乡村振兴要正视一个现实、坚持一个方针、坚守一个底线

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赵强社（湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员、西北农林科技大学硕士生导师，咸阳市林业局党组书记、局长）

  长期以来，乡村的人才、土地、资金等要素单向流向城镇，乡村处于“失血”“贫血”状态。推进乡村振兴，根本在投入政策保障，出路在土地制度创新，要害在乡村人才支撑，本质上就是要推动“人、地、钱”三要素在城乡间双向流动和平等交换。“十四五”国民经济与社会发展规划提出，要加快形成以国内大循环为主体，国际国内双循环相互促进的新发展格局。畅通国内大循环“堵点”在畅通城乡经济循环；畅通城乡经济循环，必须用好深化改革这个法宝，解决人往哪里流、地从何处来、钱从哪里出的问题，增强改革的系统性、整体性、协同性，激活主体、激活要素、激活市场，激活乡村振兴的内生活力。前提是要把握“三个一”原则。
  一、正视一个现实：“三短”“三化”现象。
  2018年《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求。”实施乡村振兴战略，既适应了我国社会主要矛盾的转化，充分反映了“三农”发展的实际；又能有效解决“三农”发展中的根本问题，即农业农村发展不平衡不充分问题。不平衡表现为“三短”，即农业现代化是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”的短腿，农村是全面建成小康社会的短板，农民收入是城乡居民收入的短项，这也是城乡差距的真实写照。2020年，我国城镇居民人均可支配收入43834元，农村居民人均可支配收入17131元，城乡居民人均可支配收入比为2.56:1；2020年城镇居民财产性收入是农村居民的11.65倍，农民几乎没有财产性收入。不充分表现为“三化”，即“农村空心化、农业边缘化、农民老龄化”，这也是“三农”发展的现实写照。随着我国工业化、城镇化的快速发展，城镇化率从建国初期的10.64%提升到2019年末的60.60%。农村常住人口逐渐减少，造成了农村人走房空的现象，大量“空心村”产生，农村劳动力主体老弱化严重，导致大批土地撂荒，大量土地资源浪费。乡村不复往日“草树知春不久归，百般红紫斗芳菲”的景象。2020年，全国体制性撂荒和低利用耕地多达2.6亿亩，占耕地总面积的13%；2020年城乡体制性剩余农村劳动力1.6亿人。造成“三短”“三化”问题的根源，是城镇要素向农村流动不畅，城乡二元结构使城乡之间“鸿沟”加剧和要素市场“割裂”。民族要复兴，乡村必振兴。实施乡村振兴战略必须立足“三短”这一城乡差距的真实写照，“三化”这一“三农”发展的现实写照，在“人、地、钱”三要素上实现双向流动。
  二、坚持一个方针：“多予、少取、放活”。
  “多予、少取、放活”的提法最早在1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，2006年延伸到“建立以工促农、以城带乡的长效机制”，2007年演进为实行工业反哺农业、城市支持农村。从城乡收入差距来看，这一方针执行的并不到位。以土地出让收入用于农业农村的比例来看，2013年至2018年我国土地出让收入累计达28万亿元，扣除成本性支出后，土地出让收益5.4万亿元。土地出让支出用于农业农村资金1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%。长期以来，土地出让收入取之于农、用之于城。深化农村改革，激活“人、地、钱”三要素，关键是要在“多予、少取、放活”上做足文章。三者之间是一个有机统一体。“多予”是重点，从现实维度看，农业还是短腿，农村仍是短板，农民收入仍是短项，所以必须真正落实工业反哺农业、城市支持农村的方针。一要多予政策，继续制定出台系列强农惠农富农政策；二要多予投入，不断加大农村公共基础设施投入，深入开展乡村建设行动，逐步把政府公共财政、公共产品、公共服务的覆盖面扩大到农村；三要多予方法，既授之以鱼，更要授之以渔，加大农民培训力度，以科技创新促农民增收。“少取”是前提，从时间维度看，“少取”就是要承认过去几十年农业为国民经济发展做出了巨大的贡献和牺牲，前30年是工农业剪刀差，后40年是城乡土地剪刀差，现在到了反哺农民的时候了，到了还历史欠账的时候了。“少取”就是要保护农民合法权益，减轻农民负担，规范政府行为，坚决杜绝“新三乱”现象。一是乱涨价，粮食价格不涨，农资价格不断上涨，使种植业比较效益低，于是撂荒发生了；二是乱摊派，在“厕所革命”“清洁能源”“人居环境整治”等方面以国家补一点、农民出一点的名义向农民变相摊派集资；三是乱作为，片面理解国家政策，以有偿收回为名，打农民宅基地、集体建设用地的主意，侵害农民利益。“放活”是根本，从改革维度看，未来农村改革的重点和难点是释放农民的主体性、创造力，不断激发农村生机活力。“放活”就是要把农民手里的资源、土地、资产与市场、人才、资金、技术等要素合理地整合起来，让农民“有资源支配、有资产经营、有资格入市”，成为完整的利益主体、责任主体、市场主体。通过“放活”，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山，让土地流转起来、资产经营起来、农民解放出来，农民成为有地市民。
  三、坚守一个底线：“四个不能”。
  习近平总书记指出，解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。改革要破旧立新，但更要坚守底线。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这“四个不能”，是习近平总书记给农村改革发展划出的底线，是做好农村工作的“负面清单”。农村改革只要在“四个不能”基础上改，就不会走土地私有化的邪路、损害农民利益的歪路、忽视粮食生产的弯路。一要坚守农村基本经营制度。农村最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，符合我国基本国情、契合农业生产特点。不管农业经营体制怎么创新，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。二要防止耕地“非农化”“非粮化”。坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，确保我国实有耕地数量基本稳定、质量不断提升，既是保障未来粮食安全的根本，更是对子孙后代的责任所在。国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，指出一些地方存在违规占用耕地开展非农建设的行为，对国家粮食安全构成威胁，提出“六个严禁”。与2004年提出的“五个不准”比较，《通知》将制止耕地“非农化”上升到增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”高度。三要切实保障农民“三权”。土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权是法律赋予农民的合法财产权利，任何人都无权剥夺。农村改革的前提要把维护和保障农民“三权”作为根本出发点和落脚点，坚持以人民为中心的发展思想和新发展理念，走以权利为导向的发展之路，否则就走偏了。过去那种“以土地换社保”、“农民工积分落户”、拆村上楼建社区的所谓改革都如昙花一现，原因就是打农民“三权”主意。保障农民“三权”要坚持依法、自愿、有偿的原则。一是依法。农民“三权”是农民的财产权，不得以农民退出“三权”作为农民进城落户、享受社保的条件。二是自愿。要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是替农民选择，即“可以可以也可以”，不强迫命令，不刮风，不搞一刀切。以土地经营权为例，可以出租，可以抵押，可以有偿转让给本集体经济组织其他农户，也可以有偿地交给发包方。三是有偿。土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权是农民的根本权利，不能退出，有偿退出的是土地经营权、宅基地使用权，不可混为一谈。这个前提要搞清楚。