潘维：农村改革最忌“一刀切”

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潘维（北京大学国际关系学院教授、中国与世界研究中心主任）

    一、上下齐手推改革的激情年代
    二十年前，受美国人挑起的“亚洲金融危机”影响，中国出口断崖式下降，银行及国有企业“三角债”债台高筑，处在破产边缘。这触发了朱镕基总理铁腕操盘的一场惊天地泣鬼神的改革：各级政府拥有的国企“抓大放小”清算出售。在国有资产被变卖的盛宴中数千万国企工人“下岗”，老幼妇孺怨声载道，全国社保体系却由此建立，我国银行体系也步入健康发展的快车道。与城里人下岗的同时，作为国有企业下游的乡村企业（乡政府和村政权办的企业，官称“乡镇企业”）也陷入困境，被官方以“政企分开”为由明令“转制”。此前在几乎整个90年代，中国乡村企业“异军突起，三分天下有其一”，在世界上声名显赫。“异军”即杂牌军、非正规军；“三分”指占全国工业产值、出口产值和税收各三分之一。那时村村冒烟办工业，当然也留下遍地污染。那个激动人心的浪潮今天还留了个“农村集体用地”的肥硕尾巴。笔者在90年代中期以乡村企业为题在美国完成了博士论文，即商务印书馆出版的《农民与市场》。风云突变，到21世纪初，乡村企业“转制”清算出售，原本半工半农的“工人”变回纯粹务农的农民，触发了全国范围的“三农”问题。2000年春天，湖北监利县某乡党委书记李昌平给朱镕基总理写信，称湖北的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。就此，“三农”成为尽人皆知的词汇。
    在李昌平给总理写信的十几年前，农村是中国市场化改革的先锋，也是改革成果立竿见影的橱窗、“万元户”的摇篮。步入21世纪之际，原本不成问题的农村税费成了大问题。“税”指的是农户缴纳给国家上年纯收入之5%的农业税。“费”指的是“三提五统”（村政权向农户收公积金、公益金、管理费等“提留”；乡镇政府向农村经济机构和农户提取教育、优抚、计生、民兵、基建等“统筹”），取之于农民，用之于农村，总数也限定在农户上年纯收入之5%。“农户上年纯收入”是多少？别说政府，就是农民自己也算不清。农户条件各不相同，标准估值和有农户借故拖延不交都引发危机。再有，自80年代中期废公社改乡镇政府以来，乡镇政府机构不断充实，麻雀虽小五脏俱全，与县政府各机构对接，形成“七站八所”（农机、农技、计生、广播、文化、经管、客运等“站”；上级派出的司法、财政、警务、林业、房管、土地、供电、邮政、工商等“所”）。制度化不适应变化，加重了农民负担。农民人多地少，农业不赚钱，没有集体经济代缴税费，农民负担就成了压垮骆驼的最后一根稻草，维权抗争，“烽烟遍地”。那时，中央政府认定农村基层政权胡作非为导致了农民负担，就先废掉了“费”。没了“费”，农村基层政权怎么活？在一批京城主管的想象里，答案是“选举”，而且是“海选”，先竞选候选人，再竞选第二轮。选上村主任就被突击入党，村主任和村书记“一肩挑”。如此，党的领导演变成了“封建土围子”。当时官学两界不少有影响力的人认为，竞选就是民主，民主就是竞选，将来步步升级为海选乡镇长、县市长、省长、总理，就是中国政治改革的方向。很快，中央发现收农业税日渐艰难，收税成本远大于收到的税款，便在2006年1月1日彻底废除了中国两千六百年的农业税。其实，一两年前，2004年，中央已开始实施农业“直补”，让城里人反哺农业。不过，再两三年前，2001年12月11日，中国加入WTO，开始向世界开放农业市场，从此我国主要农产品价格就一蹶不振了。出乎意料的是，我国农业、农村、农民的破产导致了廉价劳力供应暴增，来料加工出口企业爆炸式发展。亚洲金融危机十年后，到2008年美国引发世界金融危机时，中国已成“世界工厂”，也是“世界烟囱”。貌似无解的、以人多地少为核心的“三农”问题忽然消失。村里多为老弱妇孺病残，耕地抛荒渐成“新常态”。世事难料，大多数难题不是“解决”的，而是“熬”过去的。自作聪明，傲慢地认为能预见甚至把控未来就难免犯错，比如一胎政策。
    从亚洲金融危机到世界金融危机的十年是个困难时代，体制机制改革是主旋律，而且改革会出立竿见影的成就。改革，两条腿走路，不仅来自中央，而且来自下层的县。那时县级的著名改革人物层出不穷，其中就包括湖北的宋亚平。那十年是激情“改革”时代，上下都敢于担当。与上世纪80年代“摸着石头过河”不同，那是遇到什么大问题就优先解决什么问题的十年，是“实事求是”的年代。那时无人争论“市场与政府关系”之类的宏大意识形态话题，也没人敢称自己有能力进行“顶层设计”。大家都在试错。解决不了问题的改革方案就废除；新方案制造了新问题，就针对新问题再提新的改革方案。上下齐手，既造就了体制机制改革的火红年代，也造就了政出多门的混乱和腐败。混乱的动能是惊人的，中国经济奇迹就诞生于混乱中。
    二、体制机制改革的核心是精兵简政
    李昌平的诉苦信和宋亚平的改革都发生在湖北。为什么是湖北？为什么辛亥革命发生在湖北？我少年时曾接连在贵州、江西、湖北各生活一年。湖北荆州条件最好，有米有莲藕菱角还有鱼虾，一举终结了饥饿记忆。李昌平的监利县去武汉不便，却属荆州地区，在江汉平原南侧，邻洞庭湖、洪湖、长江，还紧邻湖南第二大城岳阳。自然条件好，3500平方公里时常漫水的土地养活了100万苦撑着务农的百姓，不愿背井离乡务工。不东不西，不是东西，问题也不西不东。
    纵观我国四十年来的改革，大方向当然是市场化。但改革绝非为改革而改革、为大方向而改革，更非无的放矢、随意折腾下属和百姓。改革动力来自风云突变，此前十余年刚设立的体制机制瞬间变成需要立即解决的大问题。10%的负担农民承受不起了，只好废掉税费。开放了农产品进口，农民要破产，只好发种植补贴。此时教育部“火上浇油”搞“普九”，乡镇政府没钱，只好改为县和省承担。上级政府也担不起，就号召社会捐资建“希望小学”。当年办乡村企业缺钱，乡镇政府集资办“农村合作基金会”。企业垮了，“基金会”欠下海量债务，县府就得想办法搞破产清债，“谁的孩子谁抱走”。乡镇政府体制建成了，却没了企业做后盾，导致农民负担加重，只好又拆掉。宋亚平等“七品”们自下而上推动体制机制改革，就有了而今的乡财县管、乡镇政府人员及工作开支由县里拨款。这些“体制机制改革”是不是“市场化”？不重要，重要的是出什么问题解决什么问题，哪里出问题就在哪里解决。实事求是，国家就在不断解决问题中进步。不过十几年时间，村办小学消失了，乡镇中学也凋零了，当年在山村里建的“希望小学”已成残垣断壁。家猪变野猪，生态正恢复，“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”。
    什么是体制机制改革？改革改的是权力机构和权力运行机制。为什么要改体制机制？不是因为“大方向”，不是因为要与先进的外国接轨，不是因为外国压着我们改，不是因为外国的月亮比中国圆，而是因为前进遇到了过不去的坎，现存的体制机制成了问题本身。
    经济和房地产繁荣导致税收快速增加，基建资金充裕，人民生活快速改善，也催生了越来越繁杂的政府服务和监管。政府机构越来越多，雇用的临时帮手也越来越多。但当经济遇到困难就得“精兵简政”了。四十年来，中国经济波折不断，并非一路凯歌，所以精兵简政也搞过多次。而今不同，紧日子长期化，精兵简政不再是短期行为了。体制机制改革是解决经济困境的办法，所以无论古今中外，体制机制改革的核心恒定是精兵简政。先锋改革者如宋亚平们“胆大妄为”搞改革，精兵简政是主要内容。国人熟知精兵简政这个词多是因为毛泽东同志的文章《为人民服务》。文中有段非常著名的话：
    【“‘精兵简政’这一条意见，就是党外人士李鼎铭先生提出来的；他提得好，对人民有好处，我们就采用了。只要我们为人民的利益坚持好的，为人民的利益改正错的，我们这个队伍就一定会兴旺起来。”】
     精兵简政不是目的而是手段。是手段就有周期性质，经济好时扩张，经济差了收缩。但简政这个词粗糙，还可能粗暴，弄出乱子。放弃药品食品监管可能引发公共安全问题。放弃监管金融业而导致金融危机，成本就不仅是监管人员的开支了。有些“政”非但减不得，还得加强。所以，兵不在多而在“精”，提高行政效率才是精兵简政的关键。都市的核心是公有和共有财产，所以大都市秩序的基础是保护公有和共有财产，防止被侵占成私家利益。保护公有财产意味着严禁公共道路变为私家车停车场。保护共有财产需要执法机关进公寓大楼社区，制止商住混合，制止违章建筑，制止拖延缴纳物业费。这似乎都要求更多的执法人手。然而，以罚代管，让违法成本远远高于执法成本，是高效维护都市秩序的不二法门。这也要求司法和立法机关支持民法契约。不去支持城市秩序的正义不是“讲政治”，而是在让政治腐烂，让违法和占公家便宜成为习俗，让大都市秩序可望而不可即。在大学搞一千年“通识教育”也顶不上把坚决捍卫公有和共有财产的公共政策坚持十年。公益精神的滑坡不是教育导致的，是政策结构导致的。换言之，精兵简政为的是提高打仗的效率，是为了打胜仗。打不赢，甚至溃败，精兵简政就失败了。历史向来以结果论英雄。
    三、“螺旋式”的改革路径
    我国以“改革”命名一个长达四十年的时代。再早的那个时代名为“革命”，更早的那个称“大革命”。尽管“周虽旧邦，其命维新”，但中国两千多年“不变的封建”在人类文明史上也是朵奇葩。百年来，中国的变革欲如此强烈，世界上再找不出第二国。为什么？答案似乎是追求“现代化”。但什么是现代？什么是现代化？
    在以欧洲经验为基础的西学知识里，“现代”与“传统”是两分的。由于第一产业的主导作用被第二产业取代，供需两旺、供需两相依存的市场体系发展起来了，习惯、宗教、血缘、地域主导的“传统”社会让位于“市场理性”（理性即精算得失账）主导的“现代”社会。市场理性催生了由中立执法体系支撑的“社会理性”。社会理性又催生了“政治理性”，即公开拍卖政府权力，出价高者得。此即“现代性”。往现代性方向变化即“现代化”，或称市场化、法治化、民主化。
    中国早在“传统社会”的初期就完成了“世俗化”，也早有“市场理性”，而且市场理性与血缘、地域、习惯等等“传统”结合得天衣无缝。所以，中国政学两界不耐烦西学那些弯弯绕。在中国，“现代化”的定义简单到四个字：“国强民富”。何为国强？像任何西方强国一样强。何为民富？像任何西方国家的民众一样富。日本提早在“近代”就做到了国强民富，故称“近代化”。中国大得多，情况也复杂得多，直到“现代”或“当代”还没做到，所以至今还要“现代化”。
    可怎么才能达到国强民富？在西学统治大学文科的时代，问题似乎又回到了“市场化、法治化、民主化”这种大而化之的概念、观念。
    四十年改革的巨大成就是谁也否认不了的。但而今很多人认为，否定两个三十年中的头一个，是后三十年的教训所在。说改革开放时代只有成就没有教训是睁眼说瞎话。军政腐败，社会一盘散沙，公德滑坡，精英与平民分裂，思想混乱，百姓养小送老日渐艰难，自然环境大破坏，都指向社会领域的市场化之误，也指向让全社会承担企业赚钱的“负外部性”成本之误。固然，发展必须付代价，没有不付成本的进步。甚至，成就越大，成本越高，因为天上不掉馅饼。然而，终于有一天，成本等于甚至高于成就，老办法持续不下去，发展就迟滞了。啃到了老百姓的骨头，骨头就越来越硬，早晚会崩掉牙齿。于是，我国就进入了“新时代”。在十九大，党中央准确地把“不平衡发展”放在了“不充分发展”之前作为两大主要矛盾之一。
    什么是现代社会？在我看，现代社会与传统社会最大的不同是快速的、不间断的变化。科技创新是这个时代的主旋律，不断加速的科技创新带来了不间断的社会变化。这在靠天吃饭的第一产业时代绝难想象。在不间断的巨变中，不可预测是唯一能预测的。这带来了两大结果：其一是人们追求制度化，企图以制度在无序中找到稳定和归属；其二是制度稳不住，刚建的制度很快就过时。于是，在渴望“现代化”的中国，体制机制改革“永远在路上”。
    如果改革永远在路上，纠正失误就意味着“螺旋式”的发展。历史不会倒退，人不可能两次踏入同一条河。但改革之后再改革意味什么？意味着解决问题的新方法貌似回到过去，意味着“否定之否定”，意味着“正反合”题，或者说“回到未来”。
    在耕地大面积撂荒之际，我们一如既往地羡慕先进的“规模农业”。四十年前，我国从“三级所有，队为基础”的农村人民公社回归了小农家庭耕作。但那不是简单的“回归”，是在新中国土地改革基础上的回归，是在耕地绝对平均化基础上的“回归”。那个“回归”给了农民自由，特别是离土离乡去城里务工的自由，更激发了农民种田的积极性。而今，在同样的土地家庭承包制度下，农民种田积极性降到了中国有史以来的最低点。建人民公社是为了规模经济，但规模经济却带来大灾难，所以退到了“队为基础”（“生产队”，即今天自然村的“村组”，起初平均仅24户），四十年前又回归到家庭耕作，貌似“一夜回到解放前”。小规模的家庭耕作而今走到了尽头，所以重提土地集中、规模耕作。而今的规模耕作当然不同于人民公社，而是在完成了全面工业化基础上的规模耕作。机械、化肥、农药、种子、灌溉，现代的农耕手段早已今非昔比。
    耕地集中有三种台面上的方案。第一，耕地私有化。但靠私有化集中土地，让城里过剩的资本下乡并购个体农民的承包地，土地集中的速度显然会很慢，多数有承包地的农民或非农民不会傻到廉价放弃土地。于是，人们有理由怀疑耕地私有化不是为了集中土地，甚至与农业也无关，而是为了让城里资本去炒作农地，让农地吸纳城里通货膨胀的压力。那不仅极不道德，违背工农联盟之国本，还违背了我国“耕者有其田”的亘古道义。把农田变成资本炒作工具更会毁灭我国农业。第二，“确权颁证”。虚化土地发包方——农村集体，让承包地成为小农“永久财产”，小农们或许会把土地转租给“种田大户”。但这种集中不仅缓慢，而且很不稳定——承包人可随时要回土地或提高地租。况且，随着农村人口流失还会产生大量“不在地”地主，依旧违背“耕者有其田”的天理。第三，根据《宪法》和《土地管理法》，重申耕地归农村集体所有。这样，农村集体有权根据本地条件不断进行增人增地和减人减地的发包调整，阻止大量产生“不在地”地主。美国农场的平均规模约三千亩。若按行政村算，我国农村集体平均拥有三千亩以上的规模，规模耕作在我国本来是现成的、法定的。留在田地里耕作的越来越少的农民，是不是应当拥有越来越多的耕地，像城里人一样过越来越富裕的生活？答案是肯定的。让真正的农民真正脱贫不可能靠慈善。既然改革永远在路上，其进展就难免呈螺旋状。拒绝改革呈现的螺旋状，不从实际出发，从市场化等“观念”出发，无异于拒绝改革本身。那又何来“新时代”？
    在城乡基层社区一刀切地搞“政企分开”，大概是改革四十年里的一个重要教训。城市社区是非经济社区，但农村社区主要是经济社区。没有经济就没有农村社区。我们不能忘记，耕地属于农村集体是法定的，反对耕地集中在少数个人手里是中国共产党领导人民革命的最基本的正当性来源。
    四、农村改革最忌“一刀切”
    搞农地家庭承包不是顶层设计的结果，乡村企业的异军“突起”，也不是，“三农”问题的忽然消失更是个意外。全国农村“确权颁证”的顶层设计要求农村土地流转集中，花了很多钱，却基本无效。为什么？因为我国农村自然条件和社区条件千差万别。唯一能确定的是，一个出色的本地社区领头人能创造奇迹。然而，出色的社区领头人向来可遇不可求。
     举个极端却影响到全国的例子。新疆南部的绿洲有我国唯一存留的老式“三农”问题，而且严重到“爆炸”的程度。随着中国市场化改革的进展——尽管南疆的改革脚步比内地慢了不止两三拍，那里千万维吾尔族人的生活水平非但没上升，反而下降。在一个个隔离的小绿洲里，维吾尔族人比汉族人更精耕细作。但那里农作规模非常小，与市场距离遥远到基本不可及，农耕技术的进步被人口增长吞噬殆尽。这种人多地少的经典“三农”问题由于维吾尔族农民缺乏非农出口而日渐严重。原本能吸纳其就业的新疆国企没有了，因为语言、宗教、习俗，不稳定的私企也几乎没法接受维吾尔族雇工。与内地和北疆相比较，群体贫困成为塑造南疆族裔认同的最大推手。新形成的族裔认同又成为境外各种势力的香饽饽，成为暴恐事件的温床。如此，连少量流入内地的维吾尔族小本生意人乃至疆内对本族裔前途心急如焚的维吾尔族知识分子也难免成为怀疑对象。无工不富，整体的贫困来自非但没减少反而快速增加的南疆务农人口。这显然不是靠鼓励“庭院经济”或者“扶贫”慈善能解决的。在市场化里，南疆维吾尔族人被整体抛出了；撒胡椒面式的慈善至多起“维持”作用。换言之，市场化不是解决南疆问题的手段，而是南疆问题持续恶化的原因。怎样才能让维吾尔族人离土离乡，成为城市人，进而拥有出色的大学生、医生、工程师、教师、运动员、艺术家？发扬我国社会主义制度集中力量办大事的优势，在南疆新建两座现代化大城市，堪比迪拜、阿布扎比甚至伊斯坦布尔，吸纳一半绿洲农民，维吾尔族人就会感受到中华民族的无比强大，并以这个大家庭的一员而自豪。
    当宋亚平带我们周游湖北乡下时，我惊讶地发现，秦始皇统一度量衡都两千多年了，而湖北的“山地亩、习惯亩”还是比“标准亩”大一半。而且，一家一户的“宅基地”居然占地近十亩，拥有自家的风水林和池塘。可那里的农民却依然贫穷。而在淮河以北，我又见到过卫星定位的联合收割机一字排开，像蝗虫那样随作物成熟渐次向北推进，直抵山海关到天山以北的一线，令人叹为观止。其实，就在李昌平的监利县内，“十里不同音”、语言不通，也是常见，遑论在其不远的大别山脚下“盛产”造反的将军。
    何为“大一统”？因为承认差别，宽容差异，我国就广有“五湖四海”。核心不是“一统”，而在“大”。有容乃大，就有了大一统。千差万别的我国农村就是“大”的象征。强求一致，强求国法之治，不理解为何两千多年来要实行“村民自治”，大中华就会变成小中华，大一统就会变成小一统。
    我们百姓的人生不过四大阶段：被养、养小、送老、被送。“人民日益增长的美好生活需要”就围绕这四大内容展开，无非教育、医疗、养老。当我们逐渐进入了“被送”阶段，就越来越理解“包容”了。若当年凭一股子书生意气，不去实地调研，凭三寸不烂之舌在会上痛斥一顿宋氏“咸安新政”，也是可能的，却不会有我俩今日的兄弟之谊。万古高山，千秋流水，知音缘起不灭。愿这段代序对后学有益，也续写我们的相知。