徐勇:社区在哪里？

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徐勇（华中师范大学资深教授、政治学部部长，教育部首批文科“长江学者”特聘教授）

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乍一看这个题目，人们会觉得很奇怪：这还用问吗？但它确实是一个问题。近年来，湖北省广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，提出以城乡社区为基本单元。而现有一个城市社区规模数万人，方便群众参与共同缔造吗？看起来，“社区”二字大有考究。厘清“社区”在中国的前世今生，或许能找到答案。与农村的自然村不同，城市的“社区”是个外来词。改革开放前，城市实行“单位制”，没有单位的人组成居民委员会。我国的居民委员会比村民委员会的历史更早。改革开放后，“政企合一”的“单位制”发生变化。特别是1990年代，大量企业破产，员工下岗，由谁来承接已无“单位”的人员呢？正是在这一背景下，城市由若干居民委员会组成社区居民委员会。过往只为学界使用的“社区”进入政府文件，成为城市管理的基层组织。当时，对什么是社区，如何建设社区缺乏明晰的认识。1998年，国家民政部开展全国社区建设示范，在26个社区建设示范点中，形成了三个有特色的社区建设典范，即当时所说的“上海模式”、“江汉模式”和“沈阳模式”。我全程参与了武汉“江汉模式”的打造，对城市治理有了初步认识。从社区在中国的兴起看，它是基于解决“单位制”改革后出现的大量社会问题而产生的，具有很强的国家建构性，是城市管理的基层建制组织。它与社区的原义存在很大差异。一般来说，社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，包括有一定的地理区域、一定数量的人口、居民之间有共同的意识和利益、有着较密切的社会交往。我国的社区具有很强的行政管理特点，可以说是自上而下的市区街体制的延伸。从社区的原义看，城市的小区更具有社区的特征。1990年代后期，随着“单位制”的变革和城市化的推进，中国实行住宅商品化改革，产生了商品楼组成的居民区。这种居民区因为建设用地是购买的，因此有明确的地域边界；居民是以货币的方式购买住宅的，并要支付物业管理费，因此有共同的意识和利益；居民在相同的地域范围活动，有较为密切的社会交往。但是，“社区”的概念已用于社区居民委员会，之后出现的商品住宅区被命名为“小区”，这应该是中国城市发展特有的产物。中国的城市建设先有住房再有配套建设。许多城市小区住宅修建起来了，但相应的配套设施不全，很难形成一个具有明确边界和向心力归属感的生活共同体。为此，建设部提出了“完整社区”的理念，完整社区是指为群众日常生活提供基本服务和设施的生活单元。建设部提出的“完整社区”显然更接近于社区的原义，但我国的社区是历史产物，已成为城市基层建制组织。人们一说到“社区”自然便是指这一建制组织，实际上一个社区里包含有若干个小区。由于社区是基于城市社会管理需要而设立的，具有相当强的行政管理功能。但在相当长时间内，社区管理基础较弱。一个社区通常有2万多人，仅有5至7名工作人员，社区内有若干小区，但小区没有隶属于社区的组织机构，这与农村有很大不同。农村治理由人民公社时期的“三级所有，队为基础”架构转变而来，在原生产大队基础上建立的村委会之下有原生产小队转变而来的村民小组，村和组是对应的。城市小区仅仅有业主委员会和物业公司，是围绕物业而产生的，它们与社区并不是直接对应的组织关系。而居民大量事务不仅仅是物业问题，社区干部要直接对应数万居民，自然困难。一段时间内，城市主要还是单一的政府管理，还谈不上多元参与和双向互动的社会治理，大变化的城市尚存在诸多政府难以有效治理的“缝隙社会”。正是在这一背景下，社区配备了若干网格员，有了向下延伸的组织抓手。即使如此，网格也难以“一网打尽”，更有诸多“漏网之鱼”。如大量社区小商户本来是为社区居民提供服务的，但并没有纳入社区治理体系之中。前不久，我们团队在一个地方调查，发现政府投诉热线中三分之一以上与小商户有关。这说明，“完整社区”还需要“完整治理”。从自上而下城市管理的角度看，“社区网格制”还能应对，但在开展共同缔造活动中，这一体制显然难以适应。近日，我们带着这一问题专门调查一个社区。在问到共同缔造以什么单元开展？被访谈的社区书记脱口而出：当然是小区啊！为什么是小区而不是“社区”呢？书记不假思索道：共同缔造在于发动群众、组织群众和群众参与，只有距离居民生活最近，与居民利益直接相关的小区才能组织群众共同参与。接下来的问题又出现了，小区是一个与人们生活和利益直接相关的生活单元，却缺乏相应的组织体系，也难以成为一个治理单元。这一问题的提出如只有当生产力发展到一定阶段才必然要求变革生产关系一样。共同缔造活动的开展，取得了一定成效，但也暴露出基层治理的短板，这就是城市社区之下的组织体系不健全。共同缔造活动更多的是自上而下的组织动员，如果没有自上而下的组织动员，活动便难以持续。这就要求深化共同缔造，健全和完善社区以下的治理体系，将因共同缔造而生成的组织和治理常态化。要健全和完善社区治理体系，必然涉及到“社区”这一基本问题。因应城市管理需要，社区已固化为建制单位，最接近社区原义的小区又不叫社区，也没有构成相应的组织和治理单元。考虑到中国社区制的历史缘由和现实状况，不妨对社区作双重理解。在原有的建制社区基础上，将小区作为建制社区之下的“小社区”，重点是按照社区的理念将小区建设为“完整社区”，强化相应的组织和治理功能，以“完整治理”夯实社区治理基础。这方面，我们访谈的社区已经有了很好的探索。在中国，许多问题在实践中遭遇到，也要通过实践加以破解。只有经常到实践田野现场才能获得真知！(来源：乡村发现转自：田野政治学 微信公众号）