完善乡村治理机制 保持农村社会和谐稳定

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张天佐（农业农村部农村合作经济指导司司长）

  乡村治理是国家治理的基础和重要组成部分。党的十九大报告中强调：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”今年中央一号文件进一步对完善乡村治理机制提出了明确要求。中央这一系列部署，对于加强乡村治理、维护农村稳定、促进农村发展、保障乡村振兴战略的实施具有重要意义。
一、充分认识完善乡村治理机制的必要性和紧迫性
  改革开放以来，我国经济社会快速发展，农村社会大局稳定，社会形势总体良好。但伴随着工农、城乡关系深刻变化，乡村治理的理念、主体、方式、范围、重点等方面都需要创新、调整和完善，乡村治理体系建设面临紧迫的任务。
  适应农村社会结构深刻变动的形势，迫切要求健全乡村治理体系。当前，我国农村社会结构仍处于深刻变动的时期。从农村人口结构看，传统村庄的封闭性和稳定性被打破，大量人口向城镇迁移，与此同时，一些城市近郊和二、三产业发达的农村，外来人口大量涌入，数量甚至超过本地村民。城镇居民向农村流动的“逆城镇化”现象也逐渐增多；从农村社会阶层结构看，农民已不再是传统意义上靠务农为生的单一阶层，而是分化为农业劳动者、农民工、个体工商户、私营企业主、乡村企业管理者等不同群体；农户也分化为纯农户、兼业农户、专业大户等不同主体。从农村社会组织结构看，农民合作社、涉农企业、家庭农场等新型组织加快发展、日趋多样，以血缘、亲缘、宗缘、地缘等特殊人际关系为纽带组成的非正式组织从正、反两方面起着不可忽视的作用。上述深刻变化，意味着农村社会不再是原来主要靠宗法伦理、乡规民约、道德礼俗等进行调控的“熟人社会”，必须健全乡村治理体系，通过制度创新来解决原有制度失灵、农村社会失范问题。
  应对农村利益格局深刻调整的挑战，迫切要求健全乡村治理体系。与农村改革初期主要做加法、各方利益总体一致、冲突不大相比，当前的农村利益取向日益多元、利益博弈日趋激烈。随着城乡融合发展的加快推进，国家对农村基础设施和公共服务等的投入不断加大，势必涉及城乡居民利益的再分配、再调整。农村新型经营主体不断增多，农业产业链条不断延长，农村土地等资产资源不断增值，农村各类主体之间的利益关系更加复杂，利益冲突更加频繁，特别是小农户与新型经营主体的利益联结机制不够紧密，分享农业发展成果不充分，防止小农户在现代农业发展中被边缘化的要求更加迫切。在一些地方，基层政府和农民之间围绕土地征占、土地流转、资源开发、环境保护等领域的利益冲突加剧，群体性事件时有发生。面对农村利益格局深刻调整的挑战，必须健全乡村治理体系，从制度上理顺各种利益关系，平衡不同利益诉求，维护农村社会的和谐稳定。
  满足农民日益增长的美好生活需要，迫切要求健全乡村治理体系。党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”这一变化在农民身上的反映更加明显。与改革开放初期相比，当前农民群众的民主意识、法治意识、权利意识、监督意识显著增强，不再满足于增收致富、过上宽裕生活，还要求更多参与公共事务决策，依法主张和维护自身权益。同时也要看到，一些农民群众富裕之后精神空虚，相应带来了道德滑坡等问题。针对农民群众思想观念的深刻变化，必须健全乡村治理体系，在保障农民群众合法权益的同时，积极引导农民群众树立正确的价值观，以健康向上的精神状态创造自己的幸福生活。
二、完善乡村治理机制，需要深化自治
  村民自治制度是我国的一项基本政治制度。改革开放以来，在基层探索的基础上，我国建立了党领导下的村民自治制度，有效实现了村民的自我管理、自我教育和自我服务，奠定了乡村治理的组织基础。但随着形势的发展，村民自治也面临一些突出矛盾和问题：比如，一些村干部年龄老化、思想僵化、能力弱化，不能有效为村民提供服务，缺乏凝聚力和号召力；一些村委会不依法行使职权，擅自决定应由村民会议或村民代表会议决定的事项，变“执行者”为“决策者”；一些村级自治组织异化为一级行政组织，乡村两级的指导与被指导关系演变成领导与被领导的关系，乡镇政府将村委会看作下级机构发号施令，使村委会偏离了群众性自治组织的属性。这些问题的存在，在很大程度上影响了村民自治制度的实效，需要着力研究解决。
  一要完善组织体系。着力健全完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种社会服务组织为补充的农村组织体系。充分发挥村民自治组织自我组织、自我管理、自我服务的优势，最大限度调动农民群众参与乡村治理的积极性、主动性、创造性。
  二要丰富自治形式。全面推行民情恳谈会、事务协调会、工作听证会、成效评议等制度，由基层政府搭建平台，引导村民主动关心、支持乡村发展，有序参与到乡村建设和管理中来，增强村民“主人翁”意识， 增强基层群众性自治组织凝聚力、战斗力，真正实现“民事民议、民事民办、民事民管”。
  三要健全自治制度。建立健全以法律法规、政策制度、自治章程等为主要内容的自治制度体系，依法保障村民自治制度有序推进。推行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商和党务公开、村务公开、财务公开为主要内容的“五民主三公开”制度建设。不断完善村务公开的形式、内容和程序，建立健全村务质询、民主评议村干部、财务审计等制度，保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权。
  四要发挥村规民约的自律规范作用。要不断指导完善村规民约细化实化具体化，发挥道德规范明导向、正民心、树新风的积极作用，将民主法治精神与传统道德力量有机融合，发挥村规民约在乡村基层治理的“小宪法”作用。
三、完善乡村治理机制，需要强化法治
  法治既是国家治理体系和治理能力的重要依托，也是乡村治理的制度保障。法治所具有的公开性、明确性、平等性、强制性等特征，决定了它在乡村治理方面，具有其他方式不可比拟的优势。当前，从经济社会发展规律和强化“三农”工作的客观要求看，我国农业农村已进入依法治理新阶段，法治在发展现代农业、维护农村和谐稳定和保障农民权益方面的作用更加重要、更加突出。但与健全乡村治理体系的客观要求比，法治的作用尚未充分发挥：从法律制定看，一些新兴领域还存在立法空白，一些法律法规不适应形势发展亟待修改，近年来中央出台了大量强农惠农富农政策和全面深化农村改革的措施，也需要通过立法巩固和完善。从法律执行看，受执法力量、经费、装备和执法人员政治素质、业务水平等主客观因素的制约，执法不严、违法不纠的问题尚未得到根本解决。从法治意识看，一些干部还存在不尊重农民权利乱作为，或者冷漠对待群众合法诉求不作为、慢作为等问题。针对上述问题，必须进一步强化农村法治建设，为乡村治理提供有力的制度保障。
  一要加快完善农业农村立法。紧密结合农业农村改革发展进程，围绕保障国家粮食安全与农产品质量安全、健全农业支持保护体系、完善农村村民自治和基本经营制度、培育新型经营主体、推进农业农村绿色发展，加快相关法律法规制修订。
  二要全面加强涉农执法司法。深化行政执法体制改革，全面提升行政执法人员政治素质和业务水平，深入推进农业综合执法。健全执法协作机制，依法严厉惩处涉农违法犯罪行为。深入推进扫黑除恶专项斗争，严厉打击农村黑恶势力。深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，按照公开、公正、便民的原则审理涉农纠纷，以农民群众听得懂、能理解的方式析理明法，努力让农民群众在每一个司法案件中感受到公平正义、服判息诉。
  三要深化农村法治宣传教育。坚持从人民群众关心的热点、焦点问题出发，从不同普法重点对象的个体需求出发，发挥“互联网+”普法的便捷作用，开展精准普法，不断提高农村干部群众依法提出诉求、依法解决纠纷、依法维护权益的意识和能力。
四要构筑矛盾纠纷化解的底线。善于运用法治思维和法治方式处理社会矛盾纠纷，维护群众合法权益，维护社会公平正义。鼓励律师进村、检察官进村、法官进村、民警进村，建立一村一律师制度，通过专业说法、以案释法等途径，引导村民依法表达诉求，依法维护自身合法权益。
  五要健全公共法律服务体系。加快建设公共法律服务平台，培育法律服务队伍，创新法律服务方式，让基层群众享受到更便捷、更优质的法律服务。
四、完善乡村治理机制，需要实化德治
  道德是内心的法律。任何社会的良好运行，都离不开个体成员的道德自律。德治是乡村治理体系的价值支撑，没有农民群众道德意识的提升，良好的乡村治理只能是空中楼阁。我国历史上十分注重德治在国家治理中的作用，国外也很注重利用道德规范等塑造国民共同价值观念，使社会治理达到事半功倍的效果。改革开放以来，伴随着我国经济社会建设的巨大成就，农民群众的总体道德水平有了很大提升，但在某些领域、某些地方，也存在因道德建设相对滞后带来的乡村道德失范问题：一些农村的社会风气不正，黄赌毒、封建迷信、大操大办、奢侈攀比之风有所抬头；一些农民不敬不孝，不赡养父母；一些农民法治意识淡薄，社会公德缺失，甚至出现群体性制假贩假等违法犯罪现象。国无德不兴，人无德不立。德育是中华文化的生命禀赋，德治是中国数千年的历史传统，在乡村社会治理中据有不可替代的先导性、基础性作用。
    一要加强农村精神文明建设。坚持以社会主义核心价值观为引领，大力加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，通过各种活动把核心价值观融入社会发展的各个方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。推动形成人人参与、人人践行的生动局面。
  二要加强道德载体建设。搭建乡村公共文化平台，将现代文化传播手段和传统文化娱乐形式相结合，以农民群众喜闻乐见、生动活泼的方式宣扬真善美、鞭笞假恶丑；充分挖掘本地的历史传统、英雄人物、道德模范等人文资源，利用村中事、身边人，开展形式多样的社会公德教育活动，以润物无声的方式使农民群众明礼知耻、崇德向善。
  三要持续推进农村移风易俗。引导和鼓励农村基层群众性自治组织采取约束性强的措施，对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无所养等不良社会风气进行治理。
五、完善乡村治理机制，需要推进“三治”结合
  健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是中央根据我国农村社会治理的基本制度安排和特点做出的重大决策部署，自治、法治、德治相结合是一个整体，尽管其着力点和作用不同，但并非各自为政，而是相辅相成、互为补充，共同服务于强化乡村治理的总目标。
  自治为基，在基层社会治理中具有基础性作用，有利于解决社会治理的主体和组织形式等问题，鼓励把群众能够自己办的事交给群众，把社会组织能办的事交给社会组织，把市场能做的事交给市场，打造人人有责、人人尽责的基层社会治理共同体。
  法治为本，在基层社会治理中具有保障作用，法治是治国理政的基本方式，基层是依法治国的根基，法治社会最终落脚也在基层。加强法治建设有利于解决社会治理的法律依据和法治手段问题，更好地运用法治思维和法治方式谋划思路、构筑底线、定分止争，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围，让法治成为人民群众“身边的法治”“家常的法治”“管用的法治”，全面提升治理水平。
  德治为先，在基层社会治理中具有先导作用，有利于解决既治心又治本的问题，强化道德教化，以道德充实和滋养农民群众的心灵，厚植基层社会治理的道德底蕴，最大限度减少矛盾纠纷的产生，最大限度增加乡村社会的和谐因素。自治为法治和德治建设奠定组织基础，法治为自治和德治建设构建制度保障，德治为自治和法治建设提供价值支撑。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，要在加强自治、法治和德治的同时，在“结合”上做文章，构建三者相互支撑、融合互动的治理体系。