吴康、洪辉：县城人口流失：现状分析与治理重点

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吴康 洪辉（首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授；中国国际工程咨询有限公司区域发展与规划业务部高级工程师、处长）

“郡县治，天下安。”“县”是中华文明两千余年来最基本、最稳定的行政单元，也是国家治理体系中的重要层级。“县城”是县治所在的城镇，是我国城镇体系中的基础组成部分，是新型城镇化建设的重要载体，承担着承上（承接大中城市辐射）启下（引领带动乡村振兴）、支撑城乡融合的关键作用。截至2021年底，我国的县和县级市共有1866个，占全国县级政区数量的65%左右，县城和县级市城区常住人口数量约2.5亿，占全国9.1亿城镇常住人口的近30%。

虽然县城在我国经济社会发展中的地位十分重要，但与城市群、都市圈、超大特大城市相比，县城的总体发展情况并不乐观，尤其是近年来我国部分县域和县城面临着人口和人力资本的流失以及由之而来的“收缩”现象。基于全国第七次人口普查数据的初步核算，在已公布数据的全国2700余个县区中，2010—2020年常住人口减少的近1500个，其中约1240个为县和县级市，即在上一个十年中，我国近七成的县级行政单元（县和县级市）常住人口在减少，这些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。虽然近年来我国的流动人口回流和近域城镇化趋势明显，但在就近城镇化中，县城吸纳人口的潜力效应显然还没有充分发挥。

2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出：“顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设”；“结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业”。“人口流失县城”作为现阶段我国县城中一种具有代表性的类型，理性认识其发展现状和趋势，并剖析其人口流失原因、提出治理对策具有重要现实意义。

人口流失县城治理亟需关注的问题

人口流失县城多处于边缘地位的中小城市、资源枯竭型城市以及都市圈周边，以劳动人口外流为主要表征。对于人口流失现象，要辩证地看：从县城本身而言，人口流失带来一系列不景气现象；但从全国尺度来看，却表现为全局资源的优化配置。换句话说，立足于基本公共服务均等化的县城收缩，其实质是资源要素优化的配置过程或结果。

人口流失较为普遍。初步对比第六次、第七次全国人口普查数据发现，2010—2020年，在1240余个人口流失的县域中，约有15.64%的县域人口减少了20%以上，属于严重人口流失；约有34.68%的县域人口减少了10%—20%，属于人口明显流失；约有49.68%的县域人口减少了10%及其以下，为轻度流失（见图1）。根据住房和城乡建设部《中国城乡建设统计年鉴》的数据，我国的县城人口由2010年的1.3873亿增加到2020年的1.5846亿，增幅为14.2%，高于同期全国人口约5.4%的增幅。而在全国380余个可比的县级市中，接近10%的县级市城区常住人口减少，但有43%的县级市常住总人口增加，这表明县级市的人口流失主要集中在县城以外的乡村地区，县城在人口城镇化中扮演的角色有待提升。从地域来看，我国人口流失县域分布较广，但北方人口流失县域远多于南方，人口流失高于20%的县域，主要分布在东北、华北和西北地区；同时，我国城市群内中心城区普遍呈现人口增长的态势，外围县域人口流失则较为普遍，尤其是哈长城市群、辽中南城市群、长江中游城市群的外围县域人口流失较为严重；第三，不同主体功能区县域人口集疏格局差异明显，但与主体功能定位差异在空间上并不耦合，具体而言：城市化地区虽然大部分呈现人口增长态势，但东北和中部地区的县域普遍出现人口流失；农产品主产区和生态功能区的人口增减变化则表现为西部地区普遍增长且增幅明显，中部地区和东北地区普遍“收缩”的格局。可见，主体功能区战略在引导县域人口集疏方面的实施效果尚未充分显现。

产业带动乏力。产业是县域经济发展的关键。根据《中国县域统计年鉴（县市卷）》，2020年我国县域三次产业结构为11：39：47，整体产业结构呈现不断优化的态势。但需要明确的是，我国县域人口数量差异较大、人口分布不均，且区位条件和资源禀赋有所差异，这意味着县域市场范围不等，产业结构和规模有所不同。现阶段部分县域政府缺乏对人口规模、要素禀赋、市场范围等基本情况的统筹考虑，盲目发展相关产业，导致区域产业结构同质化，进而出现资源配置不合理、产能过剩等问题。部分县城处于城市群的边缘地带，自身经济发展动能与活力不足，加上优质资源要素逐步流向大城市，易陷入“产业衰退—人口外流”的恶性循环，甚至出现县城“空心化”现象。究其原因，一方面，相较于城市而言，县域自然禀赋和生产要素结构相对单一，产业层次较低，难以提供有足够竞争力的工作岗位，对人口的吸引力不足；另一方面，处于城市群边缘地带的县域产业集聚效应不足，难以形成规模经济，且与周边核心城市未形成良好的产业分工和功能互动，影响县城的经济发展。

“双碳”转型压力空前。我国过去40余年的快速城镇化伴随着工业化，累积了诸如建设模式粗放，资源利用低效，资源消耗高、能源消耗高、碳排放高等一系列城市问题。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”“双碳”目标对我国的城镇化与城市发展挑战较大，尤其是已经形成“高碳”锁定的中小城市和县城区域。这是因为“双碳”目标和生态文明建设背景下的城镇化下半场在发展理念和动力系统上与此前相比会有明显差异。超大特大城市依靠人口和资源优势，可通过腾笼换鸟、科技创新和城市更新等消解城镇化上半程累积的可持续发展问题，并融入新发展格局，形成新的发展动能，相较而言广大中小城市（镇）和县城作为传统产业密集，且正经历人口与资本流失的区域，转型发展的压力空前。

财力支撑不足。地方的财力水平一般与GDP相关联，人口流失县城的经济增长动力不足，财政收入普遍不高，可用于城市更新、民生保障、产业配套设施建设及转型发展等方面的投入有限。此外，部分县城存在的机构臃肿、冗员膨胀现象，更加重了财政负担。例如，第七次人口普查数据显示，陕西省佛坪县常住人口约2.65万（2021年进一步减少为2.62万人），县城驻地袁家庄街道常住人口仅8000多人，但在党政事业单位上班的人员就超过了2000人，县城“吃财政饭”的人员占1/4。财力不足影响县城转型步伐，进而又加剧了人口流失，形成了恶性循环。

基层治理能力和水平较弱。提升以社区为基本单元的基层治理能力和公共服务供给水平，是县城治理的重要方面。加强社区基础工作、提高基层治理能力，离不开人才要素的支撑。然而，因治理人才匮乏，县城基层治理干部队伍的年龄、知识等结构发生了老化，加之基层治理体系还不完善、民政卫生安全等部门间统筹协调机制还不健全、社区力量多元参与程度不足等影响，基层组织运转效率偏低，县城营商环境欠佳，“办事难、办事慢、来回跑”等成为群众、企业反映较多的问题。与此同时，因优质师资、医资等的持续流失，县城的公共事业发展也遇到了困境，对留守人口的公共服务供给能力和对外来人口的吸引力不断降低。

人口流失县城治理重点把握的工作方向

发展理念与治理模式的转变。“增长”是我国城镇发展与治理的传统逻辑，尤其在城镇化的前半程，随着我国加入世贸组织，实行全面对外开放，并深入推进分税制、土地使用制度、住房市场化等一系列改革，地方政府推动城镇扩张、基础设施建设和产业发展的内在动力持续增强，以城镇空间为载体逐步建立起了“增长主义”发展模式。近年来，我国宏观经济内外部条件发生系统性重构与结构性变化，城镇发展与治理迎来了新的机遇与挑战。面向“生态文明建设”和“高质量发展”两个国家重大战略目标，新时代的城镇建设与治理必须实现这两个维度的可持续性，尤其是面临人口流失潜在危机的县城更需要实现发展理念与治理逻辑的转变，从粗放型的增量扩张转向存量更新，乃至减量强体。由此，人口流失县城应客观冷静看待未来的增长预期，顺应人口减少的趋势，避免盲目扩张，转变“为增长而规划”的传统执念与价值取向，将“收缩”更多看做一种转型的机遇，积极制定有效的适应策略。

夯实产业与稳定就业。产业是县城发展的根基，产业空心化是造成县城人口流失的重要原因。与大中城市相比，县城在土地、劳动力等要素成本方面具备一定的优势，但是不少人口流失县城的产业配套设施不健全、产业平台功能较薄弱，使得企业生产交易的成本升高，土地、劳动力等成本较低的优势被冲抵。因此，在推动人口流失县城传统产业转型和新兴产业培育过程中，首先应当着力完善产业配套设施，促进产业园区、产业集聚区等各类平台载体功能提升；其次是依托本地比较优势和资源环境承载能力，积极承接外部产业转移，发展特色优势产业，延链补链强链塑链；第三是促进生产要素自由流动和优化配置，通过协同合作、错位发展、融合发展，因地制宜培育就业容量大、带动能力强的产业，如仓储物流、一般制造业等；第四是适应新产业革命的发展要求、把握数字经济发展机遇，推动县城产业数字化和数字产业化，强化数字赋能、发展数字经济；最后是与市场需求相结合，加强劳动力职业技能培训，加快产业工人队伍建设。

闲置空间与设施的有效利用。如前所述，改革开放以来，“为增长而规划”构成我国城镇化前半程城镇规划与建设的基本逻辑，地方政府利用其在行政、公共资源上的垄断性权力，对县城进行“板块式”开发，引导县城向外扩张。然而，随着区域一体化发展，人口不断向发展条件较好、行政级别较高的地区迁移，一些县城出现了人口流失现象，一系列经济社会负面效应也开始出现，包括旧城区破旧与新城区空置并存，人口密度下降、住房空置、基础设施闲置，收缩城镇失业、贫困等问题凸显。根据《中国县城建设统计年鉴》，2020年约40%的人口流失县城的建成区供水管道密度、人均道路面积、建成区路网密度、建成区排水管道密度等市政设施的建设水平都高于全国，也进一步说明部分人口流失县城可能存在基础设施利用率低、设施闲置等问题。因此，应对人口流失县城的城镇空地、住房空置以及低效设施和用地开展精准摸底，全面评估空间更新潜力，基于“精明收缩”理念来推进空间整合、优化和再利用，有效提升人口流失县城的空间利用效率，逐步重塑县城活力。

人居环境与宜居安居县城建设。2020年11月12日，习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上深刻指出：“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。”城市治理的根本目的是提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，人口流失县城亦然。因此，在推进人口流失县城转型的过程中，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，统筹县城发展的经济需要、生活需要、生态需要和安全需要，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。一是要加强生态环境保护与治理，不断提升人居环境品质，打造蓝绿生态空间、塑造高品质生活空间，把县城建设成为人与人、人与自然和谐共生的美丽家园。二是不断提高公共服务的均衡化、优质化水平，将全生命周期管理理念贯穿县城规划、建设、管理的全过程各环节，推进县级医院提标改造、义务教育扩容增位、养老托育健康发展等，健全公共卫生应急管理体系，全方位全周期保障人民生命安全和身心健康。三是补齐县城市政设施短板，健全完善水、电、气等生活设施，根据县城人口的结构特征，推进公共设施适老化、适幼化改造，更好满足居民日常生活需求。

文化传承与县城历史记忆保护。文化是城市的灵魂，县城的历史文化遗存是彰显县城内涵、品质、特色的重要标志。人口流失县城的转型与治理，务必要妥善处理好历史文化保护、传承和发展的关系，注重延续历史文脉，保留历史文化记忆，鼓励文化传承创新。一方面，在县城更新的过程中，将老城区的改造提升同历史遗迹保护、历史文脉保存有机统一起来，既注重人居环境改善，又保护历史文化名城名镇和历史文化街区，保留历史肌理、空间尺度、景观环境，不急功近利、不大拆大建，以“绣花针”的功夫开展微改造；另一方面，在县城建设中，要依托现有山水、文化等独特元素，活化利用历史建筑、文化古迹、工业遗产等，促进非物质文化遗产与县城建设相融合，突出县城特色，避免“千城一面、万楼一貌”，让历史文化和现代生活融为一体，让县城留下记忆，让人们记住乡愁。

特殊区域县城人口流失现象需审慎应对。一是位于边境地区的人口流失县城。近年来，随着大量青壮年人口外迁，我国东北、西南等边境地区县城人口空心化、老龄化等问题凸显，对稳边固疆的形势带来不小挑战。二是位于重点生态功能区的人口流失县城。受公共服务供给能力不强、产业发展水平不高、财政吃紧等因素影响，位于生态功能区的一些县城对人口的吸引能力减弱，承接生态地区超载人口转移的职能作用发挥不佳。三是位于农产品主产区的人口流失县城。鉴于城乡产业协同发展的有效机制尚未形成，位于农产品主产区的一些县城发展农产品加工业、农业生产性服务业等涉农产业的基础还不扎实，难以吸纳县域内更多农业转移人口，对有效服务“三农”、保障粮食安全的支撑力度不够。

人口流失县城转型发展的政策导向

坚持分类施策，引导人口流失县城转型发展。顺势而为、因势利导，分类引导人口流失县城转型发展。引导城市群、都市圈内的人口流失县城主动融入城市群、都市圈，把握超大特大城市中心城区非核心功能疏解的契机，承接符合县城区情的功能和产业转移，助力区域协调一体化发展。高度重视边境地区人口流失县城，制定特殊安居政策，加强边境贸易等产业发展，支持边境县城完善基础设施、提升公共服务供给水平，提高边民补助标准，引导边境县城人口常住安居。深入实施主体功能区战略，完善和落实主体功能区制度，合理发展农产品主产区人口流失县城，鼓励城乡融合发展体制机制创新，促进县乡村功能衔接互补，集聚发展农村二三产业，提升农业产业链供应链现代化水平，提高农业转移人口市民化质量。有序发展重点生态功能区人口流失县城，加大财政转移支付力度，增强其公共服务供给能力，鼓励立足自身优势和功能定位发展适宜产业，有序承接生态地区超载人口转移。

强化产业支撑，提升人口流失县城就业吸纳能力。根据资源环境承载能力、“双碳”目标要求以及市场需求，引导县城有序退出落后产能。加大对人口流失县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面等的支持力度，促进产业平台功能提升。立足发展基础、突出比较优势，强化县城与邻近城市发展的衔接配合，推动城市间产业链互补互促，支持人口流失县城结合自身条件探索发展新兴产业，鼓励发展就业容量大、带动力强的劳动密集型产业。引导大中专院校在县城建立分校或培训中心，推动校企联动发展职业教育、促进产教融合，提高县城从业人员的技能素质。

坚持集约高效，防止人口流失县城盲目建设。重视人口流失县城的减量规划，加强存量低效建设用地高效改建再开发，合理安排新增建设用地计划指标，探索建立县城建设用地增加规模与人口吸纳数量挂钩机制，科学划定县城发展保留用地，保障县城建设正常用地需求。有序推动县城社区的空心化整治，促进空心社区风貌更新、活化利用，推动存量市政基础设施的适老化和适幼化改造，不断改善人居环境，提升国土空间利用品质和利用效率。

推动改革创新，增强人口流失县城发展活力。加强县城治理思想观念、体制机制、管理方式等的改革创新，通过改革创新激发人口流失县城的活力。科学研判人口流失县城发展态势，探索开展县城行政管理体制改革，适时研究简化行政层级、行政区划调整撤并、县直管社区/村的可行性。完善社会保障制度，扎实推进失业人口、老龄人口等留守人员的民生保障、救助扶助工作。积极引导农业转移人口市民化，探索开展有稳定就业的外来人口（含进城农民工）与县城居民享受同等待遇试点。

加强监测预警，建立人口流动动态监测机制。把握人口迁移和流动的特点，是因地制宜制定人口管理和服务政策的前提。在进一步完善常住人口统计调查等机制的基础上，可借助手机信令大数据，建立人口变动监测平台，准确掌握人口流动动态，识别人口流动方向，及时发现流动趋势，为高质量推进以县城为载体的新型城镇化提供决策支持。（来源：《国家治理》2023年3月上）