徐勇:何谓“横向到边”？

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徐勇（华中师范大学资深教授、政治学部部长，教育部首批文科“长江学者”特聘教授）

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与纵向到底一样，横向到边也是一种结构性用语，纵向与横向反映了一种立体性结构。湖北省广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，目标是建构“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的城乡社会治理体系。这一体系是由国家与社会共同架构而成，但在不同领域和不同时期，对“横向到边”的理解有所不同。

“纵向到底、横向到边”最早产生于企业管理。现代企业是由众多人组成的，企业管理要根据一定目标，自上而下逐级将目标分解到每个人，实现纵向到底，不发生中间梗阻。与此同时，企业管理由平行的各个部门构成。各个部门要围绕企业总目标展开，各负其责，横向到边，不留“死角”和“漏洞”。“横向到边”是自上而下的企业管理横向到边，到底部的每个人。人们处于企业系统的网络中，接受企业的统一管理，处于被动状态。

改革开放后，随着“单位制”的解体，产生了一个相对独立的社会，由此有了对社会的管理。上海最早将“纵向到底、横向到边”这一管理架构运用于城市社会管理，目的是构建一个全方位、无死角的城市管理责任机制。纵向到底是在行政层级上构建起两级政府、三级管理、四级网络的行政管理架构，将村居民纳入到管理网络中。横向到边是指在政府系统之外的企业和社区楼栋层面明确管理责任主体，通过党建+网格化管理的方式，将社区外企业、社区内楼栋所在的空间划分成网格单元，通过区域化党建落实城市管理责任。“横向到边”主要指自上而下的政府管理横向到边，到底部的每个人。人们处于政府系统的网络中，接受政府的管理，处于被动状态。

上海的“纵向到底、横向到边”的体制，注重自上而下的政府对社会全覆盖管理，这对于一个特大城市的管理是必要的。这一体系的架构也引起了其他一些地方的注意。

2010年，广东云浮市主政者提出“美好环境与和谐社会共同缔造”，强调社会管理创新，推进政府、社会与群众共谋共建共管共享。之后，云浮的经验在福建厦门得到扩展，提出“美丽厦门共同缔造”，建构决策共谋、发展共建，建设共管，效果共评，成果共享的机制。推动共同缔造的云浮和厦门的主政者，都有规划设计专业的学习背景。在推进两地的社会治理创新中，“纵向到底、横向到边”的社会管理架构得到重视。但是，广东云浮和福建厦门的社会治理创新，一开始便强调政府、社会与群众的共建共治共享。“纵向到底”主要指政府治理和公共服务的重心下移到社会最底部，“横向到边”主要指在基层党组织的引领下，发动群众、凝聚群众、引导群众共同建设自己的美好生活。其核心是通过建立各类以群众为主体的组织，将广大人民群众组织起来。要实现这一目标，仅仅依靠自上而下的政府管理是远远不够的。我所在的团队长期从事村民自治研究，正是基于这一背景，我们应云浮和厦门主政者的邀请，参与了云浮和厦门的社会治理创新探索。

云浮的探索提出了“组为基础，三级联动”的治理架构。人民公社时期实行“三级所有，队为基础”。随着人民公社体制的废除，实行“乡政村治”，村民自治的载体主要在村委会。但是，村委会的范围较大，仅仅依靠几个村干部，很难将村民组织起来开展自治活动。以村委会为载体可以对接政府事务，但在村委会之下，村民仍然处于分散状态。以村委会之下的村民小组或自然村为基础，划小村民自治单元，便于从横向上联结广大人民群众，将群众组织起来。而群众组织的重要载体是村民理事会，理事会成员与需要承担政府事务的村委会干部不同，他们是由村民推选出来的威望较高的村民，主要是联系群众、发动群众，自己组织起来共同处理自己的事情。理事会在共同缔造活动中发挥了重要作用。记得在厦门共同缔造活动中，有个村修建村庄广场，旁边有一个猪圈需要拆除。如果由政府出面，会引起不安定。后来由村民理事会出面做工作，户主自己拆除了猪圈。

从云浮厦门的经验看，“横向到边”主要是指平行的社会层面的组织，这一组织体系的主体是群众，目的是将群众组织起来。“纵向到底”主要是以政府为主体的治理。“横向到边”与“纵向到底”是相对而言的，两个向度相互配合，共同构成基层治理架构，其实质是政府、社会与群众的共建共治。只有从共建共治的角度，才能深刻理解“横向到边”不同企业管理和城市社会管理的涵义。

2022年，随着湖北省开展美好环境与幸福生活共同缔造，对于建构“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的治理架构有了更清晰的认识。“纵向到底、横向到边、共建共治共享”是一个相互联系的有机整体。纵向和横向是不同的向度，共同统一到“共建共治共享”的架构中，离开了由共同缔造的核心要义延伸的“共建共治共享”，就无法理解“横向到边”的特性和丰富内涵。在“共建共治共享”的原则下，“横向到边”强调每一个人都存在于组织之中，但组织中的人是能动的，是“共建共治”的主体。(来源：乡村发现转自：田野政治学 微信公众号）