易承志：区域公共事务跨界治理面临的挑战及推进路径

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易承志（上海交通大学国际与公共事务学院教授）

近年来，区域公共事务跨界治理已经成为一个日益受到学术界和实践部门关注的重要议题。区域公共事务是区域经济社会一体化的客观产物，随着区域一体化背景下辖区间经济交往和社会联系的日益密切，越来越多的地方公共事务不断突破单一辖区行政边界的范围而成为区域公共事务，体现出跨界性的特征。跨界性是区域公共事务区别于单一辖区公共事务的一个重要属性。随着单一辖区公共事务越来越多地跨越边界向区域公共事务转变，探讨区域公共事务的跨界治理成为一个具有重要价值的实践课题。

区域公共事务跨界治理的内涵

区域公共事务是指跨越单一行政区管辖范围，给相邻辖区带来外部效应，需要相关地区共同应对的公共事务。包含以下三大特征：

内容的跨界性，即公共事务的内容超出了单一行政辖区的边界范围。跨界，顾名思义，就是跨越边界。理解区域公共事务的跨界性，首先要理解何为公共事务的边界。一般意义上的边界往往指的是地理边界，是用以区分具有不同景观特征地理空间的自然或者人为划定的界线，如国土边界、陆地边界、省际边界等。一般而言，地理边界的划分与自然因素有关。然而，除自然因素以外，地方边界的划分也涉及其他多种因素，如历史、文化、民族、语言等。区域公共事务跨界所涉及的边界，则主要是从行政区划的角度界定的行政边界。行政边界是确定一定空间范围内行政组织自身管辖权限和职责的界线。从空间范围上看，行政边界主要表现为相邻行政辖区在横向上的管辖权限划分界线，如省际边界。而从组织层级上划分，行政边界则属于纵向政府间划分的层级边界，如市县边界。从组织功能来看，行政边界往往划定了某一具体行政组织的功能实施范围。不同政府部门都会在行政边界确定的行政辖区内行使所属部门的特定职能，发挥相应的组织功能。例如，某省的环保部门会在所属省域内履行环保职能，卫生部门则在该省辖区内承担卫生职能。我国的公共事务管理遵循“属地管理”原则，也就是说，地方政府公共事务的管理范围在很大程度上是与行政边界划定的管辖范围对等的。因此，行政边界的划分将明确某一地方政府公共事务的治理范围，对于公共事务治理权限的分配具有决定性影响。

影响的外溢性，即某一行政辖区出现的公共事务会影响在地理位置上临近的行政辖区。区域公共事务的外溢性，决定了特定公共事务带来的影响可能超出单一辖区行政边界划定的区域。例如，一个地方行政辖区内某些高污染产业带来的污染可能超出辖区行政边界，外溢到相邻辖区并对后者经济社会的发展产生负面效应。为了解决公共事务外溢性带来的影响，单一地方政府可能缺乏足够的能力，也可能缺乏足够的动力，为此需要受公共事务外溢性影响的区域内相关地方通过协商合作解决共同面临的问题。这就体现了区域公共事务的另一个特征，即治理的整体性。

治理的整体性，即对公共事务的应对需区域内不同地方行政辖区的整体性努力。虽然区域公共事务可能首先在域内某个辖区出现，但随后往往超出了单一辖区的范围，带来了区域性的影响。对于区域公共事务的治理，传统依靠单一辖区地方政府的碎片化治理模式显然不再适应。这主要有三个方面的原因，首先，传统属地治理体制下的碎片化行政权威在应对超出行政辖区范围的跨界公共事务上存在着权威不足的问题。其次，单一辖区地方政府的治理能力是有限的，在应对跨界公共事务上也存在着能力不足的问题。再者，属地治理体制要求地方政府对于本辖区范围内的公共事务履行治理职责，并对职责的落实情况进行考核。在此模式下，地方政府对于超出辖区范围的公共事务治理缺乏足够的动力。上述三个因素决定了治理区域公共事务需要跨界治理行为体形成整体性的治理合力，同时，这一整体性治理合力的形成又面临着一系列因素的挑战。

区域公共事务跨界治理面临的挑战

区域公共事务具有跨界性。对于区域公共事务，应当超越碎片化行政权威的制约，通过跨界治理形成整体性合力。然而，当前区域公共事务的跨界治理仍然面临一些挑战。

行政边界对行政管辖权的刚性约束。行政边界作为由行政区划体制确定的划分行政管辖权范围的界线，其划分往往受到多重因素影响，包括历史传统、自然地理、民族文化、经济发展以及政治考量等。这一过程涉及到中央政府与地方政府以及不同地方政府之间的多重互动，需要依据相关法律制度并经过严格的程序，体现出法定性和权威性的特征。行政边界划分的复杂性、法定性和权威性决定了边界一旦确定后的刚性，并带来了行政边界的相对稳定性。行政边界的刚性限定了地方政府的行政管辖权威实施范围，有利于明确地方政府的职责权限范围，也有利于上级政府对下级政府的考核和监督。行政边界的相对稳定性为地方政府提供了既定的公共事务治理场域，有利于地方政府增强对辖区内公共事务的了解和熟悉程度，进而提升对于公共事务的治理能力。应该说，行政边界通过划定不同地方政府行使行政管辖权的地域范围并施加刚性约束，对于治理具有明确辖区特征的一般公共事务是适应的。然而，随着治理情境的变化，大量地方公共事务不断超出辖区行政边界的范围成为跨界的区域公共事务，对地方公共事务治理产生了新的诉求。传统基于行政边界的属地逻辑已日益滞后于跨界公共事务的发展现实，并可能导致路径依赖。

我国传统的公共事务治理具有典型的“属地”特征，此种治理模式比较适用于影响范围具有明确辖区特征的一般性公共事务，对于影响范围日益超出单一行政辖区边界限制的区域性公共事务，则显得力有不逮。针对跨越单一辖区行政边界的区域公共事务，在治理力量有限、治理成本不确定和治理收益不完全等因素的影响下，地方政府的治理动力也受到制约。在此背景下，一些地方政府可能对区域公共事务采取“搭便车”的态度，由此造成区域公共事务治理低效的现象时有出现。已有研究针对行政交界地区公共事务治理，也指出了边界效应问题的存在。例如，有研究指出，传统的属地管理模式使京津冀地区的地方政府在中央政府施加纵向行政约束的情况下仍然出现“搭便车”的行为倾向，导致区域内环境治理出现“诸侯治理”和“约束失灵”的双重困境。

碎片化行政权威对跨域公共事务整体性治理能力的限制。碎片化行政权威是与行政边界联系在一起的。行政边界在确定特定地方政府行政管辖权范围的同时，也带来了区域内不同地方政府之间的碎片化行政权威。碎片化行政权威是指，本身没有相互隶属关系的不同地方政府在行使行政管辖权时，产生的权威分割现象。在实际运用时，这一概念主要有两个方面的意涵。一是在城市化持续推进和区域一体化不断深入的背景下，相邻地方政府的行政权威在政府间关系层面可能是互不隶属、层级交错的，因而主要讨论的是相邻单一地方政府行政权威相对于所属区域的分散。二是行政边界相对于区域公共事务边界的分割。行政边界导致单一地方政府的行政权威专注于所属辖区公共事务的处理，而可能缺少对区域公共事务的关注，也可能缺乏针对区域公共事务的区域行政权威安排，进而难以对区域公共事务进行整体性的治理。

上述两种意义上的碎片化行政权威导致区域内地方政府治理公共事务时，以行政管辖权所覆盖的单一辖区内公共事务为主。然而，当涉及超出单一辖区边界范围的跨界公共事务时，如果相邻地方的行政权威无法达成治理共识或无跨行政区的较高层级行政权威介入时，则可能出现整体性治理的缺位，影响区域公共事务治理目标的实现。例如，在区域环境问题治理上，现有治理模式仍然带有一定的碎片化特征，存在明显的局限性，包括短期功利导向、治理合力难以形成和对公众环境诉求回应不足的问题。

根据制度性集体行动理论，面对区域公共事务的治理需求，地方政府间难以达成制度性集体行动的困境，在很大程度上源于区域内地方政府行政管辖权的碎片化，其中特定地方政府在一个或多个职能领域的决策会影响其他地方政府，而碎片化行政不利于通过集体行动来解决相邻地方政府共同关注的公共问题，进而难以实现和增进公共利益。针对区域公共事务治理的需要，制度性集体行动理论主张相邻地方政府通过建立自愿协作机制消除制度性集体行动困境，将单一地方政府在特定领域的决策或行为可能产生的外部性内部化以降低交易成本。制度性集体行动的最终目标是建立地方政府间合作机制，通过地方政府间的合作治理区域公共事务，解决因碎片化行政权威而带来的整体性回应能力不足的问题。因此， 根据制度性集体行动的理论逻辑，如果能够推动相邻地方政府在治理区域公共事务时通过沟通、协商、谈判等方式达成合作共识，降低交易成本，提高合作收益预期，更有利于促使碎片化的行政权威在区域公共事务跨界治理时形成区域整合性公共权威，从而提升整体性应对能力。

单一地方政府有限治理能力与复杂治理诉求间的矛盾。通过公共事务治理提供公共产品和解决公共问题是政府的基本职责所在。传统上，政府被视为公共事务治理的当然主体，承担着提供公共产品和解决公共问题的重任。作为在相当长一段时间内社会参与相对不足的超大型国家，为了弥补社会力量的不足，政府传统上承担了提供公共产品和解决公共问题的全部或绝大部分责任。与此相应，在相当长一段时间内，地方政府也成为承担地方公共事务的单一主体。如果说，在地方公共事务较为简单、跨界性公共问题尚不突出的情况下，这种以地方政府为单一治理主体的地方公共事务治理方式具有一定的可行性，但是，随着城市化进程的持续快速推进和区域一体化程度的不断提升，上述情况也在发生动态变迁。越来越多的地方公共事务流出了单一地方辖区的范围，增加了跨界治理任务的复杂性。在此背景下，仅依靠地方政府作为单一治理主体，日益难以应对不断增加的跨界公共事务复杂治理诉求。

区域公共事务跨界治理的推进路径

推进区域公共事务跨界治理，是因应和消解区域公共事务整体性治理诉求与碎片化地方行政权威之间张力的内在需求。当前，推进区域公共事务跨界治理需要从以下方面采取对策。

持续推动区域一体化是区域公共事务跨界治理的现实基础。随着城市化进程的持续深入，中心城市与周边地区之间交流互动不断增强，经济社会联系日益密切，由此形成了范围不断扩张的城市化区域，推动区域经济社会一体化不断深入。区域经济社会一体化在推动越来越多的地方公共事务跨越单一辖区行政边界和形成区域公共事务的同时，也为区域公共事务的跨界治理提供了重要的基础。其一，区域内经济交往的日益增强有利于不断扩大地方间的共容性经济利益，并需要通过区域公共事务的跨界治理以实现和增进地方间的共容性经济利益；其二，区域内社会联系的日益密切有利于不断增强地方间的社会共识，为区域公共事务的跨界治理提供了重要的社会支持基础；其三，区域一体化的推进提升了区域公共事务联系的紧密程度，增强了地方政府间的联系，有利于强化地方政府间“一荣俱荣、一损俱损”的区域公共事务跨界治理共识。

随着城市化的不断推进，我国已经涌现出了京津冀、长三角、珠三角等一大批城市化区域，其数量不断增多，范围日益扩展，为经济社会发展注入了源源不断的强大动力。在上述城市化区域中，长三角区域是一个突出的代表。当前，长三角一体化已经上升为国家战略。从20世纪80年代上海经济区的建立，到如今已经覆盖三省一市共41个地级及以上城市的长三角，正在推进全方位、多领域、深层次合作，长三角一体化经历了一个不断推进的过程，一体化程度日益提升，影响范围不断扩大。2019年12月，中共中央、国务院发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，强调长三角在国家现代化建设大局和全方位开放格局中的战略意义，要求不断完善多层次多领域合作机制，不断提升区域公共事务跨界治理绩效。当前，长三角区域公共事务的跨界治理已经取得阶段性成效。如在环境治理领域，长三角区域内各地方政府积极推进环境治理协同合作，不断完善协同治理制度，努力推动生态环境标准、监测和执法上的区域协同。

有效化解边界冲突是区域公共事务跨界治理的重要手段。为了实现有效治理，区域公共事务跨界治理需要跨越行政边界、户籍边界、功能边界和地理边界等多重边界，其中最为重要的一重边界是行政边界。根据具体情况，不同类型边界的划分依据也存在一定差异，这也决定了不同类型的边界可能存在交叉。以长三角区域为例，其公共事务治理的边界涉及到行政边界、户籍边界、功能边界和地理边界，其中，行政边界与其他边界之间的关系受到行政职能、制度因素、自然地理的影响而存在一定的张力，并可能发生冲突。

具体的边界冲突要根据区域公共事务的类型进行划分，某一领域可能涉及到两种边界冲突，也可能涉及两种以上边界的冲突。例如，传统上地方公共服务的供给一般会受到行政边界和户籍边界的制约，其中居民能否享有居住地的公共教育、医疗保障、养老保险、住房保障等公共服务往往与其是否拥有本地户籍挂钩。在上述两种边界的互动关系中，行政边界要求地方政府对边界范围内的公共服务承担一体化供给责任，而户籍边界则可能进一步区分户籍居民和非户籍居民的公共服务待遇，由此带来两种边界之间的不一致。对此，中央及各地正在积极采取改革举措，力图有效回应边界冲突给区域公共事务跨界治理带来的挑战。例如，2021年国务院开通了可以在线办理140项政务服务的小程序，以努力实现基本政务服务的跨域通办。2020年长三角区域发布了首个《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单》，南京都市圈签订了《共同打造高质量发展区域增长极框架协议》，这些举措的一个重要目标就在于应对因边界冲突而带来的区域公共事务跨界治理挑战。因此，建立能够跨越多重边界的协作机制、有效化解边界冲突是实现整体性治理的重要手段。

迈向网络协同治理是区域公共事务跨界治理的发展方向。随着越来越多的地方公共事务跨越单一辖区的行政边界成为区域公共事务，以政府为单一治理主体的传统治理模式，既难以适应区域公共事务跨界治理的复杂情景，也难以实现跨界公共事务整体性回应的治理目标。区域跨界公共事务的整体性治理不仅强调域内各地方政府及其部门间加强协作，而且强调域内地方政府加强与外部市场、社会组织等多元治理主体的协作。政府的组织特性决定了其受到行政边界的约束，与政府不同，市场、社会组织等的特性决定了这些治理主体的参与能在一定程度上打破行政边界对治理效能的约束。然而，需要明确的是，在进行区域公共事务跨界治理时，不同治理主体的地位和作用并不完全一致，而是存在差异。其中，政府作为基本的公共事务治理主体，在享有行政管辖权的同时也应承担最为重要的治理职责，在地方公共事务治理中占据主导地位，并大力推动其他主体共同参与。

网络协同治理是与科层集中制治理和市场分散型治理相对应的一种公共事务治理模式。相比网络协同治理，科层集中制治理和市场分散型治理均更加侧重某一治理主体的功能发挥。而网络协同治理能够对多种资源进行整合，对不同治理主体的治理诉求和利益关系进行协调与平衡，增强治理共识，从而对跨界公共事务做出整体性回应。有研究者指出，整体性治理坚持问题导向的逻辑起点，主张治理主体涵盖以政府为主导的多元组织，并充分利用各治理主体的专有资源和比较优势，通过网络结构中各治理主体间的协调、整合和信任机制建设来更好地实现协同治理功能。因此，建设何种网络协同治理机制以更好发挥各主体的治理效能，是区域公共事务跨界治理的探索方向。（来源：《国家治理》2023年4月上 ）