高海：论农村集体经济组织入股专业合作社

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高海（安徽财经大学法学院教授）

   农村集体经济组织与农民专业合作社是两类不同的经济组织，是《民法典》规定的四类特别法人中的两类；正在制定的《农村集体经济组织法》颁布后，将分别由《农村集体经济组织法》与《农民专业合作社法》进行调整。农村集体经济组织与农民专业合作社虽然存在诸多差异，但是亦可通过农村集体经济组织入股农民专业合作社实现两者的融合发展。
  农村集体经济组织入股农民专业合作社的实践：以党支部领办合作社为例
  2017年以来，烟台市等地在实践中形成了党支部领办合作社的典型做法。根据沂水县龙家圈镇2020年5月印发的《关于推动农村基层党支部领办合作社发展壮大村级集体经济的实施意见》（以下简称《实施意见》）的规定，“村党支部领办合作社，就是由村党支部书记以个人名义注册成立农民专业合作社，村集体以集体资金、资产、资源入股，群众以劳动力、土地、资金等入股，把群众组织起来规模经营、抱团发展，建立起村集体与群众利益共享、风险共担的经济利益共同体，实现村集体和群众双增收。”而且，根据该《实施意见》的规定，党支部领办的合作社“在出资构成上，村集体以土地、资金或其他固定资产入股，持股比例原则上以20%—40%为宜，也可根据实际情况适当提高比例，村党支部成员原则上全部为合作社成员，每人持股比例一般不低于1%；其他单个成员持股比例原则上不得超过20%……合作社章程中要明确股份占比及收益分配办法……”其他地区党支部领办合作社与上述做法基本类似，故上述实践具有一定代表性。
  据上，在《民法典》第二百六十二条规定农村集体经济组织为村集体资产代表行使主体的前提下，村集体以集体资产等入股党支部领办合作社，即是农村集体经济组织入股农民专业合作社的实践。而且，党支部领办合作社的出资由出资者按股持有，且以持股比例分配利益。
  农村集体经济组织入股农民专业合作社的优势：与入股公司比较
  除农村集体经济组织入股农民专业合作社的实践外，还有农村集体经济组织入股农业公司的实例，甚至入股公司的实践早于入股农民专业合作社实践。
  安徽省凤阳县小岗村2016年开始实施农村集体产权改革，将“大包干”后形成的经营性资产与依托“小岗村”“大包干”品牌开展经营活动的无形资产折价量化给本集体成员，成立村股份经济合作社后，入股小岗村创新发展有限公司，占股49%并按股分红。2017年，小岗村创新发展有限公司给村集体股份合作社分红156.8万元。2018年2月，村集体股份合作社提取公益金6.72万元，剩余可分配资金150.08万元，每个股东分红350元。2019年和2020年每个村民股东分红520元、580元。
  小岗村的实践表明，农村集体经济组织入股农业公司也可以增加集体收益，发展壮大集体经济，更好地服务集体成员。但是，就公司与农民专业合作社的差异而言，农村集体经济组织入股农民专业合作社更有优势，理由如下：一是农村集体经济组织与农民专业合作社均为不同于营利法人的特别法人。二是农民专业合作社以服务成员为宗旨，与农村集体经济组织“服务集体成员”的功能具有契合性。三是农民专业合作社坚持以一人一票为主、附加表决权为辅的民主管理原则，而农村集体经济组织也普遍实施一人一票或一户一票的民主管理。四是2018年12月修订的《中国共产党农村基层组织条例》第十九条第二款规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人……”综上，农村集体经济组织与农民专业合作社在法人类别、事业目标、民主管理、人事兼任等方面的共性，更容易使两者有效融合，从而彰显相对于农村集体经济组织入股公司的制度优势。毕竟，公司作为营利法人更侧重于追求股东利益最大化、主要按出资比例行使表决权，这些都不同于农村集体经济组织和农民专业合作社的运行机制。
  农村集体经济组织入股农民专业合作社的协调重点：以惠顾返还为视角
  农村集体经济组织入股由党支部领办的专业合作社中的出资，往往由出资者以股持有，并按股分享可分配盈余。例如，2020年3月21日《七星关区何官屯镇深入推进党支部领办村集体合作社助推脱贫攻坚工作的实施方案》（七星何党通〔2020〕8号）规定：“村集体持股占比不得低于20%、村民持股占比不得低于40%，各类管理人员单个成员持股占比不得超过10%、其他成员单个成员持股占比不得超过10%的比例”，“建立完善合作社、村级集体、农户‘风险共担、利益共享、按股分红’利益联结机制。”
  但是，《农民专业合作社法》第四十四条规定惠顾返还比例不得低于可分配盈余60%，而且按惠顾返还为主的利益分配原则是农民专业合作社区别于其他经济组织的本质性规定。由是观之，地方实践中按股分享可分配盈余能否乃至如何体现惠顾返还为主，不无疑问。这直接关涉农村集体经济组织入股的专业合作社能否遵循农民专业合作社的本质性规定。
  鉴于党支部领办合作社实践中，普遍存在村集体与农户以其依法持有的土地经营权入股专业合作社，并往往采取“保底收益+盈余分红”的利益分配方式——既含有类似出租的固定租金收益，又含有类似出资的浮动分红，据此可以将土地经营权入股农民专业合作社视为兼有出租和出资双重属性，并将其中的出租视为一种特殊惠顾。由此，保底收益可以视为惠顾对价，盈余分红可视为惠顾返还。只要此种类似出租的特殊惠顾的返还比例达到农民专业合作社可分配盈余的60%，就可以坚持农民专业合作社以惠顾返还为主的盈余分配原则，恪守农民专业合作社的本质性规定。同样，采取“保底收益+盈余分红”利益分配方式的村集体和农户的其他出资，亦可采取同样的分析思路，化解农村集体经济组织入股农民专业合作社可能违背农民专业合作社以惠顾返还为主盈余分配原则的本质性规定。否则，农村集体经济入股专业合作社，如果既不采取“保底收益+盈余分红”利益分配方式又无法落实惠顾返还为主的盈余分配原则，不如借鉴小岗村的经验转为农村集体经济组织入股公司，以便避免对农民专业合作社“惠顾返还为主”盈余分配原则的矛盾。