叶敬忠：三大问题挑战农村有效治理

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叶敬忠（中国农业大学人文与发展学院教授）

近日，中国农业大学人文与发展学院叶敬忠教授团队的一项研究显示，空心化、老龄化、形式化正成为当前挑战乡村有效治理的三大问题。

为了“倾听农民声音，理解乡村现实”，叶敬忠教授带领一支43人的研究团队，自2021年3月在山东、湖南、陕西、浙江、河北等5个省共计10个村庄开展了“农民视角的乡村振兴”研究，共完成问卷529份，完成对基层干部、新型经营主体、小农户的访谈154份。研究成果《农民视角的乡村振兴》由社会科学文献出版社出版，该成果充分呈现了农民对乡村振兴的认识、理解、需求和评价。

一、农村人口外流加剧村庄空心化

调研显示，六成以上的青壮年农民有外出务工经历。农村劳动力大量外流加剧了村庄的空心化趋势，成为乡村社会治理的首要难题。

《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出，要“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”。而农村人口的大量外流使农业生产和乡村建设人才严重匮乏，导致乡村治理的主体缺失。一县干部指出，“我们县虽然有35万的人口，但外出人口大概有10多万，城里有10来万，农村里面大概也还只剩下10来万。这样的人口分配，意味着农村很多年轻的劳动力都已经外出务工去了。乡村治理，首先是人的治理，他们都已经外出打工了，还怎么实现有效治理”？

空心化也加剧了基层党组织运转的难度和党员队伍管理的难度，特别是党员的外流使其联系群众的动力不足，弱化了基层党组织引领农村社会发展的能力。一位村支书说，“村里有110多名党员，平时开会能来30多个，顶多50，都是老党员；这也是得了老党员的益处了，而年轻党员来不了这么多，都在外面，谁回来给你开会”？

二、人口老龄化弱化乡村治理根基

农村人口空心化，特别是青壮年和精英人才的流失，加剧了乡村人口老龄化，不仅弱化了农村家庭的经济组织功能，也使乡村治理面临无人能治的局面。

受制于老年人自身年龄和体力影响，他们难以开展工作强度大、智力体力消耗高的治理活动。一位村干部表示，“村集体目前很难发挥带领乡村产业发展的作用，主要因为我们这里都是几个老头子，传统观念比较强，文化水平太低，老的老，小的小。”调研数据显示，93%的老年人文化程度在初中及以下，面对当前村务信息化的要求，他们很难运用计算机等村务办公系统和信息化手段完成上级部门要求的信息收集、整理和报送等工作。一位农民表示，“选好当家人，有可能带活一个村庄；希望年轻人当支部书记，他们在外面走南闯北，不管是跟老板干，还是自己创业，回村后不管村集体有没有钱，他们都能想办法让村集体有点钱”。而年轻人返乡意愿不高，一位村干部表示，由于村内缺少就业机会，近几年几乎没有外来人口进入村庄，也没有在外务工人员返乡。

在乡村人口老龄化的情况下，村庄亦面临干部老化的问题。一些地方为提高村干部年轻化和知识化水平，对村干部的年龄、性别结构和学历做出了限定。例如，一个村庄的村委会选举，要求三人必须都是党员，一个要求35岁以下，一个要求是女性，同时大专以上学历至少一个。在此制度限定之下，由于村庄青壮年人口外流，村干部后备人才短缺，有的地方甚至出现了无人能担任村干部的现象，弱化了乡村社会的治理能力。调研发现，在新一轮的村庄换届选举工作中，许多村庄的选举投票结果很难过半，不得不进行多轮投票才勉强票选出符合要求的村委会班子成员，这使村民自治陷入有制度无载体的困境。

三、督导考核过重倒逼村务形式化

在当前的乡村振兴实践中，形式化问题依然严重，并且在乡村治理的新探索中，形式化又呈现出一些新的表现形式。

乡村作为治理末梢，承接“条条”和“块块”的考核与监督，“痕迹管理”使村干部忙于各种表格、记录和档案，侵占了他们用于村庄事务的精力和时间。一位村干部表示，“现在上面各种督查组太多，有点不切实际，有时候可能一个月都没有人来，而一到年终则各种督查组、各条线上的都来了；形式太多、程序太复杂，我们要应付的各种报表、各种文件太多了；常常需要加班，有时从早上6点到晚上12点也做不完”。

乡村治理的形式化不仅表现在对“条块”的回应上，也表现在村民的自治中。研究指出，为推进乡村法治建设、提升农民德治水平，各地开展了民主法治教育和道德规范教育活动，如普法宣传、新民风积分超市、道德评议“红黑榜”、好公婆、好儿媳等。但是，这些活动的举办模式一般为政府主导，农民参与，虽然有77.0%的农民认为活动很有必要，但是部分农民和村干部认为活动的道德教化效果一般。一位村干部表示，“道德讲堂、文明星级户评比、文明家庭评比这些事情我们都搞了，但这些事情的实际意义不大，过于偏重资料、偏重形式主义，很多时候是为了表彰而表彰，都是上级规定了我们才弄。”

乡村振兴，治理有效是基础。解决困扰乡村治理的空心化、老龄化和形式化问题，是完善基层治理体系和提升基层治理能力的重要基础。面对乡村治理新问题，习近平总书记指出，要创新乡村治理体系，走乡村善治之路。调研也指出，乡村有效治理要从农民视角出发，加强农村基层党组织建设，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，在政策上、制度上和方式方法上调动农民参与乡村振兴的积极性、主动性和创造性，只有充分发挥农民的主体作用，才能让乡村“活”起来。 （来源：乡村发现转自：发展研究 微信公众号）