新时期推进城乡融合发展的总体思路和重大举措

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金三林(国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员 )

新时期促进城乡融合发展，要更加注重城乡联动改革、扩大双向开放，着眼“十四五”发展目标，谋划实施若干重大工程，在城镇化大格局下加快重塑城乡关系。

城乡融合发展是将城市和乡村放在平等的地位，全面推动城乡经济、社会、文化、生态、治理各领域的制度并轨、体制统一，加快城乡要素市场一体化，让公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间双向流动，生产力在城乡之间合理布局，治理资源在城乡之间科学调配，充分发挥城乡各自的功能，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。随着我国经济社会发展进入新阶段，城乡关系发展也站在了新的起点，正在进入城乡融合发展的加速期。新时期促进城乡融合发展，要更加注重城乡联动改革、扩大双向开放，着眼“十四五”发展目标，谋划实施若干重大工程，在城镇化大格局下加快重塑城乡关系。

我国正在进入城乡融合发展的加速期

第一，我国人均GDP接近10000美元，城镇化率接近60%，已经成为以城市人口为主的国家，城镇化水平还在继续提升，城市居民对优质农产品、乡村生态产品和文化产品的需求快速增长，城市对乡村的带动作用越来越强。第二，农业农村优先发展总方针的落实，会加快公共资源、治理资源向乡村配置，农村人居环境整治等重大行动的开展使乡村生产生活条件加快改善，乡村的生态价值、文化价值、多元经济价值日益显现。第三，随着城镇新增固定资产投资的下降，城镇对资本、土地的需求峰值已经过去，而乡村的稀缺性和投资价值日益显现，对资本、土地、人才、技术等要素的需求上升，市场驱动的城乡要素流动在加快。第四，随着我国进入刘易斯转折区间，新增农业转移劳动力的峰值也已过去，乡—城人口转移增长放缓，城—乡人口流动开始加快，城乡人口互动也在加速。第五，城市要素供求关系开始改善，为深化农村产权制度改革、推进城乡要素市场一体化创造了更宽松的环境。可以说，城乡之间正在进入商品、人口、要素双向流动、良性互动、加速融合的新阶段。

新时期推进城乡融合发展既要坚持统筹城乡发展的方法，坚持城乡发展一体化的目标，同时又有更高的要求。

城乡融合发展在理念上，既要重视城市集聚人口、集聚财富、集聚技术，带动整个地区乃至国家发展的功能；又要注重农村是生态屏障，为居民提供农产品，传承历史文化等功能。强调城市和乡村具有平等的地位，二者是相互补充、相互依赖、相互促进的关系，新型城镇化和农业农村现代化应该也能够同步发展。

城乡融合发展在方法上，要求把城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、政府治理等方面相互融合和共同发展。

城乡融合发展在政策要求上，要坚持农业农村优先发展，推动公共资源更多向乡村配置；要深化改革，扩大城乡双向开放，实现要素在城乡之间自由流动和平等交换；要加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，缩小城乡治理能力差距；要注重发掘乡村的价值，发挥乡村的长处，促进新型城镇化和国家现代化的健康发展。

新时期促进城乡融合发展要更加注重城乡联动改革，扩大双向开放

新时期促进城乡融合发展，要传承改革开放40年的成功经验，坚持以处理好政府和市场的关系为主线，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，总的思路是：强化以城带乡，落实优先发展，城乡联动改革，扩大双向开放，促进全面融合。

强化以城带乡，就是要在城镇化的大格局下推进城乡融合发展，持续提升城镇化水平和质量，完善城市资源对乡村的辐射带动机制，更好地发挥城市对乡村的带动作用。这是城乡融合发展的基础。

落实优先发展，就是要更好地发挥政府作用，落实农业农村优先发展的总方针，继续推动公共资源在城乡间均衡配置，促进城乡公共服务均等化和基础设施互联互通，提高农村居民公共服务的可及性和公平性；推动治理资源向乡镇和村级调配，推进乡村治理体系和治理能力现代化。这是城乡融合发展的关键。

城乡联动改革、扩大双向开放，就是要坚持城乡改革一体设计、一体实施。一方面要下大力气深化农村改革，特别是农村产权制度和要素市场化改革，增强开放性和流动性；另一方面要加快建立城市科技、人才、资本下乡的激励机制，促进各类要素更多向乡村流动。一方面要促进农业转移人口融入城市；另一方面也要重视解决城市人口下乡遇到的新问题，实现城乡之间人才、土地、资金、技术、信息良性互动，产业合理布局。这是城乡融合发展的重点。

促进全面融合，就是通过以城带乡、农业农村优先发展、城乡双向开放，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、政府治理等方面相互融合和共同发展。

着眼“十四五”发展目标，谋划新时期城乡融合发展若干重大工程

“十四五”时期是实现“两个一百年”奋斗目标的承前启后期，也是城乡融合发展的加速期、乡村振兴的关键期，要在全面建成小康社会的基础上，贯彻落实中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》精神，谋划实施城乡融合发展若干重大工程，为推进农业农村现代化、开启全面建设社会主义现代化新征程奠定坚实的基础。

一是继续实施农民工市民化工程，强化城市对乡村的带动作用。在现阶段，我国仍处于城镇化快速发展时期，人口向城市转移仍然是大趋势，必须继续推进新型城镇化，进一步强化以城带乡的作用。近年来，农民工在省内就近就业的比重年均上升约1个百分点。要适应这种趋势，引导农民就地就近转移就业。依托城市群、都市圈，加快发展中小城市，完善县城综合服务功能，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，吸纳更多的农民在地就业和就近市民化。制度层面要进一步推动户籍与公共服务、社会福利脱钩，以权利均等为重点，健全农民工市民化的相关配套政策和激励机制，增强地方政府的积极性。

二是实施强镇带村工程，发挥好集镇和小城镇衔接城乡的重要作用。集镇和小城镇是城乡互动的重要桥梁和纽带。但目前我国特别是中西部地区集镇和小城镇大多发展滞后，没有发挥应有的作用。“十四五”期间，应高度重视集镇和小城镇建设，将其作为推进新型城镇化、带动乡村振兴、实现城乡融合的重要载体来抓，将大部分集镇和小城镇建设成为乡村经济中心、治理中心和服务中心。首先，要增强集镇和小城镇的产业支撑和人口吸纳能力，按照宜工则工、宜商则商、宜旅则旅的思路，培育特色产业和生活服务业，强化公共服务和乡镇政府治理，扩大常住人口规模和就业机会。其次，在县域内统筹规划县城—集镇（小城镇）—中心村—居民点建设，打造多层级城乡融合发展节点，搭建各类要素下乡桥梁，推动产业、人口、设施在城乡间形成梯度布局。第三，加强以集镇和小城镇为中心的农民生活服务圈建设，完善服务设施、市政管网、物流网络并向乡村延伸，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展。

三是实施乡村道路提档升级工程，增强城乡之间的连接性。畅达的交通网络是城乡之间商品、要素互动的基础。我国虽然大规模实施了农村道路村村通工程，但农村道路建设主要是民生导向的，路基路宽标准低，不能适应新时期乡村产业发展的需要。而且，农村公路是按照行政隶属关系来建设的，没有系统规划，没有形成路网。村到镇、镇到县城大多是单向连接，跨村镇、乡镇的横向交通连接性差，道路通而不畅的问题突出。“十四五”期间，应坚持民生导向和产业导向并重，推动乡村交通网络提档升级。把乡村交通网络规划建设作为国家投资的重点，结合乡村振兴规划、村庄布局规划的编制，科学规划乡村道路网络，提高建设标准，打通跨村跨乡跨县的断头路，增加连接线，织密路网。特别是加强中心镇与高铁站等骨干交通节点的联系，真正让城乡之间的人员、商品流动起来。

四是实施城市公共服务下乡工程，发挥好城市资源的辐射带动作用。进入新世纪后特别是十八大以来，我国农村公共服务制度建设取得了巨大进展，但城乡之间在教育、医疗、养老、社会救助等领域仍然存在较大水平差距。“十四五”期间，要大力推动城市优质公共服务下乡，实质性缩小城乡公共服务差距。要建立激励约束机制，鼓励城市教师、医生、规划师、设计师等专业人才下乡服务，发挥退休教师、医生等人员志愿服务乡村的作用。通过组建联合体、托管、结对子等方式，促进城市优质服务资源下沉。加强乡村学校、医院信息化设施建设，提升中小学教师、乡村医生的信息技术应用能力，发展远程教育、远程医疗，使农村居民在乡村就能接受到城市的优质服务。

五是实施“三乡”创业创新工程，推动乡村经济多元化。城乡融合发展的关键在于人才能在城乡之间双向流动，重点是推动城市科技人员下乡、农村大学生回乡、农民工返乡（即三乡）创新创业。一方面，要健全城市科技人员下乡激励机制，全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，保障其在职称评定、工资福利、社会保障等方面的权益，解决后顾之忧。另一方面，要完善农民工、农村大学生、退伍军人返乡创业扶持机制，支持各地因地制宜建设农民创业园、创客空间、电商孵化器等各类创新创业平台，提供创业培训、融资担保、营销赋能等综合服务。解决好创业人员在城镇落户、上社保、享受住房保障、子女教育等新问题，使他们既能在村里创业，又能享受城里服务。