李志明：“国家-社会”关系视角下社会治理共同体建设研究

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李志明（中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授）

社会治理关乎人民美好生活，关乎社会公平正义，更关乎社会稳定和国家安全。党的二十大报告在部署未来五年完善社会治理体系的战略任务时，明确并重申了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的发展目标。建设社会治理共同体，是以习近平同志为核心的党中央站在实现国家富强、人民幸福的战略高度，从统筹发展和安全的战略全局作出的重大部署，是将马克思关于社会共同体的相关理论应用于中国特色社会治理伟大实践取得的又一次重要理论进展，是推进市域、县域、基层社会治理结构系统化、科学化、现代化的行动指南。目前，郁建兴、李友梅等人已经从政府、市场与社会关系结构视角对“社会治理共同体”的理论内涵、典型表征、实践进路等主题进行了先期研究，认为提出构建社会治理共同体意味着当代中国社会治理正在走向政府机制、市场机制和社群机制的互嵌与协同，并提出创设一种能够实现个人与共同体之间激励相容的机制，以便从更深层次激发社会活力。本文拟更进一步，从相对宏观的“国家-社会”关系视角审视社会治理共同体在理论与实践中的生发逻辑，探讨新时代新征程中国建设社会治理共同体的总体实现机制及具体路径。

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社会治理共同体是对“国家-社会”关系结构变化的集中反映

“社会治理”一词是由“社会管理”这一概念发展演变而来，后者出现在中央有关文件中的时间最早可以追溯至1993年11月党的十四届三中全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该《决定》提出“加强政府的社会管理职能”的改革取向，这是中央有关文件首次将“社会管理”明确为政府的职能之一。当时正值社会主义市场经济体制改革目标得到确立、改革开放和现代化建设开始进入新阶段，市场竞争逻辑渗透至社会领域并开始产生较多消极负面后果，亟需加强政府的社会管理职能。此时，加强政府的社会管理职能，实际上是在国家管理社会、对社会公共生活领域进行统合的预设下强调政府对社会公共事务的直接管理，以此服务于社会主义市场经济体制的建立。

随着正确认识和处理改革、发展、稳定三者的关系愈发重要，1995年9月党的十四届五中全会将“社会发展”提升到重要战略地位，而此后与实现经济、政治和社会长期稳定协调发展密切相关的“社会管理”开始频繁出现在党和政府的有关文件中。1998年3月，时任国务委员兼国务院秘书长罗干所作的《关于国务院机构改革方案的说明》明确将“社会管理”作为政府基本职能。2004年9月，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理”，并作出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的战略部署，体现出“国家（体现为党委政府）-社会-公众”的社会建设与管理主体框架。党委、政府、社会和公众共同参与社会管理事务，表明行动主体间的关系开始逐渐从管理和吸纳转变为嵌入和互动，从而在国家与社会关系中形成了某种意义的弹性，生成了一定的弹性空间，国家与社会管理主体间的关系开始相对平衡。

2006年10月，党的十六届六中全会将“社会管理体系更加完善”作为“构建社会主义和谐社会”的目标和主要任务之一，并设专篇阐释“完善社会管理，保持社会安定有序”。2007年10月，党的十七大从实现全面建设小康社会奋斗目标新要求的角度提出了“社会管理体系更加健全”的要求，提出要最大限度激发社会创造活力，同时最大限度增加和谐因素、减少不和谐因素。2012年11月，党的十八大将“社会管理格局”“社会管理体系”等表述变更为“社会管理体制”，并且在社会管理体制建设目标中增加了“法治保障”这一新的内容，为社会治理体系中国家和社会行动主体间的关系提供了一个稳定的制度框架。

2013年11月，党的十八届三中全会在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标下，从对全面深化改革作出系统部署的高度提出“创新社会治理体制”，从而在党的重要文件中第一次提出“社会治理”概念，标志着中国共产党对国家与社会关系的认识完成了从社会管理到社会治理的深化和创新。“社会管理”与“社会治理”虽然只有一字之差，反映的却是理念上的根本创新，体现为国家与社会的关系由国家统合控制到主体间协商共治的转变。首先，从理念上看，社会管理强调运用各种手段和要素达到组织目标，行政色彩较强；而社会治理则强调机制的作用，核心在于法治，即以法律手段调节社会发展中的各种关系，化解社会矛盾。其次，从主体上看，社会管理的行动主体主要是各级党委、政府及其职能部门，更加突出党委、政府的主导性作用；而社会治理的主体则呈现多元化的特征，既包括党政机关，也包括社会组织、企事业单位、公民个人等，相应的社会治理全过程也是多元的，更加凸显民主性的特点。再次，从实现方式上来看，社会管理主要表现为党政主体对社会领域单向的自上而下的组织和控制；社会治理重视各主体之间的合力作用，鼓励主体自主表达、协商对话，并形成共识，实现形式是立体式的多元互动的协商合作共治。最后，从党委、政府和社会公众的角色来看，党委、政府在社会管理中的角色是“撑船人”，需要自己“执篙撑船”，而社会及公众则是被动“乘船”；在社会治理中，党委、政府的角色是“掌舵手”，主要承担“掌舵”的主导职责，而社会及公众则是共同参与、主动“划桨”，以实现共建共治共享。

在创新社会治理的基础上，习近平总书记在2019年1月中央政法工作会议上发表的重要讲话中正式提出“社会治理共同体”的概念，指出要“打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”。所谓社会治理共同体，概括来说，就是指各方社会行动主体基于权责对等的关系格局以及互动协同的行动逻辑，致力于协调社会利益、解决社会问题、化解社会矛盾、防范社会风险、促进社会认同、保障社会安全，为实现社会安定有序而自觉结成的相互连结、相互依存且关系稳定的有机体。社会治理共同体的提出，是我们党对社会治理以及共同体建设理论认识进一步深化的结果，是国家治理现代化愿景和部署在社会领域的实际运用。“社会治理共同体”将包含了合作和共识这两层含义的“社会治理”与“共同体”组合在一起，充分表明中国共产党在社会治理方面已经有了更高标准的战略规划和目标追求。建设社会治理共同体，其核心要义在于促成社会组织、公众个人乃至市场主体等私权利主体成为社会治理实践的行动者，与作为公权力主体的党委和政府共同分担社会治理责任、尽责参与社会治理过程、一体享受社会治理成果，共促实现共建共治共享的合作治理状态。

概言之，从加强、完善“社会管理”到创新“社会治理”，再到建设“社会治理共同体”，集中体现的是中国共产党对国家与社会关系认识和实践的重大转变和跃升：从国家（主要通过党委、政府）统合管理社会，把政府视为管理主体而把社会视为被管理的客体，偏重于政府对社会进行管理、控制和吸纳的刚性联系；到强调多元主体参与，国家（主要通过党委、政府）和社会都是作为一方治理行动主体而出现，两者协商合作对公共事务进行共同治理，逐渐形成嵌入、互嵌等柔性联系；再到推动形成包括党委、政府和社会、个人在内的多元治理行动主体在权利（权力）、义务（责任）相统一的基础上实现充分互动、协同共治的有效治理局面，从而提高整体社会治理效能。

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建设社会治理共同体关键在于处理好国家与社会关系

社会治理的本质问题是由谁治理、如何治理，实质上是国家与社会关系的总体反映。较长时期以来，由于市场主体参与热情不高、社会组织培育发展不足、公众个人参与的内驱力有待提升等原因，我国在社会治理具体实践和主体关系格局中呈现出“党委和政府为主，市场、社会与公众为辅”的局面。虽然在一些地方策略性行为（例如，给予一定财政补贴）的激励下，一部分私权利主体能够通过各种途径和方式参与社会治理活动，例如，社会组织部分承接政府职能转移、市场主体积极参与构建和谐劳动关系以及社会治安综合治理、公民个人通过各种平台参与社区治理和群防群治等，但是，这种替代激励方式却难以催生社会整体的公共精神以及促成长效的参与机制，社会治理的责任大多数时候还是落在作为公权力主体的党委、政府身上。

究其原因，主要在于这些策略性行为没有很好地解决社会治理实践中存在的行动主体激励不足问题——如何使社会组织、公民个人、市场主体等私权利主体都能积极参与社会的共同治理，隐藏其后更为深层次的问题还在于社会治理的主体责任未能得到合理划分。社会治理是一种较为典型的公共物品，如果无法合理划分各方行动主体特别是作为公权力主体的国家一方和作为私权利主体的社会一方分别所应担负的责任并将其可操作化，那么“人人有责、人人尽责”的行动主体参与格局就难以形成，“人人享有”的治理成果共享局面就无法实现。这是党中央提出建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体的理论与实践出发点，其中蕴含着对国家与社会关系模式的理性、科学思考。

可以说，建设社会治理共同体的关键在于处理好国家与社会关系，努力促使两者关系格局从不平衡不充分状态朝着均衡协调状态转变。相对来说，国家和社会在中国分离时点较晚、程度较低。在计划经济时期，国家公权力渗透到社会生产和生活的方方面面，整体吸纳了社会组织，兜底保障着公民个人，国家与社会关系总体上表现为“强国家-弱社会”并且趋于一体化的状态：在城市，个人依附于单位、单位又依附于国家；在农村，个人依附于社队集体、社队集体又依附于国家。这种普遍存在的链式依附关系曾经内嵌于整个经济社会发展体制中，具有较强的适用性，也在一段时期取得显著成效。改革开放以后，个人依靠的单位（集体）体制逐渐解体，曾经以“单位人”面貌出现的个人逐渐进入社会公共空间，成为“社会人”。从单位（集体）空间到社会公共空间的场域转化以及从“单位人”到“社会人”的身份转变，使得构筑有效渠道和开辟适当场域来实现社会成员的参与和互动、不断探索适合本国国情的社会治理范式成为了必要。当前，社会组织、市场主体、公民个人等私权利主体对民主法治、公平正义和安全环境等方面的需要日益增长，其参与社会公共事务治理的意愿和能力持续增强、可用资源也不断增多。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，就是国家公权力主体对于这种治理需求的系统性回应和制度化创新，旨在逐渐消解链式依附关系的遗留影响，不断促成国家赋权社会、拓展社会成长空间，早日形成均衡协调的“强国家-强社会”国家与社会关系格局。

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共建共治共享是“国家-社会”关系视角下建设社会治理共同体的根本方法论

建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的根本方法路径何在？对此，党的二十大在擘画以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图中作出了明确而具体的部署，这就是健全共建共治共享的社会治理制度。共建共治共享，是我国社会治理在几十年的改革探索和制度化过程中所形成的一种社会共识，也是“国家-社会”关系结构下社会治理各方行动主体间实现权利与义务相对应及价值共享的根本途径。其中，共建共治是我国建设社会治理共同体的基本原则与根本途径；共享既体现了与社会治理责任和义务相对应的社会治理权利，更是为共建共治提供了必要的激励。实现共建共治共享，关键是要在“共”字上做文章。共建从主体维度解决“由谁治理”的问题，意味着让包括国家（体现为党委和政府）和社会在内的社会治理各方行动主体全方位地参与社会治理制度的各环节，而不是仅局限于某些领域和部分环节，提高整体社会治理的有效性；共治从过程维度解决“如何治理”的问题，意味着推动包括国家（体现为党委和政府）和社会在内的社会治理各方行动主体全面融入社会治理实践的各方面，使得每一方主体在权责对等基础上实现有效协同、各尽其责；共享从目标维度解决“成果归谁”的问题，意味着从制度层面确保包括国家（体现为党委和政府）和社会在内的社会治理各方行动主体能够共同分享社会治理的成果产出，特别是真正让人民群众成为建设社会治理共同体的最大受益者。

夯实共建基础：治理主体人人有责。习近平总书记指出：“新时代属于每一个人，每一个人都是新时代的见证者、开创者、建设者。”这一重要论述告诉我们，每一位公民个人都是新时代的建设者，每一方参与主体都是合力推动历史的实践者。同样，建设社会治理共同体也没有局外人，需要每个人的共同参与，每个人都应尽职尽责。共建是建设社会治理共同体的基础，强调各方行动主体都承担自己的社会责任。实现治理行动主体的多元化、过程参与的广泛化，促成建设社会治理共同体人人有责的生动局面，也是社会治理现代化的必然趋势之一。在这里，“人人有责”中的“人”，是指所有社会公共事务的关联方和行动主体，既包括党委、政府这样的公权力主导者角色，也包括社会、市场和公众等私权利主体的辅助者角色；既包括组织化的党委政府、市场主体和社会组织等群体，也包括个体化、原子化的公民个人。

共建的治理理念是在中国共产党治国理政理念发生重大变化的背景下提出的。在政府角色从传统无限责任的全能型政府向现代有限责任的权能型政府转型的过程中，政府面对的治理需求日益扩大、处理的公共事务与日俱增。在治理需求和公共事务明显增加而政府边界却趋向收缩的背景下，为了应对愈发庞杂的公共事务，社会组织、公民个人以及市场主体自治调节、治理参与的程度必须逐步提升。将共建理念引入社会治理，客观上需要社会、市场、公众等私权利主体在国家的主导下实现有效参与，以化解权利不均衡、利益不协调、义务不匹配等问题，实现社会权利（权力）义务（责任）的对等。在共建理念指导下，社会组织、市场主体与公民个人同样具有参与社会治理的责任，并且需要在党委领导、政府负责以及其他主体的参与下，形成“一核多元”的社会治理参与格局，使得各方行动主体在制度化的权责框架下达成治理共识，共同推动社会走向“和美善治”，并在这个过程中实现自身的社会价值。从“国家-社会”关系视角看来，共建实际上就是要求国家代表的公权力主体将社会代表的私权利主体引入社会治理领域并促成和实现各方充分参与、有效参与。

在共建理念和原则指导下，要实现人人有责，让各方行动主体共同参与建设社会治理共同体，必须先清晰厘定权责，明确界定党委政府、社会组织、市场主体及公民个人在社会治理中的边界，解决好各方在社会治理中的角色定位和责任分配，特别是要突出强化社会组织和公民个人的主体地位，构建各方行动主体平等参与、主体之间连结依存的社会共同体。为此，特别需要处理好国家和社会在社会治理共同体中的关系，促使国家对社会适度放权，将社会组织确立为合作伙伴，将公民个人确立为主体力量。只有在明确各主体角色定位的基础上赋予其相应的权利和责任，搭建适宜的平台、渠道和载体，方能形成多方参与的网状治理结构，奠定构建“强国家-强社会”国家与社会关系模式的主体条件。

汇聚共治合力：治理过程人人尽责。社会治理从来都不是单方主体的“专场独唱”，而是包括国家和社会在内的各方行动主体通过有效整合、协同联动而形成治理合力的过程，是所有主体共同参与的“大合唱”。共治是建设社会治理共同体的关键，强调社会治理的体制机制创新，要求以人民群众的治理需求为基点，通过民主协商方式将党委总揽全局、协调各方的政治优势，同政府组织的资源整合优势、经济组织的竞争激励优势、社会组织的群众动员优势有机结合，最大限度发挥各方主体的主动性和能动性，实现社会治理过程人人尽责以及政府机制、市场机制与社群机制的互相嵌入与有效协同。

体制机制具有全局性、根本性作用。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，必须着力完善社会治理体制机制。党的十八大以来，完善社会治理体制机制成为我国推进社会治理理论和实践创新的关键词与方法论。党的十八届三中全会提出“加快形成科学有效的社会治理体制”，首次提出了“社会治理体制”的概念；党的十九大进一步提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，明确了社会治理的行动主体以及主体间的责任格局、行为边界和制度环境；党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，并在其体系中进一步增加“民主协商”和“科技支撑”两大要素，为建设社会治理共同体指明了新的实践路径和基础保障。这一系列发展演变表明，中国共产党对于社会治理体制机制的规律性认识不断深化，逐步形成并完善了在国家治理现代化框架下关于社会治理体制的系统观点与现实格局。

从治理实践来看，包括国家和社会在内的多元行动主体在汇聚治理合力时需要各尽其责、协同配合。首先，要在人人有责、多元参与的基础上，凝聚各方治理行动主体的力量，激发其参与热情、发挥其比较优势，实现各司其职、各尽其责，避免“搭便车”现象。其次，要在各司其职、各尽其责的基础上，有效协调各方治理行动主体，实现主体间的行为协同、良性互动，实现“1＋1＞2”的治理效果，为实现社会治理现代化提供一个有序的发展空间。最后，要完善民主参与、协商融合的民主协商机制。民主协商是实行社会治理的根本方式，也是实现汇聚治理合力的过程性要求。该机制能够让各方治理行动主体充分表达意见、需求和偏好，培养主体意识，发掘治理知识和智慧，调节利益关系，最大限度实现求同存异、最大限度促成协作协同，形成社会治理的最大合力。从“国家-社会”关系视角来看，共治实际上就是推动公权力主体和私权利主体在社会治理实践中结成伙伴关系、实现良性互动、达成合作治理。

实现共享价值：治理成果人人享有。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。”“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。”习近平总书记的重要论述凸显了“发展依靠人民、发展为了人民”的理念，也指明了建设社会治理共同体的目标宗旨。追求和实现“共同利益”是各方治理行动主体相互连结、团结而结成治理共同体的内生动力，也是主体间共享社会治理成果的基础和前提。共建共治的社会治理共同体必然应当致力于实现治理成果人人共享。共享是建设社会治理共同体的目标，强调营造公平正义的社会环境，形成和谐稳定、充满活力的社会关系，让包括国家和社会等在内的治理行动主体分享社会治理共同体建设的最终成果。“共享”科学回答了社会治理根本上是“为了谁”的问题，是共享发展理念以及权利与义务相统一原则在社会治理领域的集中体现。从“国家-社会”关系视角来看，共享实际上就是确保公权力主体和私权利主体共同分享治理成果并以此筑牢共同利益纽带、激发更强参与动力。

共享理念和机制强调社会治理共同体建设成果享有的全民性。在社会治理共同体中，党委、政府通过制度安排平衡好“公”“私”主体之间的利益关系，确保全体社会成员都能够共享社会发展与改革的成果。包括国家和社会在内的各方治理行动主体参与社会治理共同体建设，在尽职地履行了自己的治理主体责任后，理应被赋予享有他们的“集体劳动成果”，即人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的“和美善治”社会状态的基本权利。这是中国特色社会主义社会治理的价值旨趣，也是社会主义社会治理制度优越性的集中体现。

共享理念和机制强调社会治理共同体建设成果享有的全面性。社会发展是各领域全方位的系统性发展，人民需求也是全面系统且迭代发展的系统性需求。社会发展和人民需求的系统性，决定了社会治理成果共享的全面性。建设社会治理共同体，必须着力推进和实现社会治理各领域、全过程的发展成果全面为各方治理行动主体所共享。这些产出的社会治理成果也是全面的，涵盖了主客观两个方面，不仅包括社会长期稳定的客观结果与特征事实，而且也涵盖了人民群众的获得感、幸福感、安全感等主观感受。

共享理念和机制还体现在成果分享为共建共治提供必要激励上。为社会治理行动主体参与共建、协同共治提供精神内驱力，激励他们更加积极尽责地参与社会治理，是共享机制的一项重要使命。秉持共享的治理理念，社会治理共同体必定要回应公民个人的经济、社会与政治需求、提升他们的获得感、幸福感、安全感，使得社会治理各方行动主体的治理诉求得到有效实现，在参与社会治理的过程中增进相互理解并培养其归属感、认同感。在此基础上，社会治理共同体还应帮助公民个人形成与社会的“共同的情感联结”，让他们关心并乐于为建设更美好的共同生活场域和载体贡献自己的力量。（来源：《学术前沿》杂志2023年5月下（微信有删节））