陈文胜:让农民当家作主是乡村治理的本质

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陈文胜（湖南师范大学马克思主义学院特聘教授，中央农办乡村振兴专家委员）

  习近平总书记在党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。为深入贯彻落实党的十九大精神和《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》部署要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，中共中央办公厅、国务院办公厅近期印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，（以下简称《指导意见》）。那么，乡村治理中的核心问题是什么？《指导意见》旨在解决什么问题？就相关话题，本刊记者（以下简称“记”）专访了湖南师范大学特聘教授、中央农办乡村振兴专家委员陈文胜（以下简称“陈”）。
  现代化的关键在乡村
  记：党中央、国务院高度重视乡村治理工作，在全面实施乡村振兴战略的关键时期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的这个《指导意见》有何深意？
  陈：为应对世界局势的发展趋势和长期执政的必然要求，全面实现现代化政党转变，党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，这被称之为第五个现代化。而中国现不现代化，关键在乡村。习近平总书记在十九大提出开启全面建设社会主义现代化国家新征程的同时，要求实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化。基层不牢，地动山摇。乡村是国家最基本的治理单元，是国家治理的基石。乡村治理体系和治理能力能否现代化，决定着乡村能否全面振兴，决定着国家治理体系和治理能力能否全面现代化。
  作为进一步落实乡村振兴战略的重要文件，《指导意见》明确要求推进乡村治理体系和治理能力现代化，以夯实乡村振兴的基础，补齐乡村治理的短板。不仅明确了乡村治理体系和治理能力现代化的战略方向和战略重点：建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会。而且明确了乡村治理体系和治理能力现代化的时间表、路线图：到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。从而把推进乡村治理体系和治理能力现代化摆到治国理政的关键位置，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行决策部署，吹响了全面推进农业农村现代化的号角。
  记：您认为这个《指导意见》旨在解决哪些问题？
  陈：由于改革开放以来中国经济社会的快速转型，城乡人口大规模流动，乡村社会已经由“熟人社会”加快向“陌生人社会”演进，而乡村治理体系和治理能力的现代化水平滞后于经济社会发展进程。存在的问题突出表现在，农村基层民主管理制度不健全，乡村干部权力任性，小微权力腐败问题突出，不仅造成不少乡村基层党组织软弱涣散，严重损害了农民利益，损害了党的形象；而且使农民当家作主失去了组织保障，造成农民在乡村治理中的主体地位难以实现，农民在乡村社会公共决策中的表达意愿渠道难以畅通，难以激发农民的自主能力去创造真正属于自己的生活。久而久之，形成了政府主体、农民客体的状况，农民的依赖性越来越强，越来越处于服从地位，越来越丧失自主能力和创造能力。
  《指导意见》明确要不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感，我认为核心问题就是如何加强党的领导和如何实现农民当家作主。推进乡村治理体系和治理能力现代化的根本目的，就是保证和支持广大基层村民群众实行自我教育和自我管理，是人民当家做主落实到国家政治生活和社会生活之中的最直接体现。坚持农民的主体地位、让广大农民当家作主是乡村治理的本质和核心，是乡村治理的出发点和落脚点，这是以人民为中心的根本政治立场所决定的。
  中国幅员辽阔，各地乡村具有不同的资源禀赋和历史文化，而随着社会的加快转型，乡村社会从封闭不断走向开放，单一的治理手段无疑难以应对差异化、多元化的社会现实。有效的乡村治理，就必然要求尊重各地的客观情况，在党的领导下尊重各地的村民群众意愿，以自上而下制度建构的法治为保障，探索以德治为引领、以自治为核心的差异化治理，乡村发展才能具有自主性，广大农民才能成为乡村振兴的真正主体。
  乡村治理中最大问题是错位、缺位、越位
  记：据您观察，目前乡村治理必须着力解决哪些问题？
  陈：当前乡村治理必须着力解决乡村权力运行如何规范的问题，以及乡村权力监督制度如何健全的问题。我认为，关键之一就是建立公开透明的乡村公共产品供给机制。由于公共决策过程、惠农项目和资金使用等信息没有公开透明，就给乡村公共权力留下了腐败空间。对乡村公共服务项目和资金，上级职能部门普遍重投入轻监管，项目和资金下拨到村里，相关信息公开不到位，不仅容易发生腐败，而且不少成为摆设缺乏实效、造成巨大浪费。
  关键之二就是建立权力制衡的乡村公共决策机制。当前乡村治理中的最大问题是：错位——干了群众不需要的事；缺位——该干的事没干；越位——干了不该干的事。其中深刻的根源就是，决定权要么集中在上级政府，要么集中在乡村组织负责人手中，农民群众缺乏公共决策的参与机制、表达渠道，更谈不上对与自己利益息息相关事项的决定权。所以，“干部很努力，群众却无感”。而且由一个人或少数人说了算，缺乏日常的权力制衡，面对面的权力监督，必然导致腐败。因为涉及乡村公共服务的部门较多，点多面广线长，监管工作难以落到实处，即使从严查处也只能作为救济措施。
  关键之三就是建立权责明晰的乡村公共管理机制。上面千条线， 下面一根针。在属地管理的原则下，乡村是个筐，什么都往里装，造成乡村组织权责不对等而不堪重负。必须按照十八届三中全会的改革精神，明确政府与社会的权力边界，理顺政府与市场的关系，放权于社会，放权于基层，才能激活基层与社会的发展活力。同时，以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定基层组织的责任范围，划分县级党委、政府及其部门以及乡镇的权责，切实为基层政府和基层干部减负减压。
  记：在和一些基层干部接触中，发现他们疲于应付各种任务，几乎没有时间思考当地该如何发展，问题主要出在哪？
  陈：在党中央全面整治官僚主义、形式主义之时，基层干部“5+2”“白加黑”的工作与生存状态再次成为社会关注的焦点。党的十八大以来执行最严格的中央“八项规定”，在纠正“四风”取得显著成效的同时，形式主义、官僚主义在一些地方特别是基层却愈演愈烈。官僚主义、形式主义的两大突出表现，就是运动化和样板化，通过工作规划总结、检查督导、考核评比、大小会议与文件，在“一票否决”下扭曲为所谓的“压力型”乡村管理体制，乡村基层组织几乎没有多少时间精力来谋划和推进经济社会发展。
  本来建立工作责任目标考核机制是层层传导压力、高效推进工作落实的重要举措，是确保各项决策在基层落地、让百姓拥有实实在在获得感的有效保障。而在现实中，不重疗效看疗程。比如环保问责，不是核查环保治理的成效，而是核查是否按照规定完成了集中学习次数，是否有学习记录，是否下发相应落实文件，是否召开相应落实会议以及相应会议记录、宣传照片，就成为了工作考核的重要内容，仿佛认认真真搞完这些形式，环保工作就大功告成；而环保工作之所以出现这些问题，就是因为未能扎扎实实走完这些过场，这是官僚主义、形式主义在现实中的典型表现。脱离了工作实效，背离了群众是否满意这个根本标准，在某种程度上就是上级有个别部门有任意的自由裁量权，造成权力越位。
  正如吴仁宝所言，形式主义是对付官僚主义的法宝。由于按规定需要召开的会议太多，一些地方开会要布置三个会标，基层干部参会要带三套衣服，换一个会标就是换一个会议，换一套衣服就是又开了一个会议，一个上午拍三次照片就是召开了三个不同会议。因为考核问责已经脱离了工作实效，基层不搞形式主义，不要说在各类考核督查的追责中无法通过，就是在巡视中也难逃违反政治纪律的拷问。所以，不少惠农政策，高层认为是为农民办好事，因一些部门不切实际搞一刀切，造成农民不接受，而基层干部迫于上级追责压力，为了完成任务不顾群众实际需要用行政手段强行推进。所以，官僚主义、形式主义的运动式推进、压力型治理，造成农民不满意、基层不满意、中央不满意，且人人都累、人人都怨的基层现状。
  从根本上整治官僚主义、形式主义，优化乡村治理结构，必须推进政府供给侧结构性改革：公共产品供给结构要从政府决定向群众主导转变，考核导向要从注重工作过程向工作结果导向转变，职能边界要从属地管理向职权管理转变，治理机制要从单一治理向多元制衡转变，基层组织建设要从领导群众到发动群众转变。简而言之，就是公共产品与公共服务的供给侧要服从农民需要，交由农民决定。
  吸引新乡贤必须有制度创新
  记：现在农村一个重要问题是人才大量外出，没有人才，乡村振兴就很难，您如何看？
  陈：根据经济学的“收益递减规律”，在工业化进程中，农业效益递减与工业效率递增、农业在国民生产总值的比重不断下降不可逆转，分别以工业、农业为主的城乡差异性就必然长期存在，使农业的持续发展成为人类社会在现代化进程中任何国家都无法回避的共同命题。特别是工业化、城市化会导致农业人口不断下降、人才不断流向城市，农民平均年龄的不断老化，不少村庄因此消失，这是几乎所有现代化成功国家都经历过的发展阶段。如日本的城镇化率已经达到了93%，而工农城乡差距至今依然存在。有数据显示，日本农业劳动力的平均年龄远高于中国农业劳动力的平均年龄10岁左右，农民老龄化与农村人才流失是几乎所有现代化成功的国家都未能根本解决的难题。中国在过去农村的基层实践中，派大学生村官也好，派工作队也好，也未能从根本上改变乡村人才流失的趋势。
  尽管人才乡村是振兴的关键，但在市场经济条件下，乡村产业比较效益的高低才决定着乡村人才的去留。因此，习近平总书记把“产业振兴”摆在“五个振兴”中的首要地位。只有抓好了产业兴旺这个实现乡村振兴的战略重点，突出农业农村优先发展，打破城乡二元结构，加快清除阻碍城市要素下乡的各种障碍，推动城乡人才资源双向流动，促进乡村产业高质量发展，使乡村产业的功能不断拓展、价值不断凸显，增值能力和比较效益不断提升。才能逐渐改变长期以来人才由乡村向城市单向流动的局面，吸引越来越多的人才投身乡村创业，为乡村振兴提供有力的人才支持。
  记：原先的乡村发展，当地乡绅发挥了不少作用，现在的乡村结构发生了很多改变，很难用原先的模式，所以目前不少地方号召乡贤回乡带领当地发展，您认为这个模式如何？
  陈：乡贤文化是根植于中国传统乡村社会的一种文化现象，曾为社会的稳定、中华文明的传承起到了重要的作用，集中体现在建设乡村、改善民生、谋利桑梓等方面的群体追求和家国情怀。尽管现代文明已成为时代发展大趋势，成为实现乡村变革的推动力。但乡村以血缘维系家族和邻里的传统关系依然广泛存在，这就为新乡贤提供了发展的土壤。随着乡村振兴战略的实施，城乡融合的不断加快，关注和献身乡村的新乡贤不断回归，正在为农业农村现代化增添新鲜的血液。
  但当前的户籍制度与土地制度下，如何吸引新乡贤还必须进行更多的探索和制度创新。应出台相应的政策措施，建立乡村“新乡贤”形成机制，不仅要提倡离退休官员、知识分子和工商界人士“告老还乡”，形成“新乡贤”回乡施展才能的社会舆论氛围，使乡村精英从乡村流出再返回乡村成为城乡双向流动的良性循环。而且要通过亲情、友情、乡情留人，让“新乡贤”们能够在乡村找到归属感，提高“新乡贤”回归农村、留在农村、建设乡村的自信心和自豪感。