工商资本参与乡村振兴的趋势、障碍与对策

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周振（国家发展改革委产业经济与技术经济研究所）涂圣伟（国家发展改革委产业经济与技术经济研究所）张义博（国家发展改革委产业经济与技术经济研究所）

    工商资本是推动乡村振兴的重要力量。引导和规范工商资本参与乡村振兴, 是优化乡村资源要素配置、活跃乡村经济、完善乡村治理的重要途径, 是解决农村发展不充分、促进城乡融合发展的重要抓手。近年来, 我国工商资本下乡渐成趋势, 在规模、领域、方式上出现新变化, 对乡村发展的影响更加深入。
    一、工商资本参与乡村振兴的基本动因
    工商资本参与乡村振兴, 与我国经济社会发展阶段和发展战略转变后制度、技术、市场等条件变化有关, 具体表现在以下方面。
    (一) 政策层面:制度结构调整产生收益和风险激励
    制度结构调整带来的制度净收益的增长, 是近年吸引工商资本下乡的重要原因。
    1. 惠农政策累积叠加、居民消费升级带来预期收入变化。
    国家持续出台了一系列强农惠农富农政策, 形成明显的制度激励效应。同时, 城乡居民消费升级, 对优质农产品需求不断增长, 为延长产业链、提升产品附加值创造了市场条件[1,2,3]。
    2. 关键领域改革推进降低了交易成本。
    一些重大制度改革扎实推进, 不仅实现了预期制度收益的增加, 而且降低了交易成本。如农村产权制度改革推进, 农村产权交易体系逐步建立, 推动了资源优化配置, 降低了制度性交易成本。
    3. 农业保险等带来预期成本变化。
    随着“保险+信贷”“保险+期货”等模式的出现, 单一性保险服务向多元化保险服务方式转变, 为从事农业的经营主体提供了更为便捷的服务, 减少了因风险所带来的经济损失。
    (二) 市场层面:乡村功能转变拓展下乡领域
    随着我国经济社会发展进入高质量发展阶段, 结构性矛盾上升为主要矛盾, 乡村的生产功能逐步向生产、生活、生态“三生”功能拓展。
    1. 经济社会发展对资源要素量的投入依赖程度下降。
    重要农产品供给总体充足, 农业继续增产的迫切性降低, 对农村劳动力总量需求下降, 农业支持政策开始调整转变。这为农业生产功能向“三生”功能拓展提供了条件。
    2. 城乡居民对美好生活的要求不断增加且更加多样。
    这就不仅需要乡村作为生产单元而存在, 而且需要乡村向生态空间、文化传承、新消费载体等转变。乡村功能转变, 为工商资本下乡提供了更多的空间和可选择领域。
    (三) 企业层面:逐利动机和社会责任共同驱动
    随着近年来农村一系列重大改革的纵深推进, 长期以来制约城乡发展的制度性障碍逐步打破, 城乡资本边际生产率发生了新的变化, 带动城乡资本要素流动和再配置的逐步转向。
    1. 我国经济转向高质量发展轨道。
    去产能、环保约束加严, 国内外市场竞争加剧, 制造业利润下滑, 投资回报下降, 长期处于产业链低端的制造业企业面临转型经营需求。根据对中国制造业500强企业平均利润率的测算, 2011年以来, 平均利润率长期维持着2%～3%的低利润区间。
    2. 随着农村制度改革推进, 城乡要素流动性增强。
    在城市资本边际产出降低的条件下, 农村补短板领域较高的资本回报率开始吸引城市资本下乡。下乡工商资本往往拥有较为稀缺的要素资源 (如资金、人才、技术等) , 加之“干中学”的溢出效应, 投资农业农村成为一种理性选择[5,6,7]。
    3. 企业社会责任和自我效能实现, 也是驱动工商资本下乡的重要原因。
    盈利并不是企业行为的全部目的, 社会责任也是影响企业行为的重要因素。不少工商企业主具有浓厚的乡土情结, 回到自己生长的故土投资建厂, 从事乡村公益事业, 或采取其他形式支持乡村创新创业, 将先进技术、理念、管理等带入农业农村, 写就了一个个城市工商企业家的“乡村故事”。
    二、工商资本参与乡村振兴的趋势特征
    工商资本进入农业农村的趋势更加明显, 规模总量不断增长, 涉及领域不断拓宽, 参与方式、与农民的利益联结方式更加多样化。
    (一) 政策引导和转型经营是工商资本下乡的主因
     结合调查情况看, 工商资本下乡参与乡村振兴的主要原因有3个方面:优惠政策吸引、转型发展需要和践行企业社会责任 (见表1) 。具体看, 实地调查的56家企业中, 有45%的企业受优惠政策吸引;问卷星平台调查的525家工商企业中, 有意愿下乡的企业中73.3%是看中了优惠政策。同时, 受部分行业经营效益下降影响, 转型经营成为许多企业下乡的重要动因, 实地调查的企业中约43%是基于转型发展需要而下乡。此外, 践行企业社会责任, 回报乡里, 也是部分工商资本下乡的原因之一。

表1 工商资本下乡原因调查

    料来源:课题组实地调查。
    (二) 工商资本下乡规模呈不断增长趋势
    工商资本下乡规模总体呈上升趋势, 企业下乡意愿增强。从全国土地流转数据看, 工商资本经营农业呈显著增长趋势。2013年, 全国工商资本流入耕地面积0.32亿亩, 到2016年增加到0.46亿亩, 已占到全国土地流转面积的9.7% (见图3) 。分地区看, 无论是东部地区, 还是中西部地区, 近年都出现越来越多的工商资本投资农业农村的趋势。2018年上半年, 浙江省嘉兴市共签约工商资本涉农项目63个, 金额105.65亿元, 同比增长25.4%;2015年以来, 湖北省利川市仅乡村民宿旅游领域工商资本投资金额就高达3.6亿元。从问卷星平台调查情况看, 工商资本对参与乡村振兴表现出了较强的参与意愿, 66%的受访企业都愿意参与乡村建设 (见图4) 。

图3 2013—2016年工商资本流入土地面积

    数据来源:历年《农村经营管理》有关“农村家庭承包耕地流转情况”的报告。

图4 工商资本参与乡村振兴的意愿

    数据来源:问卷星平台问卷调查。
    (三) 下乡以农业经营为主、领域不断拓宽
    工商资本参与乡村振兴的领域在不断拓展 (见图5) , 呈现出3个明显特征。

图5 工商资本参与乡村振兴的领域

    注:数据来自问卷星平台调查的338家下乡工商资本;由于工商资本经营领域多元, 本题在设计中为多选题。
    1. 农业产业化经营仍然是主要领域。
    在实地走访的56家企业中, 从事农业产业化经营的企业占比达到90%以上。农业产业化领域中, 从事农产品加工、乡村旅游休闲民宿等领域的工商企业居多。
    2. 参与领域呈现从农业产业化领域向农村资产盘活、生态修复、基础设施建设等具有一定外部性的领域拓展。
    以浙江省平湖市为例, 工商资本下乡经历了从农业生产, 到全面进入产加销环节, 再到盘活农村资产从事休闲度假农业等阶段。
    3. 业务呈现多元化趋势。
    工商资本经营业态日趋多样化, 一二三产业融合发展态势明显, 问卷调查的有过下乡经历的338家企业中, 近60%从事着两种或两种以上的业务, 其中以“农业种养殖+农产品加工”“农业种养殖+乡村旅游”等组合业务居多。
    (四) 下乡以“公司+农户”为主、方式更加多样
随着工商资本参与乡村振兴领域的逐渐拓宽, 企业进入农业农村的方式日益多样化 (见表2) , 主要有3种类型[8,9,10]。

表2 工商资本与农民利益联结方式

    资料来源:课题组实地调查。
    1.“公司+农户”。
    主要集中在农业产业化领域, 具体表现为工商资本收购农民的农产品或租用土地。这类方式在实地调研的企业中占到75%。
    2.“公司+村集体或农民合作社”。
    这种方式常见于工商资本开发农村闲置宅基地与其他资源。如, 内蒙古光亚现代农业公司与村集体合作建设田园综合体, 村集体以土地入股占有30%的股权, 参与经营受益分享。
    3.“公司+政府”。
    常见于工商企业代替政府提供公共产品的情形。如, 山西华宏农林开发有限公司在阳曲县政府的支持下开展生态修复。
    (五) 利益联结以松散型的产品买卖或要素租赁为主
    工商资本与农民建立紧密型利益联结机制, 是增加农民收入、增强农民获得感、实现生活富裕的重要手段。从实地调研的56家企业看, 企业与农民的利益联结方式一般较为松散, 均是企业支付农民土地租金、劳动工资或产品价格。同时, 更加紧密的利益联结方式也在逐步出现。如, 内蒙古光亚现代农业发展有限公司与农户建立了“土地保底价+分红”的紧密型利益联结机制。这种紧密型股份合作式的利益联结形式尚未成为主流。
    总体看, 当前工商资本参与乡村振兴, 不是短期热潮, 而是长期趋势。实践中, 不乏部分企业为套取国家补贴下乡、打土地政策“擦边球”进行违规经营或因经营不善“跑路”等案例[11,12,13], 但是, 工商资本参与乡村振兴的积极作用仍是主流。工商资本参与乡村振兴, 带动了资金、技术、人才、管理等稀缺资源向农业领域流动配置, 不仅优化了农村资源要素结构, 导入了更加先进的建设和管理理念, 成为乡村生态建设、文化传承、社会治理的重要力量 (见表3) 。

表3 工商资本参与乡村振兴的典型效果

    资料来源:课题组实地调查。
    三、工商资本参与乡村振兴面临的障碍与风险
    目前, 制约工商资本参与乡村振兴的一些瓶颈障碍没有根本破除 (见图6) , 企业下乡的制度性交易成本较高, 生产经营面临多重风险 (见图7) 。

图6 工商资本参与乡村振兴面临的主要困难

    注:数据来自问卷星平台调查的338家下乡工商资本;本题在设计时为多选题。

图7 工商资本参与乡村振兴企业面临的四大风险

    (一) 存在“三大障碍”
    1. 农村要素供给与下乡资本需求不匹配。
    工商资本下乡一般投资规模较大, 领域较为广泛, 要素需求结构具有明显的数量密集型、种类多样性与层次高位性等特征。由于农村要素市场改革滞后, 农村要素供给体系难以满足企业的要素需求, 要素支撑力不足成为工商资本参与乡村振兴的最大障碍[14,15,16]。一是存在“两个用地难”问题。调查显示, 45%的工商企业受制于“用地难”问题。从设施农用地看, 为严格保护耕地, 流转基本农田发展设施农业的企业根本无法获得设施农用地, 一般农田可用于设施农用地的指标也难用于产业项目。从建设用地看, 一些宅基地和农房长期闲置空置, 无法成为农村产业发展用地来源。二是融资靠运气、发展靠“救济”。调查结果显示, 60%的工商企业面临融资难题, 滚雪球发展、靠其他产业利润补充、靠亲朋好友“接济”是多数下乡工商企业现实困境的真实写照。虽然近年来许多地区在探索农村资产抵押贷款, 但由于没有整体、协同推进将村资产确权颁证—资产处置市场建立—风险防范机制构建, 导致农村资产抵押贷款不能落地。三是缺乏稳定的劳动力队伍, “用工难”。调查显示, 近80%的下乡企业面临技术人才不足问题。目前, 农村劳动力整体素质普遍不高, 基层农业科技服务能力弱。尽管国家出台了不少引导人才下乡的政策, 但在落地过程中存在不同程度的“梗阻”, 且缺乏长效激励机制, 导致人才很难下乡。
    2. 隐性壁垒和制度门槛不少。
    部分地区通过准入制度、层层备案管理、强制工商企业二次分红等办法, 对工商资本下乡设置过多、过高门槛, 影响企业下乡积极性。河北某县规定, 单个企业养殖、设施农业、粮油等租赁土地面积分别不能超过300亩、1000亩、2000亩。这种做法一定程度上能防范企业租农风险, 但也极易造成企业因生产规模不足而亏损。
    3. 基础设施短板制约明显。
    不少地区农村基础设施还十分薄弱, 涉农项目周边、内部基础设施配套不到位, 吸引工商资本动力不足。陕西省某县政府部门负责人介绍到, “近年到我们县考察的工商企业较多, 但是真正来的却较少, 不是我们的农业资源不行, 而是我们的基础设施建设跟不上”。
    (二) 面临“四大风险”
    1. 市场风险。
    目前, 农业小生产与大市场的矛盾没有根本消除, 农产品价格形成机制不健全, 企业经营面临市场价格周期性宽幅波动风险。从调查看, 不少下乡工商企业主对从事农业的风险缺乏深入认识, 最后往往以投资失败而离场。
    2. 政策风险。
   不少地区为吸引农业投资, 以行政命令或优惠政策发展相关产业, 造成工商企业盲目投资跟进。如果主要领导更换或政策一旦出现变化, 企业经营风险很快就会凸显[17][18]。调查的企业中, 受优惠政策驱使投资的超过50% (见图8) , 为拿到优惠政策与扶持项目, 大多数没有科学规划, 急于铺摊子、造声势, 许多企业完全靠吃补贴。

图8 工商资本下乡政策诉求

    注:数据来自问卷星平台调查的187家未参与乡村建设的工商资本;本题设计为多选题。
    3. 信用风险。
    我国农村社会信用体系建设总体滞后, 工商企业与农户合作时常面临农户违约风险。贵州省某县一家工商企业流转农民土地种植水果, 当果树苗长成时, 部分农民强行要求回收土地, 最后在政府协调下企业只得妥协。企业主无奈地说, “遇到这种情况, 我们企业只能干亏”。
    4. 法律风险。
    农村集体经济组织以集体产权入股工商企业进行乡村旅游开发后, 由于当前法律法规规定农村集体资产只能在本村范围内封闭化处置, 当集体经济组织与工商企业组成的合作公司面临资产处置时, 却只能处置工商企业资产, 不能处置集体资产, 工商企业事实上需要承担全部债务风险。
    四、构建工商资本参与乡村振兴的政策体系
    立足破除障碍、防范风险, 赋予工商企业平等的市场主体地位, 必须构建起系统性、常态化的政策支持体系, 促进工商资本有序参与乡村振兴。
    (一) 政策支持体系
    1. 优化乡村土地资源配置, 打破紧缺与闲置并存困局。
    一是完善设施农用地政策。进一步细化设施农用地范围, 适应环保监管和农村产业融合发展要求, 适当扩大农业配套设施和附属设施的上限规模。建议有条件的地区集中设施农用地指标并向产业融合发展项目倾斜。二是扩大涉农项目国有建设用地供给。各级政府在年度建设用地计划中要明确单列一定比例专门用于农村新产业、新业态发展。对于落实不力的地方政府, 在下一年度建设用地指标计划分配中给予扣减处罚。三是盘活农村存量建设用地。鼓励各地探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”办法, 允许村集体经济组织采取作价回购、统一租赁或者农户股份合作等多种方式整合本村农民闲置房屋资源。鼓励有条件的地区编制农村土地利用规划, 通过农村闲置宅基地整理、土地整治等新增的耕地和节余的建设用地, 优先用于农业农村发展。支持工商资本参与盘活利用农民闲置宅基地和闲置农房。
    2. 深化产权抵押融资, 全面盘活乡村“死资产”。
    鼓励地方政府加快推进农村产权确权颁证, 推广成都市农业设施抵押贷款经验, 扩大农村抵押担保物范围, 重点开展设施农业用地、农村土地承包经营权、农村房屋、林权、大棚养殖圈舍等生产设施以及活体动物、果园苗木等生物资产抵押贷款。鼓励地方政府开展以农村资产确权为基础、以农业保险创新为配套、以设立风险补偿金为保障的农村产权抵押贷款机制。完善农村产权价值评估体系, 以风险基金补偿银行贷款损失, 鼓励银行接纳农业生产设施抵押与生物资产抵押。
    3. 建好新型职业农民、农业科技人才、农民企业家“三支队伍”。
    建立稳定的农村产业工人和技术人才队伍, 下大力气建设好新型职业农民、农业科技人才、农民企业家三支队伍。全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度, 建立长效激励机制, 保障职称评定、工资福利、社会保障等方面权益, 积极引导部分农民返乡、农村大学生回乡、科技人员下乡, 将其参与乡村建设工作的经历与成绩作为职称评定、职务聘任的加分项。
   4. 建立有差别的激励政策, 引导工商资本进入适宜领域。
    基于我国大国小农的基本农情和乡村建设现实需要, 应科学引导工商资本以适宜方式、进入适宜领域。一是在外部性较低的农业产业化领域, 在坚守土地用途管制法律底线的前提下, 尽可能降低工商资本进入的门槛与障碍。二是在外部性一般的农村资产开发领域, 要加快推进农村资产确权颁证, 建立健全现代农村集体产权制度。三是围绕农业农村基础设施、农村生活污水治理、生态环境修复、美丽乡村建设等外部性较高领域, 以及大宗农产品市场储备, 积极策划一批高质量的政府与市场合作项目, 吸引工商资本参与。
    (二) 配套服务体系
    1. 着眼降成本补短板、强服务。
    持续加大投入力度, 加快补齐农村基础设施短板, 促进城乡基础设施互联互通。加强农村交通物流设施建设, 加快构建农村物流基础设施骨干网络, 加快完善农村物流基础设施末端网络, 推进县级仓储配送中心、农村物流快递公共取送点等建设, 打通农村物流“最后一公里”。鼓励与支持地方政府加大对农村产业园区的基础设施投入力度。
    2. 创新基层政府服务。
    基层政府完善农业农村规划体系, 强化空间规划约束, 避免盲目投资造成农村资源浪费。深化农业农村领域“放管服”和“最多跑一次”改革, 为落地项目提供通水、通电、通气等全方位服务。积极引导工商资本嵌入社区发展, 密切企业与社区联系度。
    3. 建立政企长效沟通机制。
    建议中央相关部门加大对地方指导, 建立企业与政府沟通的长效机制, 通过定期会议制度及时了解企业政策诉求, 出台针对工商资本参与乡村振兴的政策服务指南, 为政府了解企业诉求开辟渠道, 也为企业了解政策开通窗口, 让市场主体形成明确的政策预期。
    (三) 风险防范体系
    1. 推广建立农村土地流转风险保障制度。
    规避工商资本可能出现的“非农化”“非粮化”问题, 建立健全资格审查制度, 建立动态监管制度, 依照土地用途管制, 开展土地用途监督检查。推广浙江等地建立土地流转风险保障金制度的做法, 防范农户因工商企业违约或经营不善“跑路”而遭受损失, 维护农民合法权益。
    2. 建立专业化的市场信息服务机制。
    围绕本地工商资本集中的行业, 建立专业化的市场信息服务机制, 为工商企业生产决策提供依据。利用互联网新媒体及时发布工商资本参与乡村振兴的典型经验与失败教训, 为工商企业选择适合领域、发展模式、投资规模等提供参考。
    3. 推动农业支持政策转型。
    引导地方政府从选择产业向服务产业转型, 改变靠补贴、靠项目、靠批地等支持特定产业的模式, 完善和创新产业政策工具手段, 在融资担保、普惠性税收优惠、行政审批等环节加大扶持力度。
    4. 加快农村社会信用体系建设。
    加快农村居民信用体系、企业诚信管理制度建设, 建立个人借贷以及工商企业发债、贷款、担保等信用交易及生产经营活动与诚信履约挂钩机制。
    5. 健全相关法律法规。
    适时推动相关法律修订工作, 探索农村集体资产跨村流转、处置的办法, 完善农村集体资产对等的责权利关系, 促进工商企业与村集体建立紧密型利益联结机制。