应该从“志智”双提教育、丰富农村相对贫困人口文化生活以及优化反贫困政策等措施着手。李华胤认为，未来深度贫困地区贫困治理路径应区分劳动力类型，在政策兜底的基础上培育发展性劳动力，为脱贫攻坚提供根本动力保障。曹子坚则认为，能力缺乏是我国农村贫困的本质，从根本上解决农村贫困问题必须聚焦于能力建设。周庆智也指出，贫困治理的目标就是要拆除造成农民实质权利缺失的体制机制障碍，把乡村贫困治理纳入以农民实质权利获得为中心的制度改革和社会改革轨道。

第四，综合协同性视角下的贫困治理研究

这一视角通常从多维度对贫困治理中可能存在的困境提出针对性解决措施，以此来达到贫困有效治理的结果。例如，唐任伍等认为，贫困治理需要围绕“相对贫困”“精神贫困”的治理重心，以“攻心”为上，克服贫困治理碎片化、重塑整体性治理，破除城乡二元结构、实施城乡一体化治理等。卢艳齐认为，应当要建立健全扶贫信息反馈机制、尊重不同地区的差异化选择，同时构建多元主体联动的贫困治理体系，以强化基层政权的贫困治理能力。邓维杰则指出，实施精准扶贫最重要的一点是实施有效的扶贫模式，包括资金扶持必须到户，确保扶贫项目属性、创新扶贫发展手段、加强干部能力建设，提供针对性培训、建立过失追究制等系统性措施。

综上所述，学界对我国不同区域和不同类型的贫困治理问题从多元视角给予了关注，已有研究成果为国家在全局层面总结基层脱贫经验，弥补贫困治理的不足以及指导未来实践发挥了重要作用。但从整体来看，这些成果多是一种偏向宏观整体性的研究，其立足点是中国大规模的贫困治理实践，对贫困治理中的特定主体，尤其是“边缘人”的贫困治理研究还有待进一步深入。从实践来看，一些地方政府对“边缘人”的贫困治理已给予了关注并采取了有效的政策和措施。因此，从理论视角总结这些有益经验并发现“边缘人”治理中存在的困境，对于后脱贫时代改善贫困治理并衔接乡村振兴具有重要的理论和现实意义。

二、“边缘人”治理：政策—能力衔接的复合框架

(一)“边缘人”贫困调查及样本

2019年华中师范大学中国农村研究院受国务院扶贫办委托，前往河南、重庆、内蒙古、宁夏与辽宁5省展开“双非”地区脱贫攻坚形势调研，其目的主要是了解非贫困县、非贫困村的精准扶贫工作。同时，对比贫困地区在脱贫攻坚中所存在的现状、特点、问题与经验，以此对当下我国贫困治理中存在的问题提出有针对性的对策与建议。需要说明的是，调研点的选择遵循了以下几个基本原则：一是区域的代表性原则。所选的5省10县分别位于中国的中部、西南、东北、西北以及东部五个地区，使其可以在代表性方面具有更高的科学性和可参考性。二是遵照“区域交界、基点接近”的原则，分别在五省内部选择一个贫困县和非贫困县，并分别在贫困县和非贫困县内抽取一定数量的贫困村和非贫困村，使样本的科学性进一步提升。调研过程中，各调研组通过与县乡干部和相关部门座谈、与乡村干部访谈、深入农户走访以及通过实地参观等方式，获得了“双非”地区脱贫攻坚形势的第一手资料和数据，为系统地了解和科学分析非贫困县、非贫困村的脱贫攻坚工作以及贫困县在脱贫攻坚中可能存在的问题提供了丰富、翔实和鲜活的素材。本文的案例材料均来源于此次调研(见表1)。

表1调研所涉省份基本情况统计表

(二)“边缘人”的界定及其特征

贫困治理中的“边缘人”,既不同于社会学和心理学意义上的“边缘人”,也不仅仅是普通意义上的社会弱势群体，而是贫困治理中区别于贫困户，家庭收入在贫困线上下徘徊，处于临界贫困线的边缘群体，包括非贫困户中的一部分，也被称为“边缘户”或“临界户”,具有一定的指向性。边缘人形成的原因是多样的，从现实来看，总体可以分为两类：一类是收入略高于贫困线的非贫困户，这部分人可能是自身发展能力不足，也可能是家庭突遭天灾人祸的变故而临界贫困，但他们又不是建档立卡的贫困户，无法享受贫困户所享受的诸多特惠政策；另一类是脱贫后的返贫户，其返贫的原因可能是自身发展动力不足或发生家庭变故，也可能是当初的扶贫措施延续性弱等导致的结果。

乡村振兴的总要求之一，便是实现农民的生活富裕。从调研情况来看，不少边缘人的生活水平还存在很大改善空间，这一方面是个体和家庭原因造成的积贫，另一方面则是当地的生存环境所致。如河南省新蔡县因地势低洼经常受到洪水的威胁，被形象地称为“洪水招待所”,一定程度上导致了农民群众的生活贫困。此外，薄弱的村集体经济也限制了村庄的发展，影响了农民致富，并且不少农民谋生技能单一，除从事农业生产外没有多余的生存性技能，呈现出小、散、弱的家户性特点。总体而言，不少“边缘人”群体收入水平有限，家庭积累薄弱，很可能会因为一场自然灾害、重大疾病或意外事故而滑入贫困人口的行列。此外，“边缘人”群体还存在着治理性基础较弱的情况。大多数边缘户虽然认识到自己的发展能力有限，但有着较为强烈的发展意愿，鉴于自身的致富渠道受限，需要政府、社会和市场力量共同引导。从农民对国家的贫困治理政策认知来看，调研所涉村庄中的绝大多数农民均对贫困户享受国家政策和扶持的情况表示理解，并没有对贫困户表现出明显的歧视现象，所涉区县内的农民对国家的扶贫政策均表现出了极高的认同度，他们认为国家扶贫政策的制定和实施为村庄的发展带来了实实在在的好处，村庄的基础设施和公共服务得到了明显的提升。

(三)政策—能力的复合框架建构

阿玛蒂亚·森曾归纳了五种工具性自由以作为贫困人群可行能力实现和发展的具体手段，它们分别是政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障，同时，他认为这五种工具性自由能互相补充进而相互强化，并且可以帮助人们更自由地生活并提高他们在这方面的整体能力。从阿玛蒂亚·森对工具性自由的阐释可以看出，其所归纳的五种工具性自由恰好对应着个体的五种能力，它们分别是公民的政治权益性能力、经济发展性能力、社会机会性能力、信息获取性能力和生存防护性能力。在更为宏观的层面对阿玛蒂亚·森的工具性自由进行审视可以发现，他提出的五种工具性自由可以分为政治性自由和非政治性自由，前者包括政治自由以及透明性保证；后者则包括经济条件、社会机会以及防护性保障，两者分别偏向于增强公民的政治性能力和非政治性能力。

国家贫困治理的重要目的在很大程度上是为了提升贫困人口的自身能力，从而使其产生内生性的脱贫动力，进而达到长效的贫困治理目标。调查发现，国家宏观政策的制定以及各级政府配套政策的推行，其目的在于提升贫困群体的各项内生性能力。换言之，贫困治理政策的重要目标是增强贫困群体的能力，其已成为检验贫困治理政策有效性的重要依据。

政策是政党或国家为实现某种特定的施政目标而在一定时期制定的行动方案。我国自20世纪80年代初就将贫困治理作为国家的重大任务提上议事日程，此后国家制定了大量政策以领导开展贫困治理工作。特别是2015年11月，随着中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,我国的脱贫攻坚战进入了倒计时阶段。从调研各县的贫困治理情况来看，所涉各县政府也积极响应中央号召，制定了相应的贫困治理政策。这些政策根据目标和功能不同，主要可以分为三种类型：一是防护性贫困治理政策，包括住房保障、教育保障与医疗保障等，其主要目的是提升贫困人口的生存防护性能力；二是机会性贫困治理政策，包括帮扶力量、设施建设以及公益项目等，其主要目的是在整体上为贫困群体及其所在村庄提升公平发展以及社会参与的机会和能力；三是发展性贫困治理政策，包括产业扶持、就业创业以及资金金融支持等，其主要目的是提升贫困人口的生活收入，提升其经济发展性能力。

通过对比可以发现，各地政府制定的贫困治理政策所要提升的贫困群体能力，与阿玛蒂亚·森提出的五种能力中的三种非政治性能力有着高度的通约性，两者均是要提升个体的生存防护性能力、社会机会性能力以及经济发展性能力。基于此，本文建构了“政策—能力”衔接的复合治理框架，即不同的政策设计对应提升不同能力的多元衔接复合框架，用以分析政府在贫困治理中所采用的治理方式及其治理逻辑和进路(见图1)。

图1政策—能力衔接的复合框架

三、重塑“边缘人”：基于复合框架的治理经验

贫困治理的实施过程离不开配套政策的制定和落实，只有根据各地的实际情况，制定科学与合理的政策，才能在贫困治理过程中提升贫困人群的能力，以发挥最大的治理效应。从调研的样本来看，所涉各县均分别制定了防护性政策、机会性政策以及发展性政策，用以提升“边缘人”的脱贫能力，激发其内生的脱贫动力，形成了一定的经验。

(一)生存防护性政策—能力衔接的贫困治理经验

在住房保障方面，各区县对边缘户的住房保障都采取了一定的措施。河南西平县和新蔡县均积极开展危房清零工作，对边缘户的危险住房进行改造升级。重庆綦江区对于非贫困户的不安全住房，在其自身难以承担改造负担的情况下，由区政府采取政策兜底的方式予以解决。而石柱县则不区分贫困户与非贫困户，做到应改尽改，全力解决全区群众住房安全问题。内蒙古的住房保障重点均已转向非建档立卡的低收入群体，国家的补助也由最初的差等走向了均等。宁夏则对边缘户的房屋进行登记鉴定，对于符合改造条件的，由县财政补助1万元实施改造，但非贫困户的住房安全保障和贫困户相比仍需提升建设力度。同样，辽宁省非贫困县危房改造的补助资金也明显低于贫困县。

在教育保障方面，河南为边缘户学生提供两免一补、免费营养餐、国家助学金、雨露计划及助学贷款等，助力教育发展。宁夏对考入高等、中等职业教育的学生每人每年奖励2000元，考入大学一本、二本在校学生每人每年奖励1000元。綦江区实行教育兜底资助，只要是“六类学生”均可获得从学前教育至大学教育全学段、公民办学校全类别资助。内蒙古通过改善办学条件、提高补助标准等措施，使农牧民孩子有学可上。比较来看，宁夏地区的非贫困户仅能享受义务教育阶段普惠政策，不享受学业阶段全覆盖资助。同心县从2019年秋季入学开始，对农村非建档立卡户考入高等、中等职业教育的学生每人每年奖励2000元，考入大学一本、二本在校学生每人每年奖励1000元。在教育扶贫方面，彰武县与黑山县均建立起了从学前到高校全覆盖的助学管理体系，实施以政府助学为主的“助、补、减、免”工作机制，在教育扶贫举措大体一致的前提下，彰武县与黑山县的差别主要体现在补助数额的多少。

在医疗保障方面，河南西平县对边缘户的医疗保障相对薄弱，除了享受基本医疗保障外没有特殊的救助机制。新蔡县的医疗保障则兼顾了贫困户与非贫困户，非贫困户也可以享受2万元“救急难”的特殊救助。而在重庆，边缘户除了能享受基本医保外，还可以享受20%—60%医疗报销，同时还为边缘户建立了民政救助机制。内蒙古的边缘户除了享受基本医保与大病保险外，还享受医疗救助。宁夏对边缘户住院患者在扣除基本医疗保险、大病保险、医疗救助、慈善救助、商业保险等各种报销后，年累计自付住院费用不超过2万元的给予50%的救助，超过2万元的给予70%的救助，年度内最高救助不超过16万元。辽宁黑山县采取“医疗保险+大病保险”的健康扶贫模式，在将符合条件的边缘贫困户动态调整纳入低保的同时，提高住院医疗费用、门诊医疗费用报销比例等。对有家庭出现临时性、突发性紧急状况造成生活贫困、无以为继的边缘贫困家庭，则开辟绿色通道，采取“一事一议”的方式对困难群众实施救助(见表2)。

表2提升生存防护性能力的贫困治理政策

(二)社会机会性政策—能力衔接的贫困治理经验

从社会性的援助来看，河南西平县抓住全国社会心理服务试点县的机遇，创新扶贫心理服务工作。通过心理咨询师提前介入，及时为上访户、边缘户进行心理疏导，有效化解了社会矛盾，也提升了贫困户的脱贫信心。此外，新蔡和西平县均建立“爱心超市”,超市物品由村民或乡贤捐资或捐赠，辐射带动边缘户参与乡村公益事务以获得积分免费换取爱心超市生活用品。石柱县引进第三方评估机构，对贫困工作开展评估，使监督机制构建更为完备。内蒙古通过发放无息和贴息贷款鼓励企业发展，带动农户脱贫；同时与太平洋保险公司合作建立“防贫保”机制，成立社会扶贫工作促进会；慈善总会也发挥积极作用，避免贫困边缘户被政策“遗弃”。从宁夏内部对比来看，非建档立卡贫困户目前仅有特色产业帮扶补贴，且非贫困户需进行申请才能获得创业就业培训名额，并不享受技能培训补贴。辽宁则除了提供政府帮助外，还引导和鼓励众多社会力量参与助力脱贫攻坚。

从基础设施建设来看，贫困治理是一项整体性、综合性的战略，其实施也需要考虑整体性效益。村庄道路、饮水安全工程以及文化广场和文化室均属于普惠性政策，其投入需以村庄为单位才能发挥其最大功效。从调研的整体情况来看，各区县在当前的贫困治理中，均存在一种较为明显的治理倾向，即将普惠性的公共基础设施建设更多地向贫困村和贫困户倾斜，而对于非贫困村和非贫困户的投入还存在明显不足，由此造成的结果很容易造成边缘群体的心理失衡。

从帮扶力量安排来看，河南省新蔡县从省县两级抽调第一书记和帮扶工作队驻村，实现了村庄全覆盖，西平县则是从县内抽调帮扶干部，未实现村庄全覆盖。重庆市逐步实现帮扶力量全覆盖，但力量配置有差异，非贫困村的帮扶人员层级普遍低于贫困村。内蒙古科左后旗作为贫困县，有中直机关、自治区、市、县四级包联，村庄全覆盖，而开鲁县非贫困嘎查村没有硬性驻村要求。宁夏红寺堡区在非贫困村没有驻村工作队帮扶，精准扶贫工作主要靠村干部完成，而同心县的县级扶贫干部编制数量是红寺堡区的2—3倍，且贫困村有第一书记、驻村干部，驻村工作队。辽宁彰武县除了中央、省、市级的政府帮扶外，还吸引了众多社会力量参与助力脱贫攻坚。黑山县帮扶力量主要由第一书记和帮扶干部组成，在特定帮扶力量方面较为稀缺。从非贫困村的情况来看，两县的非贫困村仅设有第一书记，没有驻村工作队。从驻村帮扶人员的职级来看，贫困村的第一书记有省、市级的政府机关干部，而非贫困村的第一书记多是县级单位的工作人员、乡镇干部等(见表3)。

表3提升社会机会性能力的贫困治理政策

续表

(三)经济发展性政策—能力衔接的贫困治理经验

就产业扶持而言，河南创新托管帮扶、社会帮扶、股份帮扶三种产业扶持模式，同时鼓励专业大户、家庭农场等新型主体发挥带贫作用。重庆市安排区镇干部力量到户开展帮扶工作，实施“一户一策”产业计划。如郭扶镇平等村组织村民开展中华蜜蜂养殖结对学习，不断扩大养殖规模，2018年，计划的3个蜜园已正常运营1个。科左后旗坚持“生态利民、生态富民、生态惠民”理念，探索实施扶贫开发与生态保护相协调、脱贫攻坚与生态文明建设的双赢方针，为非贫户拓展了增收道路。同时扶持“小产业”发展和引导推进庭院经济，鼓励、引导边缘户、非贫户参与其中。宁夏对带动贫困户、边缘户发展产业的种养殖业大户、合作社进行资金奖励；此外，对非建档立卡残疾人贷款发展产业，按照基准利率100%给予贴息奖励。辽宁则引导鼓励发展庭院经济，增加边缘群体的收入，助力村民脱贫。

就创业就业而言，河南开设巧媳妇工程、订单培训、春风行动等，同时培训新型主体与有劳力贫困户，此外还在村庄内部设立集体工厂，边缘户同样实施了就业。重庆开展技术结对帮扶，同时在村中设置公益性岗位和村民车间，优先贫困户，兼顾边缘户。科左后旗协作帮扶专项资金支持创业致富带头人创建“扶贫车间”“扶贫工作坊”,实现边缘户家门口就业。同心县政府购买农村公益性岗位500个，与边缘户签订就业务工协议。辽宁对边缘户进行蔬菜种植、禽畜养殖等农村实用、易学好懂的专业内容培训，同时开展月嫂、家政服务、焊工、机械加工等专业性职业技能培训。

就资金金融而言，新蔡县将农业发展的专项奖励基金向返乡创业企业倾斜，西平县也为农民工返乡创业提供专门贷款。通过这种倾斜性的金融帮扶，引导和鼓励非贫困户创业创收。重庆的贫困县和非贫困县之间扶贫资金的投入有较大差距，贫困县石柱县2014—2018年投入财政资金共26.82亿元，而非贫困县綦江区同比投入仅有14亿元，这种差距也传导至贫困户和边缘户身上。内蒙古科左后旗通过开展实施民间高利贷化解专项行动，对民间高利贷予以协商停息、降息、免息等方式化解，极大化解了非贫困户致贫隐患，减少贫困发生率。在金融扶持方面，科左后旗、开鲁两地创新构建以政府贴息、企业担保、群众联保等方式为主的扶贫资金保障体系，辐射到边缘户。宁夏同心县每乡镇筹措100万—300万元帮扶资金，重点对因灾、因病、因残、意外事件等因素导致家庭生活困难的边缘户及时开展救助；对申请贷款发展产业的非建档立卡边缘户，按照基准利率上浮不高于20%放贷，对贷款额度在5万元以内并用于发展养殖业的，由县财政按照基准利率50%的比例给予贴息奖励(见表4)。

表4提升经济发展性能力的贫困治理政策

四、双非地区减贫：“边缘人”的复合治理逻辑

从“政策—能力”衔接的重塑“边缘人”的复合治理经验来看，双非地区减贫中的“边缘人”治理具有自身的逻辑。从调研的情况来看，各省各县在“边缘人”贫困治理的过程中均按中央统筹结合各自实际制定了不同类型的贫困治理政策，同时积极探索了有效的工作措施和机制，这些政策在提升边缘户的相应能力方面取得了显著成效。整体来看，其“政策—能力”衔接的复合治理逻辑体现在以下方面。

(一)国家有效介入是“边缘人”贫困治理的重要前提

国家有效介入意在赋权增能。消除贫困是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。贫困治理一直是党和政府的工作重心之一，具有中国特色的贫困治理经验为世界减贫做出了重要贡献。从实践来看，中国的贫困治理具有国家全力推动和社会广泛参与的特点。而各地“边缘人”的贫困治理实践也表明，边缘户贫困治理重在国家的政策设计，其成功实施并取得巨大成效，与党和政府的有效介入与积极干预紧密相关。在“边缘人”贫困治理的过程中，各地政府通过政策规划也构建起了“党政主要领导负总责，各部门领导包村负责，村设扶贫工作组，户配帮扶干部”的责任体系，同时细化责任分工，实现工作重心下沉，并建立起有效的监督考评机制，为“边缘人”长效脱贫构筑了完备的保障体系和运作体系。

(二)能力导向施策是“边缘人”贫困治理的主要原则

能力导向施策侧重政策精准。政策有效回应能力需求是“边缘人”贫困治理的主要原则，政策制定和分类设计贵在精准，政策精准就需要以能力为导向协商设计。“边缘人”贫困治理作为一项系统性工作，所涉部门多，关乎主体广，往往牵一发而动全身，只有做到精准施策，才能使边缘户贫困治理发挥出最大成效。从调研的情况来看，各地政府均制定了较为精准的扶贫政策，为长效脱贫打下了坚实的基础。概括而言，这些政策共可分为三大类，即防护类政策、机会类政策以及发展类政策，这些政策在发挥能力提升和精准治贫上具有重要的价值。如河南省为边缘户学生提供的两免一补、免费营养餐、国家助学金、雨露计划及助学贷款以及宁夏对带动贫困户、边缘户发展产业的种养殖业大户、合作社进行资金奖励等措施，均体现了扶贫政策的精准性，为边缘户的增收和脱贫提供了新的治理道路。

(三)政策衔接能力是“边缘人”贫困治理的持久动力

政策衔接能力强调双向互动。政策制定需要对话协商：一方面，国家在“边缘人”治理的政策设计中需要以提升贫困群体自身能力为落脚点；另一方面，“边缘人”自身也要对不同政策实践作出积极回应。尽管学界对贫困形成的原因有不同的理论探讨，但贫困人口自身的发展能力弱是一项极为重要的致贫原因。因此，为了有效治理贫困，在政策制定的过程中，需要使政策内容和提升贫困人口自身的能力相衔接；同时，作为“边缘户”也要对政策作出反应，这就要关注个人能力是否在相向呼应。从调研的结果来看，各级政府为了有效解决贫困户和边缘户的贫困治理问题，尝试建立起涵盖贫困户、边缘贫困户与非贫困户三类群体的政策—能力衔接的复合型贫困治理机制。在政策—能力衔接的过程中，各地政府在总体上均可以做到全方位、立体化地提升贫困户与边缘户的生存防护性能力、社会机会性能力以及经济发展性能力，使国家政策与个人能力衔接，以巩固减贫成果并趋向乡村振兴。

五、乡村振兴趋向：“边缘人”的复合治理路径

“边缘人”的贫困治理要长期有效，既需要延续上述治理逻辑，也要拓展减贫成果并趋向乡村振兴。从已有的脱贫成效来看，地方政府各项政策的精准制定已初步为边缘群体的贫困治理构筑了一道有效的防护网。但同时也需要留意另一种倾向，即在贫困县与非贫困县之间以及非贫困县内部的贫困村与非贫困村之间，还存在着因政策制定而导致的扶贫资源投入不均的现象，这往往又容易造成“政策性悬崖”以及“倒挂式贫困”的贫困治理困境，因此需要引起各级政府的高度重视。针对调研中发现的问题，提出以下复合治理路径。

(一)均衡扶贫资源配置与分类分流精准施策

在脱贫攻坚时期，贫困治理的过程中难免存在扶贫资源过多投向于贫困县与贫困村的倾向，这主要是和贫困县与贫困村面临的脱贫任务重、压力和责任大的现状有关。而在进入后脱贫时代以及全面推进乡村振兴战略时期，为了避免出现新的因政策原因而导致的贫困治理落差，需要进一步提升政策制定的精准性和可操作性，特别是在已逐步完善的防护性政策基础上，需要进一步探索提升机会性政策与发展性政策的精准性和科学性。例如，可以在适当时候逐渐模糊贫困村与贫困户的身份差别，调整政策分配方式，根据贫困户数量、贫困程度优化扶贫资金配置。此外，可以进一步细化帮扶政策。一方面，按能力精准分类“边缘人”,对边缘群体进行劳动能力的识别，针对无劳动能力的群体，可采取常规化的扶贫手段对其进行帮扶，如可通过完善社会保障制度予以兜底或探索有效途径增加其财产性收入。另一方面，调整帮扶力量，针对返贫风险大的边缘群体，要做到因户、因人施策，探索制定产业扶持、就业扶持与资产收益等多类型的“订单式”帮扶措施。

(二)完善前端介入措施与注重多元能力培育

为进一步发挥贫困治理的长效机制，巩固和提高脱贫质量，衔接乡村振兴，需要提升对边缘群体的关注。为此，需要转变思维，实现在以往扶贫过程中以“事后帮扶”为形式向“事前干预”的转变。具体而言，一方面，拓宽帮扶村庄的辐射面，可以尝试将贫困程度较深的“边缘村”纳入建档立卡管理，实行动态监管机制，同时匹配适当的扶贫资源，助力村庄发展。另一方面，拓宽贫困户建档立卡辐射面。现实生活中，“边缘户”通常面临更多的致贫风险，其致贫的脆弱性较普通群体更高，为此，应对边缘户采取“精准定位，动态跟踪”的工作机制对其进行动态化和精细化管理，在必要的时候对其按程序和规定进行提前介入。此外，针对边缘户的发展，要为其配备适当资源，助力其生存防护性能力、社会机会性能力以及经济发展性能力的提升。例如，可通过强化职业教育、技能培训、农技推广和公益岗位对接等措施，提升边缘群体的就业创业能力，确保有劳动能力的边缘家庭至少有一人实现稳定就业，从而实现其内生的“造血”能力。

(三)撬动产业引领发展与深化乡村振兴衔接

产业发展是包括扶贫在内的一切重点工作的有力抓手，因此，需要进一步探索有效的产业扶贫模式，以均衡推进后脱贫时代的贫困治理和乡村振兴工作。一方面，可尝试探索多村联片扶贫，辐射统筹非贫困村发展。在现有贫困扶持政策延续一段时间后，贫困村的“身份”划分可能会产生地域阻隔，到村的扶贫政策局限于贫困村内部，扶贫项目的辐射效益发挥还有一定局限性，甚至还产生了非贫困村发展“掉队”的问题。对此，建议尝试乡村基础设施建设与产业扶持以“联村”的方式进行，进而使扶贫资源最大化利用。另一方面，找准产业发展定位，发挥产业资源优势。政府可根据能力分类，引导小农户和大市场有机衔接，深化连接第二、第三产业，发展农产品加工、乡村旅游和农村电商等。从长远看，还需要进一步推进产业发展与乡村振兴紧密衔接。可以将脱贫攻坚驻村工作队改为乡村振兴工作队，因其熟悉情况，在延续帮扶力量和推进产业扶持的同时助力贫困治理的巩固和提升；在帮扶过程中不仅履行扶贫职责，同时还可支持乡村产业发展，共同谋划乡村振兴。总体而言，政策的制定要和贫困群体的能力提升以及乡村振兴的实施形成互动与衔接，最终形成复合型治理。

文献来源

原载于：《中国农村研究》2021年第2期，第58-76页。

作者简介：刘长勇，华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院博士研究生，主要研究中国政治与基层治理；张大维，华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院副教授、博士生导师，主要研究协商治理与乡村振兴研究。

来源：中国农村学