基层治理过程中“责任甩锅”的生成机制与治理策略

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盛明科 孟俏俏（湘潭大学公共管理学院教授、博士生导师；湘潭大学公共管理学院博士研究生）

一、 问题提出

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。目前，中国正处于世界百年未有之大变局的加速调整期，在世情、国情、党情、社情发生深刻变化的新形势下，基层治理面临前所未有的难题和挑战，久治不愈的责任层层“甩锅”现象是当前困扰基层的形式主义问题的典型表现。尽管中央出台各项政策强调着力解决文山会海反弹回潮和督查检查考核过多过频、过度留痕的问题，地方也试图通过各种规章制度破除形式主义、官僚主义给基层松绑减负带来的困境，但减负过程依然陷入了与黄宗羲定律相似的“增-减-增”周期加重状态，减负政策被异化执行为“增负”的实际过程。自上而下的“责任甩锅”加重了基层工作负担，增大了基层问责压力，打击了基层干部干事创业的热情和信心，助长了基层痕迹形式主义等不正之风，阻碍了基层的自主性、创新性和服务性，极大地削弱了基层治理效能。习近平强调，“基础不牢，地动山摇。……要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫”。在基层减负背景下，研究基层治理过程中“责任甩锅”的生成机制，并提出相应治理策略，这对推进国家治理体系和治理能力现代化具有较强的理论价值和现实意义。

本文所探讨的“责任甩锅”主要是指地方政府及其职能部门向基层政府下移式卸责，其实质是全面严肃问责背景下的一种避责策略。避责作为国家治理中亟待解决的普遍性问题和关键性难题，是经济学、政治学和管理学的研究热点，并主要围绕以下三方面展开了广泛讨论。关于避责行为的产生机理及影响因素，有学者认为外部环境和内在动机刺激了官员的避责动机  ，由于权责失衡、责任体系不完善和官员利己主义倾向 ，基层官员产生行为判断价值化、行为结构逐利化、行为结果纵容化的深层避责逻辑。关于避责行为的过程特征及影响效应，有学者指出避责策略是政府官员避责行为的具体表现和实际运用  ，以发生时间节点维度划分为事前避责与事后避责  ；以责任规避的行为方式和态度两方面划分为责任下移式积极避责、责任平移式积极避责与消极避责  ；以府际关系的纵横两个层面划分为密切合作的避责联合体、结构松散的避责联合体、内部竞争的避责联合体、临时拼凑的避责联合体。  虽然，避责行为从过程导向来看可在某种程度上促进良好改革氛围的形成，锻炼官员的应变能力和抗压能力  ，但从结果导向来看容易造成基层治理资源流失 、容错纠错机制低效运转 、地方应急职能履行及风险防控严重受损等负面效应。关于避责的治理方略及具体路径，有学者提出进行以责任为核心的体制机制调整 ，合理划分上下层级官员的权责，建立权责对等、激励兼容的权责体系。

综上可知，既有研究明晰了避责行为的形成逻辑与运行机理，梳理了避责行为的具体表现及作用结果，剖析了避责行为的治理策略和治理路径，为理解和廓清避责问题的迷思提供了重要启示。然而，既有研究多聚焦于对基层政府及官员避责行为的分析，关于自上而下的“责任甩锅”避责现象的研究屈指可数，仅有的相关研究多倾向于将权责关系作为既定条件，忽视了行动者与结构双向互动的动态过程。事实上，“责任甩锅”是基层治理中各参与主体作为理性行动者根据现有制度环境给定的激励约束条件采取不同行为偏好导致的结果。那么，基层治理过程中“责任甩锅”现象为何生成？其背后隐藏何种深层的产生机理？如何破解此类难题使其得到有效治理？鉴于此，本文试图基于理性选择制度主义理论构建“制度-行为”分析框架，深入探究基层治理中“责任甩锅”的生成机制，并提出相应治理策略。

二、 “制度-行为”：基于理性选择制度主义的分析框架

理性选择制度主义兴起于对行为主义和理性选择理论的批判反思，是新制度主义学派的一大分支。理性选择制度主义的基本假设前提，即个体理性行为在制度约束欠缺情况下将导致集体行动困境的出现，该理论主要包含新制度主义经济学中“理性经济人”、成本收益等内容，并具有以下基本特征：一是以“理性经济人假设”为逻辑起点。所谓理性经济人，就是“他们在自己知识的限度内，运用每个单位有价值的产出的最少的稀缺资源投入来达到自己的目的”。因此，理性选择制度主义下的行为个体包括三方面含义：其一，自利性。以自我为中心是理性经济人的行动核心，自利偏好的差异性促使不同的行动主体在面对同一目标时呈现出迥异的策略选择。其二，有限理性。受制于实际中不完全信息，行动主体并非总能通过获取充分有效的信息去调整和选取更能满足自身偏好的策略方案，这种信息不对称使行为主体很难达到选择最优解的程度，故被视为具有有限理性特征的行为个体。其三，利益最大化原则。“理性经济人假设”下行为主体总是以追求利益最大化作为其行为动机和最终目的，其会根据成本收益计算分析和比较备选方案的优劣，挑选对自身利益最有利的选项。二是关注制度与行为间的相互形塑。理性选择制度主义将制度视作约束个体追求福利或效用最大化利益的一系列规则、程序和规范的集合体，分为正式制度和非正式制度、内在制度和外在制度，为个体行为策略的选择范围框定最低界限。一方面，制度具有塑造个体行为的功能。制度的适当逻辑性规定了行为主体间利益交换的规则，通过约束和激励作用影响行动主体的最优决策，降低和减少机会主义和行为的不确定性。另一方面，个体行为反向影响制度的稳定性。制度存续的基础建立在是否能够解决集体行动问题，究竟能为行为主体带来多大利益，当制度设计的预期成本大于个体利益时将面临被取缔或重建的可能性。在极端情况下，即使是等级特别小的制度领袖也能够使制度发生变迁。

作为一种在新制度主义政治学中居于主导地位的研究范式，理性选择制度主义将其分析力量建于抽象、简洁、严格的基础之上，从前提预设、命题分析到经验应用都勾勒出清晰的线索。当然，该理论范式在发展中也曾遭受一些批评和质疑，主要包括理性选择制度主义在解释制度起源和变迁方面存在局限性  ；未能重视文化预期对制度过程所发挥的稳定作用 ；研究取向往往偏爱程式化事实而非具体观察和详尽细节。“即使是最严厉的批评者也不得不承认，理性选择理论和有关政治生活的制度视角的结合，能够为政治生活提供大量的重要见解。特别是，理性选择理论比其他制度主义更能为个人和制度之间提供一种明晰的分析上的联系，这种联系就是制度塑造个体偏好和控制提供给组织成员的激励”。理性选择制度主义通过对制度的研究观察行为主体背后的行为动机和选择，在此基础上设计更完善的制度以激励和约束行为主体的行为，对分析“责任甩锅”问题具有重要的启发意义。首先，理性选择制度主义最为擅长分析集体行动逻辑，认为理性个体行动会形成集体的非理性，“与其他大多数制度主义不同的是，理性选择学派假定了一个行为因素——个体效用最大化——的存在，并指出个体效用最大化将导致一些功能失常的行为，例如搭便车和逃避责任”。“责任甩锅”是基层治理过程中各行动者理性行为的非合作博弈结果，是集体行动逻辑的一种典型表征，以理性选择制度主义作为核心理论范式分析基层治理中“责任甩锅”现象具有一定的适切性。其次，富有整体主义色彩的理性选择制度主义重视以动态视角观察和解释政治现象，该理论不仅关注正式制度，同样重视非正式制度（观念、文化、意识形态等）对行为主体的影响，奠定了宏观政治研究的微观基础。在“责任甩锅”现象中，理性行动者们会根据正式制度与非正式制度中对自身有益的内容决定自己的行为偏好；正式制度严格限制了行为主体的策略选择和行动边界，非正式制度潜移默化地影响行为主体的思想及认知。但囿于现有制度的漏洞和缺陷，未能将形塑不同主体应然行为的功能和效果发挥至最佳，增大了“责任甩锅”产生的几率。最后，理性选择制度主义将制度视为解决既定情境下集体非理性问题的关键变量，为破解“责任甩锅”难题提供了思路。行动者的行为自主性固然有利于克服集体行动的困境，但更多地仰赖制度安排，因为制度是长期迭演博弈所选择的均衡结果，它是行动个体由不合作走向合作的路径依赖 ，因此需要通过制度革新对“责任甩锅”进行治理。

本文提出的“制度-行为”分析框架构建于理性选择制度主义的基本假设之上，用以解释制度框架下各行为主体如何通过具体的行为方式致使基层治理过程中“责任甩锅”现象的生成。其中，制度框架下的制度安排由正式制度与非正式制度构成，正式制度指与国家权力或某个组织相连的一系列被确定的行为规范，由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施，如各种成文的法律法规、政策规章等；非正式制度指人们在长期的社会交往过程中逐步形成，并得到社会认可的约定俗成、共同恪守的行为准则，包括价值信念、文化传统、风俗习惯等。正式制度与非正式制度为基层治理中的各行为主体提供了不同的选择空间，进而引发地方政府“趋利避害”的行为偏好、基层政府“迎合服从”的行为偏好、监督主体“明哲保身”的行为偏好，最终致使“责任甩锅”现象生成。

三、 “制度-行为”视角下“责任甩锅”的生成机制

根据前文构建的“制度-行为”分析框架，我们认为，基层治理过程中“责任甩锅”的生成机制主要包括正式制度设计不足的动力机制、非正式制度提供的强化机制以及参与主体不同行为偏好的实现机制。

（一） 动力机制：正式制度设计的不足为“责任甩锅”提供潜在可能

约束制度的异化。问责制作为一种针对行政权力进行监督和责任追究的约束型制度，是构建责任政府的制度保障。相较于西方以选举为核心的问责路径，我国人民主权是通过人民代表大会制度而实现，更强调权力代理方对权力委托方的利益维护和忠诚，理论上我国的问责路径主要体现为一种对权力运行全过程进行监督的制度安排。随着全面从严治党向纵深推进，我国形成了以党内问责为主导、以监察问责为中心、以行政问责为配合的一体化问责体系 ，一定程度上修正了过去单一行政主体问责局限于行政首长问责而不问党委领导的状况。但实践先于理论的特点决定了我国问责制度尚处于不成熟阶段，其本身存在的缺陷在实践层面表现出较为明显的局限性，主要表现在因党内问责、监察问责和行政问责制度衔接不畅造成的问责泛化、软化、虚化等不良现象。具体而言，尽管《中国共产党问责条例》和《中华人民共和国监察法》中明确规定各级党组织和“关键少数”的党政领导干部为主要问责对象，然现行的一些行政问责规章、规定依然将一般干部列入问责范围，有关规定不一致。按照权责一致原则，不同问责对象所对应的问责标准和情形应当加以区分，党政领导干部和一般干部在承担责任的种类、性质、范围、大小等方面存在较大差异。然而，问责对象的不精准进一步模糊了问责标准与问责情形的界定，出了问题要追究责任时，具体应当由谁担责，边界不甚明朗。况且，不同层级的职位或部门在权责分配上又存在较大弹性，层级越高的职位和部门为自己预留的权责选择空间越大，给想要逃避责任的组织成员提供了便利，使得部分涉事干部会本能地将责任推卸给下级，容易滋生以问责下级代替问责上级，以问责一般干部代替问责领导干部等现象。中南某省环保督察发现某县部分企业存在环境污染问题，事后，企业所在地两名村干部被问责，而县环保局工作人员却“毫发无损”。调研中，不少基层同志反映：乡镇对很多工作没有审批权、执法权，事前无法参与，事后却要替一些领导干部背锅。一些地方甚至将问责制度简单粗暴化为规制性惩处工具，问责力度不精准、缺乏温度，导致干部群体局部恐慌，异化了问责制度提升政府执行力、促进干部担当有为的目的和意义。

激励制度的扭曲。激励制度设计的初衷是通过满足干部的正当需求来调动其朝着组织既定目标努力的积极性，防止自由裁量权演变成合法伤害权，实现政府官员个人利益与组织目标的激励共融。就目前而言，中央对地方政府的激励方式主要来自以官员晋升制度为主的政治激励和以税收分成制度为主的经济激励，前者成为调动地方政府积极性的重要杠杆，后者成为调动地方政府促进经济发展的积极性的重要来源。不可否认，两种激励制度在推动地方政府官员担当作为方面发挥了一定功效，但随着压力型体制向全面问责体制转变，激励制度的遵从成本与遵从收益之间的变量关系发生对调，激励内容的单一化和激励标准的统一化难以适应从层层加码到层层问责压实转变的需要，由此带来激励制度扭曲的负面效应。以官员晋升制度观之，职级职务晋升对处在压力型体制下的政府官员具有较强的正向激励效应，因为以经济增长、财政收入、安全维稳等为核心的考核硬性指标与官员晋升机会直接挂钩。进入全面从严治党时代后，绩效考核的“一票否决”范围扩散至多个领域，增大了干部被问责的压力和风险，此时无论对处于职业生涯上升期还是末期的部分干部而言，晋升制度都呈激励边际递减效应。以税收分成制度观之，作为政府间财政关系的重要内容和财政激励的重要载体，税收分成制深刻影响着地方政府行为。新中国成立初期，高度集中、统一管理的“大锅饭”财政制度是纾解中国百废待兴、资金短缺之道，当时剩余控制权几乎全部掌握在中央手中，地方政府决策的独立性和自主性受到严重限制。改革开放之后，中国开始实行财政包干制，地方政府获得了较多的决策权和大量的财政剩余索取权，在一定程度上调动了其干事创业的积极性。然而，由于缺乏相应的监管，“乱收费、乱摊派、乱罚款”现象和官员腐败行为层出不穷，中央财政也出现了严重的赤字危机。为解决财政包干制弊端带来的上述问题，中央于1994年起推行按税种划分央地收入的分税制，地方政府通过企业留利获取预算外资金的渠道被堵塞，特别是在党的十八大之后，新预算法确立了政府全口径预算原则，由地方政府掌控的预算外收入及债务均被纳入预算管理范畴，预算管理的逐步公开透明化压缩了地方政府的剩余索取权空间，地方政府及干部被追责的可能性增大，部分地方政府及干部干事创业热情下降，“甩锅”等决策避责行为开始在地方滋生并出现蔓延之势。尽管，国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出“谁的财政事权谁的支出责任”这个原则，旨在防止上级政府事后转移支出责任的情况。然而，行政发包制下上下级不对称性权力、下级承包方的“无限责任”、上级发包方的可置信承诺问题并未因为预算外收入的消失而消失。这种给定“官大一级压死人”的典型事实，在实际过程中如何真正防止此类情况发生，还有待于相关制度的完善.据了解，对私挖滥采的打击整治本是国土局的职责范围，但某地方国土局只负责出具一纸《处罚决定书》，具体执行取缔则由乡镇政府来实施。但问题在于，乡镇经费主要靠县财政拨款，拨款并不包括执法成本支出，乡镇在执行时，需雇用铲车、卡车、挖机等器械，雇用专业人员协助以及购买炸矿所需的炸药，这些费用都要乡镇政府自己想办法开支。

（二） 强化机制：非正式制度进一步弱化和破解正式制度的刚性约束

利己思想观念的局限。理性选择制度主义认为观念对人的行为引导是决定制度演进方向的一种基本力量。在基层治理中，各参与主体扮演的角色和所应承担的责任义务不尽相同，思想观念决定了正式制度对不同行为个体产生的作用和效应也良莠不齐。理想状态下的多方参与主体应在正式制度的框架下按照各自角色设定表现出符合公共利益的行为，“在商品经济时期和市场经济条件下，由于一切都‘以物的依赖为基础’（马克思语）、一切都可能被物化，这就决定了在这一时期，人们对物的依赖、对利的向往常常高于对人的依赖和对德的向往，因而这使人们在价值选择和行为方式上容易采取重利轻义、先利后义”。在理性选择制度主义视角下，处于公共领域中的行政人员多多少少都与他人和社会存在一定利益关系，其生存与发展有赖于这些利益关系的稳定和平衡，这决定了他们在行政价值判断和行为选择上具有明显的理性经济人倾向。通常情况下，行政人员履行公共行政责任和塑造健康德性的行为存在一定成本，以上行为在实现过程中必然会付出一定代价，甚至牺牲自身利益和现实幸福。此时，其在多种行为备选方案中会全盘比较和考虑行为的投入及产出是否与行为结果带来的最终效益成正比，只有当他确保个人获利几率大于亏损几率时才可能选择这一行为方式，而对那些与自身利益无关、不能带来最大利益的行为方式则排斥于自己应担当的责任之外。现实中，关于扶贫、维稳、环保的责任压力和风险大于财政、教育、卫生等，公共行政人员对前者履职尽责所带来的个人收益概率小于后者、亏损概率大于后者，受制于局限的自利思想，在面对上级下达的任务时地方政府更倾向于将扶贫、维稳、环保等事项甩锅给基层政府。例如，某县有两条高速穿境而过，当年在优先保障高速重点工程建设的同时，也遗留了民房震裂、水渠修复、排水淹田等一百多条群众诉求问题，而当年的“高速协调组”作为临时机构早已解散。乡镇党委书记带着群众意见，多次前往位于市里的高速公司寻求解决，但位卑言轻，无人搭理。返回县里，请求县领导出面协调。副县长现场办公，得出的结论是事实不清、职责不清，请乡镇政府调查清楚后再说。这就意味着把皮球踢给了乡镇。该乡镇党委书记直言，“复杂的、难办的事，县里就推到乡镇”。

传统官僚文化的障碍。新制度主义理论认为，文化观念力量对组织及个人的行为发展具有指导作用，引导组织及成员在从事公共行政活动中将其转化为具体行为表现。尽管当下各个领域充斥着对官僚体制低下的行政效率和缺乏人性化的管理等缺陷的批评，但不得不承认的是官僚体制仍然是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式。中国官僚制产生于特定的历史条件，其存在之长、成熟程度之高，为中华帝国的数千年延续提供了稳定的组织基础，这一历史遗产在当代中国仍然随处可见。这就表明，无论是现行组织形式还是行政成员思维及行为方式都将被打上鲜明的传统官僚文化烙印，在我国官僚制还未得到充分完善优化的情况下，传统官僚文化的固有缺陷将表现为组织层级间职责范围界定模糊、权力过于集中等问题，严重阻碍公共行政人员的责任行为。受“官本位”与“唯上”官僚文化的影响，部分干部将争取更高的官级和获取更多的特权奉为圭臬，在工作中遇到困难时第一反应不是如何承担责任解决问题，而是通过甩锅的方式规避晋升中可能出现的责任风险，将皮球踢给基层。在严格的层级节制体系下，基层养成了遵循组织权威的习惯，即必须服从上级的指示并对其负责，进一步纵容和默许了“责任甩锅”的非正当性。

当代行政习俗的惯性。行政习俗指处于一定社会历史中的行政主体在长期共同的行政生活中逐渐积累起来并为大多数人广为接受的具有普遍意义的习惯和风俗，具有经常性和稳定性的特征。值得注意的是，行政习俗虽然未经正式制度接纳和认可且有些甚至还可能存在相悖的情况，但其在国家治理中所释放出的灵活性却在某种程度上缓和了可信性承诺与实际治理效能之间的矛盾。不同区域间经济、文化和风土人情有明显的多样性和不平衡性，各地治理能力也相去甚远，导致了一统的政策制定和地方性有效治理间的适配性较弱 ，许多问题和冲突并非总诉诸于正式制度，而是通过政府及其行政人员互动建立起来的行政习俗得以处理。这就解释了为何行政习俗会“野火烧不尽，春风吹又生”般广泛存在于政府过程的各个领域、环节和时段，并影响政府及其行政人员的行为决策判断。观察“责任甩锅”现象不难发现，各级政府间的行为逻辑似乎都逃不开变通、共谋等行政习俗带来的惯性模式。学界广为熟知和广泛讨论的“层层加码”是典型的政府变通行为，此举最初的出发点是地方政府根据自己对当地情况的判断，因地制宜地落实和完成上级任务及目标举措。该行为合理正常化的前提是层级相对较高的政府所分解的“码”需在下一级所能承受范围内，实际却是某些地方政府及其行政人员将“码”的含义曲解为包括自身义务在内的所有责任，这给某些干部提供了“责任甩锅”的借口。

（三） 实现机制：参与主体的不同行为偏好使“责任甩锅”得以形成

地方政府“趋利避害”的行为偏好。基于理性经济人假设，在正式制度与非正式制度框架内活动的地方政府，本性就是追求自身利益最大化，而相较于履责而言，甩锅是一种收益较高且成本较低的选择，就某种角度而言，甩锅这种“避害”行为不但规避了履责可能带来的风险，有时甚至可能成为地方政府向更高级政府邀功的手段。即使甩锅行为暴露，地方政府所支付的受罚成本也远不及“错误”的履职结果带来的受罚成本高。从“趋利”层面来看，理想状态下的政府及其职能部门存在的意义应当是维护并保障公众利益，干部的本质应当是为人民排忧解难的公仆。这就意味着责任是政府的基础，权力是政府履行责任的工具。但作为理性经济人，“政府官员对利益的谋求就转变为对权力的追逐，政府处于不断扩张权力的冲动之中；同时，政府往往只争取谋利而推诿责任，把权力主要作为谋取私利的手段”。干部的社会地位和待遇水平与手中握有的权力大小密不可分，部分思想觉悟落后的干部奉行权力本位思想，颠覆了责任和权力之间的关系，将获取更高权力作为自己追求的价值目标。当前干部被提拔任用的主要依据来自对干部的考核评价，若工作结果出现问题势必成为其晋升途中的绊脚石，基于这种考虑，部分干部会遵循“不出事逻辑”而展开甩锅行为。一些地方政府会通过考核监督的方式下压任务，以此证明自己对待工作认真负责，同时把责任留给基层，出了问题也有追责基层的依据。上述情形在现实中并不罕见。某乡镇就曾在一年中与上级有关部门签订具有“一票否决”性质的责任状达六十多份，从森林防火到义务教育、道路安全等，几乎涵盖经济社会生活各个方面。据苏北某乡镇一位基层干部反映，他所在的乡镇有八万多人口，企业也较为密集，但负责全镇企业安全生产检查和食品药品监管的安监所只有7名临时工，“这么点人承担日常分内的监管责任就已捉襟见肘，现在上面还经常搞一些所谓的‘百日行动’‘专项整治’，动辄需要全力配合，人手就更加紧张了”。从“避害”层面来看，处于全面从严治党背景下的地方政府及其职能部门所面临的问责风险加大，特别是新修订的《问责条例》从原有的6种问责情形扩至11种，其中增加了履行管理、监督职责不力和涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为等，更加突出了问责的全面性。当然，问责情形扩增并非地方政府责任甩锅最根本和最直接的原因，关键问题在于缺乏精准性的问责制度与当前激励干部担当作为的相关制度间存在明显的不协调，剩余索取权建设方面存在缺口，使得地方政府及其行政人员的履职期望收益和履职所付代价出现比例失衡。特别是对处在各层级金字塔顶端的领导干部而言，其作为行政首长对本级的组织决策负有总的政治责任，一旦组织中出现问题，对政府责任的追究最终都会涉及对政府各级领导干部的追究。况且，一般情况下会出现做的越多出错概率越大的洗碗效应，导致部分地方政府及职能部门通过甩锅的方式寻求“减压”。

基层政府“迎合服从”的行为偏好。学术界对基层政府避责形式主义的研究可谓汗牛充栋，并多以属地管理、权责失衡等方面为其“正名”。然而，在实际经验中可以观察到一个有趣的现象，即尽管基层政府与地方政府间存在明显的权责不对等情况，给基层政府带来不小的考核压力，但基层政府仍能在巨大压力下保持社会总体上的稳定。辩证地看，如果基层政府被动回应社会治理的需求，那么在高压推动下，这种被动压力也会在一定程度上转为主动适应。这意味着基层政府会通过各种正式或非正式的手段和技术去完成上级派发的压力型任务。在行政权分配方面，上级地方政府掌握大部分的剩余控制权，并以正式权威的方式使基层政府服从和执行下达指令任务，因此基层政府并不具备向地方政府讨价还价的充足空间，而出于对“服从”还是“抵抗”两种行为结果的利弊权衡，基层政府普遍会偏好于收益更大的“迎合服从”行为方式。一方面，在中国的国家治理体系中，上级政府往往保留目标设定权与检查验收权，下级政府则往往拥有资源配置权，进而形成一种行政发包式的治理模式。作为官僚体制中最底层的基层政府及其行政人员，在面临等级森严的科层制中特有的晋升激励和尚未成熟完善的问责制度时，不得不迎合上级政府的意图而较好地完成分派下来的任务，竭尽所能实现上级政府设定的预期目标。一些乡镇干部表示取消全县成绩排名，一旦排在倒数几位，会被认为能力不行、没本事。于是，即便不堪重负，也要继续承担一些本不该承担的职责，以及由此产生的负担。另一方面，在官僚制中普遍存在下级服从上级的文化与心理。从理性选择制度主义角度来看，对处于相对弱势地位的组织和个人而言，服从是一种理性选择，不仅能够避免遭受打击，同时也能帮助其追求自身利益最大化。某乡镇党委书记曾透露，在认领的42份《责任书》《任务告知书》中属于乡镇职责范围内的有20项，剩余部分都是各单位和部门“下放”的任务。但该乡镇党委书记并不愿将其梳理汇总的24项甩到基层的非本职工作清单公开，“乡镇在最基层，哪个部门也不敢得罪。一旦公开，不仅科级局长们会有意见，县里、市里的领导都会对我有意见”。由此可见，即便上级与下级之间不可避免地存在矛盾和冲突，除非涉及特殊且重大利益问题时，下级一般不会采取正面激烈方式和上级对抗。

监督主体“明哲保身”的行为偏好。在“责任甩锅”生成过程中，第三类主要行动者是监督主体。目前，我国对公共行政人员的行为约束主要依靠问责制度，因此具有问责义务的监督主体，其监督意愿和监督能力在很大程度上影响着地方政府干部的行为策略选择。事实证明，主观因素在很大程度上决定了监督实效，积极性较高的监督主体即便在外部客观环境不甚理想的条件下依然能够对公共行政人员予以强有力监督，反之，纵使监督方式、监督手段和监督措施便捷可行，也不能使公共行政人员的不良行为得到有效惩治和处罚。现实表明，本身具备有限理性行动者特征的部分监督主体会根据对现有制度的收益判断和计算在采取监督或者不监督中而选择后者，这种“明哲保身”的行为偏好无疑加剧了部分地方干部“责任甩锅”行为滋生蔓延的可能。一方面，专业监管部门对政府及其干部不规范行政行为的监督和处罚需要耗费大量时间成本和经济成本，“甩锅”行为的隐蔽性和模糊性又使监管结果存在不确定性。部分将监管部门当作任职过渡的干部出于自身利益最大化角度考虑，在没有充分激励条件可以弥补因监督带来的社会关系损失的情况下，并不愿意破坏已积累的人脉影响其继续升迁。而对于部分职业生涯接近尾声的干部而言，既不愿劳烦伤神，也不愿得罪人，因此更倾向于以“温和”的方式处理一些非原则性问题。另一方面，社会公众问责依然是异体问责工作中的短板。政府及其干部作为权力代理方，主要服务于社会各个领域和阶层的公众，这部分群体是政府效率高低和政策执行落实情况好坏感受最直观的检验者，因此社会公众是问责发起的重要来源。近几年，随着信访、举报渠道的拓宽扩展，公众的人民当家作主意识、维权意识、监督意识等都得到了很大提升，但囿于问责制度设计的缺陷等多方面因素，社会公众对地方政府及其行政人员的监督还未达到理想效果。目前，地方政府行政的信息披露有限，其作为信息优势方出于现实和理性考虑会千方百计过滤及隐瞒掉对自身不利的信息，造成处于信息劣势方的社会公众无法获取有效足够的信息对地方政府实行监督问责。此外，部分群众害怕监督举报后会遭受打击报复等风险，因此，当地方政府“责任甩锅”导致其利益的受损未达到其可接受损失的临界值时，社会公众一般不会启用自己的监督权，这从侧面助推了地方政府的投机心态。

四、 “制度-行为”视角下“责任甩锅”的治理策略

“责任甩锅”是制约基层治理有序和高效的障碍性因素。“责任甩锅”行为加大了基层负担，挫伤了基层干部的工作积极性，若不加以有效治理，则会削弱基层整体治理效能，容易引发基层治理信任危机。从“制度-行为”视角出发，有效治理“责任甩锅”行为必须在优化现有基层治理制度框架的基础上，进一步完善约束制度设计，推进激励制度创新，加强非正式制度建设。

（一） 完善约束制度设计，提高“责任甩锅”成本

理性选择制度主义认为，约束制度旨在合理有效规制行动者采取机会主义和逆向行为选择。问责制是针对行政权力进行监督和责任追究的一种约束制度，不仅为责任政府提供了制度基础，而且适应了我国政府不断强调公共行政法治化建设的需要，从制度层面回应了国内逐渐兴起的以公民参与为主体、以媒体介入为特点的社会问责和各类安全、卫生等突发事件所带来的责任追究的政治诉求，从而为责任政府建设提供了制度保障。47 目前，我国的问责制度仍处于探索阶段，相关内容设计较为模糊、笼统，精准性和科学性的缺失使部分地方干部钻制度漏洞的空子而进行“责任甩锅”，容易造成基层的局部空转而削弱基层治理效能。因此，必须对问责制进行进一步完善，通过明确责任主体、拓宽责任范围、规范问责程度等内容，增加地方政府及其行政人员“责任甩锅”的预期成本，使其“不敢甩、不能甩、不想甩”。

一是明确责任主体。所谓责任主体，即因违反相关制度规定而必须承担相应责任的行政人员。具体到制度设计上，应当厘清职责下沉内容，细化及尽可能量化各横向部门和纵向部门之间的权责分工，严格遵守并落实“谁主管，谁负责”原则，根据不同岗位、不同工作性质和内容等设计一份责任说明书，确保责任具体到人。例如，湖南省为解决“职责不清、权责不明”等问题出台“1+5”文件，省政务局牵头制定乡镇权力清单、责任清单、明确乡镇权责事项116项 48 ；河南濮阳为了捋顺权责关系，制定了检查考核“十不得”负面清单，明确哪些工作由市县部门完成，哪些工作该基层做，哪些工作可以上下衔接，哪些工作不能转嫁到基层。49 此外，由于责任本身具有较高复杂性和较强关联性，对于上级和下级责任不能以完全割裂的眼光加以审视，在制度设计方面应强调责任主体的协同一体化，避免问责轻重有失偏颇。

二是拓宽问责范围。此处强调的拓展问责范围并不是将责任内容简单增量，而是树立底线问责思维，避免将细枝末节的过失纳入问责范围，切实做到该问必问、问则精准。50 一方面，在问责制度设计上力求保证多方位和多角度，不能仅局限于问题发生的表面，应当拓宽行政问责内容的范围，将道德素质等范畴纳入具体问责中，清晰界定履职不力、失责失职的内涵及具体表现，提高问责的适用性、科学性和可操作性。另一方面，相关监督部门不作为的情形也应纳入问责内容，对监督部门对非积极履行职责的行政人员不予追究或不按照相关规定程序进行追究的失责行为，应当明晰和明确各监督部门的职责权限及其工作人员的监管职责；根据不同监督机关的特点建立特色责任追究机制；通过监督机关的自我监督、上级监督、同级党委监督、社会公众监督，形成内外互动、上下联动的监督机制。

三是规范问责程序。问责程序的制度设计关系到问责制度中实体权力能否有效实现。异体问责在近几年越来越受重视，许多地方的行政问责制度中都涵盖了普通群众、新闻媒体等体制外问责发起主体，然而这部分群体虽然拥有问责实体权却缺乏相应的问责发起程序，因此必须发挥信息技术赋能优势拓宽异体问责渠道。近几年，各级地方政府开始积极主动地借助数字技术加强对干部履职行为的监督管理，为我们提供了有益参考。例如，南通市崇川区虹桥街道坚持深度、广度并重，全方位收集部门履职信息数据，在部门内部，注重收集自评报告、年度工作要点、业务管理制度、重点工作任务完成情况、与其他部门职责分工等反映履职情况的基础信息；在部门外部，注重收集年度考核结果、审计情况、网络舆情、信访平台、“12345”热线等方面的印证信息。将收集到的信息按部门建档成册，形成部门履职信息数据库，同时强化数据分析，第一时间发现并督促整改职责履行不到位、内部协作机制不健全等问题，倒逼部门补齐履职短板。51 重庆市纪委监委自2019年起开发“交互式”数字监督模型，分三步打造全市信息化监督平台。在此基础上，致力打通“孤岛式”监督数据壁垒，统筹全维度智慧监督合力。探索构建监督数据共享体系，把分散在不同单位、部门，相对孤立、离散化的各类监督数据信息汇集起来，实现监督数据信息的共享利用。52

（二） 推进激励制度创新，减少“责任甩锅”机会

从现实经验来看，选择公共利益还是私人利益很大程度上取决于地方干部对外部制度环境压力强度的感知与认知。刚性的约束制度压缩了地方政府及其行政人员“责任甩锅”的生存空间，但一味鞭策有时反而打击干部干事创业热情，必须辅以配套的激励制度调适消极效应与积极效应二者之间的张力。目前，我国在干部激励与约束制度设计方面未能做到深度有效融合，尚未实现对地方政府激励与约束的平衡。必须在创新激励制度过程中探寻地方政府及其行政人员成本与收益之间的最优点，遵循期望收益略高于期望成本的制度设计原则。强度过低的激励不足以激发干部责任行政的内生动力，强度过高的激励可能以牺牲消耗大量治理成本和资源为置换条件，而适中的压力对政府及其行政人员的行为又有着较为显著的促进作用，只有在激励制度设计方面总体上保持期望收益稍大于期望成本，才能在不损耗浪费行政资源和成本的前提下减少地方政府“责任甩锅”的机会。

政治激励方面，要突出干部的心理保障，注重在合理需求的保健要素基础上，扩大基层干部的激励性要素。首先，以鲜明合理的选人用人导向为前提，突出干部选拔的实绩标准。遵循岗位与才能相匹配的原则，多方调研和收集意见来检验干部平时的履职情况，充分尊重干部职业预期，根据处理事务风险级别的高度设计不同梯度的晋升激励方式，对能很好应对化解高风险事件的干部采取破格提拔；综合采取调离、改任非领导职务、免职、降职等方式，对不适宜、不适应岗位的干部按照规定履行调整程序，确保优者上、庸者下、劣者汰。其次，有效完善干部的常规性激励，特别要注重荣誉、嘉奖等心理和精神层面的激励。除了颁发证书和奖章外，还应该扩大干部在组织内部和外部的影响力。在组织内部可以将模范典型案例汇编成册，树立工作表现突出干部的榜样作用；在组织外部通过报纸、杂志、媒体、公众号、互联网等方式宣传其优秀工作事迹，提升他们的社会认知度和认可度。再次，增强干部干事创业的安全感，完善健全行政救济制度及容错纠错制度。为避免问责过急过激导致结果失真失误，可设立问责冷静期；对于影响期满、表现好的被问责干部，符合有关条件的，可适当松绑使用；尽早出台有关容错纠错政策性意见和指导性文本，严格界定区分错误和失误的边界内涵等。

财政激励方面，应合理界定划分中央政府与地方政府的事权和财权。具体而言，地方政府的事权范围与中央政府有所不同，涉及的主要事务包括：负责区域性的经济结构调整、经济环境改善、中观目标的调控；负责教育、科学研究、卫生以及地区性基础设施项目的建设等地方性公益事业；负责地方行政管理、法制建设、维护地方社会治安。在此基础上，要调整各级政府税收征收权范围，确保其有足够的财政资源支持工作事务顺利完成，实现地方政府财政的均衡增长。此外，通过完善和丰富财政转移支付方式弥补地方政府间经济发展实力不平衡现象，可采取财政奖励与地方财政收入增收额挂钩的激励性财政转移支付；与地区税收能力呈反比、与地区财政支出呈正比的一般性转移支付。

（三） 加强非正式制度建设，遏制“责任甩锅”动机

非正式制度从价值信念、文化传统、道德伦理等方面潜移默化人的行为偏好和选择。虽然正式制度以“硬约束”的形式限制地方政府及其行政人员的行为方式，但非正式制度若没有提供良好的“软约束”氛围，随着正式制度不断深入发展和健全完善，行为主体只会采取更隐蔽复杂的行为策略摆脱正式制度带来的压力和束缚。理性选择制度主义认为制度与行为可以做到相互转换，这意味着正式制度是否能发挥其应然价值与行为主体接受程度具有密不可分的关系，非正式制度对行为主体的判断又产生重要影响；一旦非正式制度传达的正面价值理念在行为主体中树立牢固地位，行为失范不仅会受到相应的正式制度惩罚，还将面临道德层面的批判。因此，必须通过加强非正式制度建设使具有正能量的价值文化等根植于干部及广大群众内心，形成利他则久、以民为本、担当有为的文化氛围，促进干部面对角色利益冲突时追求公共利益的行为倾向，进而推动相关正式制度的有效贯彻执行。

树立干部干事担事的价值理念。责任政府的建设与实现离不开负有责任心、敢于担当的公共行政人员，他们干事担事的价值需求越强烈，所接受的责任目标和层次也越高，更能主动自愿自觉地在工作实践中做到履职尽责。应大力弘扬党的优良传统和作风，积极整合多方教育资源对干部进行针对性较强的职业道德教育，力求将公共利益、以人为本、服务行政等职业价值渗透干部内心并推动其思想作风转变。在实际操作中，各级党委尤其须将党风廉政建设作为加强干部队伍建设的重要内容和重要任务来抓，充分利用政治学习和党的日常活动时间对干部进行常态化先进性教育。传统课堂灌输法式的教育培训很难达到教与学的互动，相关理论价值难以转化为具体行政实践，可以通过实地调研、角色扮演、开展主题教育活动、建设教育实践基地等方式强化干部勤政自律、担当作为意识并付诸于实践，做到知行合一。在此基础上，通过定期开展知识测验和举办知识竞赛达到以考促学、以学促勤的教育目的。

培育群众积极监督的参与意识。对公民负责或效忠于公共利益理应成为政府及其行政人员的责任之题中应有之义，广大人民群众是责任政府建设最直接的感受者，同时也是衡量和评判政府提供公共服务效果的重要标准之一，群众只有自发、主动、积极地参与到对政府及其行政人员的监督过程才能使责任政府建设得到实质性发展和进步。一方面，需加强对群众政治参与和民主权利的教育及实践。从培训角度来看，可借社区或社会组织之势对群众开展相关教育，让社会公众充分认识了解政府的规章制度、法律法规、政策条例，清楚告知有民主参与资格的群众当前具体监督参与渠道和方式，并教会其根据不同诉求内容采取合适的监督渠道以及如何正确表达自己的合理诉求。从实践角度来看，政府要为社会公众多提供参与锻炼的机会，可以选择社会公众容易进入的公共事务领域，使其参与到真实的处理流程中。另一方面，应积极探索群众参与监督的激励机制。对实事求是、确实起到监督作用的群众以树典型、事迹报道、荣誉表彰、给予适当经济奖励等精神激励和物质激励方式为主，提升社会公众参与监督的主动性和积极性。(来源：乡村发现转自:《社会科学研究》2023年第4期)