马晓河：“十四五”农业农村发展环境分析与战略思考

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马晓河（中国宏观经济研究院）

  “十四五”是我国全面实现小康社会以后的第一个五年规划，在这一规划期内，中国人均国内生产总值将进入一万美元区间，将更加靠近发达的高收入国家临界值。届时我国的内外部发展环境必将发生重大变化，经济发展中需求结构、产业结构以及社会结构转型都会继续向前推进，这些变化可能对未来农业农村发展将带来何种影响，我国农业农村发展应该选择哪种发展思路，这是本文试图回答的主要问题。
   01、“十四五”是实现农业农村现代化的关键时期
  通过考察日本、韩国及中国台湾地区，发现这些国家或地区在从中上等收入阶段向高收入阶段迈进过程中，农业现代化都处于加快推进时期。2018年，我国人均国内生产总值9770美元，恰恰处于中上等收入阶段，距离高收入阶段门槛值仅有21％，这个时期往往是一国聚集公共资源支持农业现代化的最快推进期。
  从经济结构转换、产业结构转型升级角度讲，“十四五”时期结构转型将会加快农业现代化的进程，也有利于增加农村基础设施和公共服务的供给。首先，经过多年持续大规模的公共投资建设，我国发达地区、城市以及工业领域，路水电气网房等大规模投资建设基本完成，公共投资空间开始变得越来越小，就剩下最后“一公里”的空间，而这最后空间大多都留在了农业农村领域或边远地区。其次，产业转型升级、新型城镇化会给农业农村带来发展机会。
  其三，从国家乡村振兴具体行动计划看。“十四五”时期是我国推进乡村振兴战略规划的关键五年，乡村振兴战略规划中82个工程行动计划大多数都要在“十四五”期间完成，这些工程行动计划的完成都将有利于加快农业现代化进程。
  因此，“十四五”期间，我国农业农村将会在全面实现小康社会后进入新的发展阶段，农业农村现代化将会取得新的成就。
  02、“十四五”期间农业农村发展的宏观环境将发生变化
  “十四五”时期我国经济社会发展的宏观环境已经或将发生变化，对未来农业农村的发展必将产生深刻影响。
  首先，“十四五”时期经济增长率会进一步下降，破六的风险进一步上升，将给国家财政收入增长带来压力，进而挤压政府支持农业农村优先发展的空间。2010年以来，我国经济已经从高速增长转向中速增长，目前经济增长还在继续下行。“十四五”期间经济增长跌破6％可能是大概率事件。经济增长速度破六以后，会对农业农村发展带来两方面影响，一是国家财政收入将出现下降，各级政府对乡村振兴的支持空间会受到公共财政收入不足的限制。二是经济增长速度下降还会影响农民打工就业。众所周知，每当经济增长下行时，裁减就业岗位首当其冲的是农民。
  其次，国内产业结构变动对农业农村带来的可能冲击。可以预测，“十四五”期间，来自以下三方面变化还会使工业企业用工数量继续减少，第一，在企业成本全面上升条件下还会有一批制造业向东南亚转移，第二，国际市场对我国中低端制成品需求减少，第三，工业资本深化特别是智能化改造，将使工业不断减少对劳动力的需求，这些变量会大大增加农民就业的难度。
  当然，“十四五”期间服务业的发展会吸纳一些从工业领域流转出来的劳动力。但值得注意的一个趋势是，服务领域的互联网＋、5Ｇ＋和形形色色的电商正在替代传统的商贸、物流、金融等行业，已经造成传统服务行业的衰退。
  其三，“十四五”期间城镇化进程可能会慢于“十三五”时期，由此给农业剩余劳动力转移、实现农业适度规模经营带来困难。众所周知，实现农业适度规模经营、提高农业劳动生产率，在很大程度上依赖于农业剩余劳动力的不断转移。只有农业部门劳动力减少到一定程度时，农业适度规模经营、农业劳动生产率提高才具备了基本条件。
  自2010年以后，我国进入中上等收入国家行列，到2018年我国人均ＧＤＰ为9770美元，我国经济发展水平正在向高收入国家门槛值靠近。按道理，此时我国城镇化应处于加快时期，城市化水平理应达到中上等收入国家的平均水平，然而近几年我国城镇化出现三个问题，第一，一些城市出现了产业收缩，进而引起人口收缩。第二，有些地方政府对城镇化的不当干预导致城镇人口密度下降，甚至有些城市利用行政手段挤走了大量中低端人口，使得城市人口数量下降。第三，城镇化进程在中上等收入阶段提前出现了减缓趋势。可以想见，“十四五”期间原有城乡二元结构不可能从体制上完全打破，要想使公共资源配置向农业农村倾斜、农业转移人口向城镇顺畅流动，还面临着严峻的结构性矛盾和体制性障碍。
  其四，国际环境变化特别是中美贸易战对农业农村带来极大影响。目前，世界市场的一些新动态从供求两方面影响我国农业农村的进一步发展，一是欧美等发达国家对需求正在变弱，导致我国劳动密集型产业发展遇到外需不足的困难；二是发达经济体利用优质营商环境吸引国际高端资本技术回流本国，对我国发展中高端产业形成竞争和挤压；三是发展中国家正在学习我国的发展模式，发展与我国一样的劳动密集型产业，生产同我国一样的劳动密集型产品，也同我国一样将这些产品出口到发达国家市场，在那里对我国同类产品发生了极为明显的市场供给替代。还有中美贸易战对我国农产品供求和农民收入影响更是不可忽视。
  其五，农民收入增长速度将放慢，城乡、群体间差距扩大趋势扭转难度加大。城乡收入绝对差距扩大，农村内群体间收入差距拉大，既不利于消除贫困，也不利于增加中低收入群体的消费需求，更不利于建立强大的国内市场。
  农民收入增长速度放慢，城乡、农村内群体间差距扩大的趋势还将延续到“十四五”期间。有以下理由，一是今后农业生产成本还将不断上升，必然会引起农业收益下降，加大了农民增加农业收益的难度；二是经济增长速度降低、工业结构转型升级都会降低对劳动力的需求，这使得农民外出打工的机会减少，来自非农领域的收入空间变小；三是国际市场特别是发达国家市场对中国的需求变弱，将严重挤压我国劳动密集型产业的发展空间，使得农民再也不会向以前那样外出打工进而顺利实现就业和增加收入。
  03、“十四五”农业农村发展应该实施“三加战略”
  今后国家对农业农村发展需要有新战略，从宏观上看，国家应改变以往投资打头、出口导向和劳动密集产业为主导的发展方式，实行内需导向、消费引领、中高端产业主导的发展方式。建议“十四五”期间推进农业农村优先发展实施“三加战略”。第一，加大对农业农村的支持，促进农业农村现代化；第二，加快城镇化，进一步减少农村人口，促进加快建立市民化社会；第三，加大体制机制改革，用制度、体制促进城乡一体化发展。
  第一，实施加大对农业农村的支持战略。在各级地方政府的财政收入减缓情况下，不但不应降低对农业的支持强度，还应进一步加强对农业的支持。同时，要加快城乡区域基本社会保障一体化的改革步伐。“十四五”时期应该在基本医疗、基本养老、社会救助等方面，实现中央财政统筹，在全国实行机构统一、标准统一、经费统一，这样有利于劳动力等要素的跨区域流动。
  第二，实施加快新型城镇化战略。“十四五”期间推进城镇化的思路已经明确，关键要落实中央部署，切实放宽放开农业转移人口市民化的相关政策，除了特大城市以外，其他城市应该创造条件推进农业转移人口市民化。
  另外还要建立公共成本负担机制，中央统筹承担基本医疗、基本养老、贫困救助等公共支出，其他公共服务由地方政府负担。
  第三，实施加快体制机制改革战略，破除城乡二元结构障碍。户籍制度、社会保障制度、土地制度、住房、就学、就业都要进行系统化结构性改革。
  加快土地市场化改革是“十四五”期间的重要任务。2019年全国人大已经通过新土地法。建议今后农村土地改革方向是，通过土地产权改革让农民手中的土地变成可流动、能产生带来收益的土地资本，国家征用公益性用地，要逐渐过渡到按市场原则进行；农村建设用地一定要坚持可以直接入市的改革方向，农民的宅基地及住房应该享受与城里人相同权力，可以跨区流动，实行商品化交易政策；农民承包地在三权分置条件下，一定要强化农民承包地的人格化权力，在法律上增加农民对拥有土地的安全感。
  总之，“十四五”是我国经济结构、社会结构的加快转型时期，此时期对农业农村发展既有机遇也有挑战，既有有利条件也有不利因素，我们必须把握机遇，充分利用有利条件，转变发展方式，采取积极的政策策略，全力推进农业农村的现代化进程，为实现“中国梦”即向发达的高收入国家迈进贡献力量。