张国胜:乡村振兴视角下我国户籍制度的双向改革研究

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张国胜（云南大学发展研究院教授, 博士生导师）

一、文献回顾与问题提出
  为了消除城乡发展的不平衡, 促进实现城乡一体化发展, 党中央从十六大开始就提出了一系列的农村发展战略。其中, 党的十六大报告提出了“全面繁荣农村经济”, 党的十七大报告提出了“推进社会主义新农村建设”, 党的十八大报告提出了“推动城乡发展一体化”, 党的十九大报告提出了“实施乡村振兴战略”。1按照十九大部署, 乡村振兴的核心是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”, 这是一项复杂的系统性工程。从经济学的视角来看, 既然乡村振兴战略的出发点是要解决长期以来存在的城乡二元结构并以此重塑中国的城乡利益关系, 乡村振兴就绕不开城乡二元结构的母体性和载体性制度———户籍制度。2
  如果将制度视为一种利益分配机制, 现有文献认为中国的户籍制度在城乡之间促进形成了两套不同的利益分配体系。其中, 城镇户籍与基本公共服务挂钩, 3农村户籍与农地、村集体收益挂钩, 城乡之间的户籍权益相互隔绝。长期以来, 由于城镇户籍利益明显高于农村户籍利益, 加之城乡户籍利益的隔绝主要表现为城镇户籍对农村户籍迁移人口的排斥与歧视, 这引发了农村户籍人口大规模进城的需求。响应这种需求的户籍制度改革主要集中于城镇的户籍制度改革, 核心是取消城镇户籍对农村户籍人口迁移的强制性排斥并逐步推进基本公共服务与城镇户籍的全面脱钩。4受此影响, 户籍制度改革经历了一个“逐步放开城镇户籍对人口迁移的限制、逐步放开城镇户籍利益、全面放开城镇户籍利益”的过程。2014年, 国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》, 首次提出“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序市民化, 稳步推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。然而, 由于中国的户籍制度改革根植于城乡二元结构并造成二者之间的利益隔绝, 现有的户籍制度改革只是提出了城镇户籍利益向农村户籍迁移人口的开放, 并没有着眼于农村户籍利益的调整, 这显然是一种不彻底的改革。这种改革不但难以满足市场条件下人口自由迁移及其寻求经济机会最大化的需要, 5而且在一定程度上造成了我国户籍利益在农村一端的固化, 最终抑制了劳动者、土地、资金等生产要素在城市与农村之间的无障碍流动。
  既然乡村振兴的根本目标是实现城乡一体化发展, 户籍制度的现有改革显然无法满足乡村振兴战略的需求。这也就是说新时代的乡村振兴战略需要全新的户籍制度。据此, 本文从户籍制度改革的“重城镇、轻农村”等特征事实出发, 从城镇、农村两个维度研究我国户籍制度的双向改革。
  二、户籍制度双向改革与乡村振兴的内在逻辑
  (一) 户籍制度与城乡之间的利益分配
  中国的户籍制度形成于上个世纪50年代, 目的是确保国家能够单向从农村转移农业剩余到城镇, 核心是通过城镇 (城市、集镇) 户口、农村户口两套登记体系在城镇、农村分别形成两种不同的利益分配体系。其中, 城镇户籍与就业、医疗、教育、养老保障、子女落户等福利紧密挂钩, 国家通过财政补贴几乎构建了劳动者从出生到死亡的福利体系;6农村户籍尽管也与就业、教育、医疗、养老等福利相关, 但这种利益主要是通过农地、村集体收益予以保障。在城乡“价格剪刀差”的强制性政策安排下, 农村户籍利益要远远小于城镇户籍利益。为了确保城镇高户籍利益的可持续性, 中国的户籍制度进而通过《关于粮食统购统销的决议》等禁止农村人口在乡-城之间自由迁移的政策, 将户籍利益在城镇、农村之间划分为两套相互隔绝的体系, 由此也衍生了城乡经济社会分离的“二元结构”。
  改革开放之后, 中国的户籍制度改革主要集中于逐步放开农村户籍人口向城镇的自由迁移, 但并没有全面调整城乡之间的户籍利益格局。然而, 伴随国家经济的市场化转型, 城镇户籍利益与农村户籍利益开始出现了“此消彼长”的趋势。其一, 城镇户籍利益的“含金量”明显下降, 由几乎涵括劳动者各个方面的福利体系调整成为公共就业、义务教育、公共医疗、社会保障等公共服务。目前, 除直辖市、省会城市、计划单列市等特大城市之外, 其他中小城镇的户籍利益已下降到了最基本的公共服务层面, 但基本公共服务的全面实质性享受仍然与所在地户籍挂钩。其二, 农村户籍利益出现了明显上升的趋势, 这一方面表现为农村土地价值与村集体收益明显上升, 基于此的利益保障能力明显上升;另一方面表现为城乡“价格剪刀差”的强制性政策安排被“工业反哺农业、城镇反哺农村”、乡村振兴等国家战略所取代;但农村户籍利益仍然与农村户籍身份完全捆绑, 在“能出不能进”的制度安排下, 一旦农村人口转移到城镇并获得城镇户籍身份, 农村户籍利益则会被自动取消。
  (二) 户籍制度的单向改革与乡村振兴
  改革开放以来, 中国的户籍制度改革主要表现为一种单向改革, 重点是城镇户籍制度的调整与创新, 核心是农村剩余劳动力的“单向进城”, 但是并没有全面调整农村户籍制度。户籍制度的这种单向改革能够满足农业转移人口的进城需求, 但无法满足乡村振兴过程中劳动者、土地、资金等生产要素在城市与农村之间的无障碍流动。
  就前者而言, 伴随城镇户籍制度从“逐步放松对农村户籍人口自由迁移的强制性约束”到“全面放开农村户籍人口的自由迁移”, 我国农村剩余劳动力开始大规模向城镇非农产业转移, 农业转移人口也开始出现并快速扩张。然而, 由于城镇户籍利益并没有全面向农业转移人口开放, 这些人口在就业、义务教育、公共医疗、社会保障等方面仍然无法获得与城镇居民均等化的基本公共服务。户籍制度的这种单向改革一方面使得农业转移人口源源不断从农村转移到城镇;另一方面又无法获得与城镇居民同等的户籍利益 (基本公共服务) 。因而在中国出现了一个十分特殊的劳动力群体———农村户籍的城镇非农劳动者, 即农业转移人口。这部分人口既没有完全融入城镇, 又没有完全脱离农村。目前, 尽管我国的户籍制度改革提出了“稳步推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”的目标, 但在操作层面仍然是强调基于城市规模的落户门槛。7这种单向的利益调整显然无法满足乡村振兴过程中农业转移人口完全融入城镇的需求, 因而也无法实现劳动力等生产要素在城市与农村之间的无障碍流动。
  其一, 城镇户籍的这种单向利益调整并不彻底, 这就使得农业转移人口能够从农村转得出去, 但融不进城市。这一方面表现为城镇的基本公共服务还远远没有实现农业转移人口的全覆盖与均等化, 户籍制度及其衍生的隐性藩篱在某些利益保护方面反而越来越坚固, 8只有取得城镇户口才能实质性地获取城镇户籍利益;另一方面表现为城镇户籍的全面放开还只是中小城镇, 以北京、上海、广州等为代表的直辖市、省会城市、计划单列市等特大城市的户籍放开仍然伴随着非常严格的落户条件, 但这些特大城市偏偏又是我国农业转移人口最为集中的城市, 且这些转移人口在现阶段还根本无法满足这种严格的“选择性”落户条件。9
  其二, 农村户籍身份仍然与农村土地完全捆绑, 农村户籍的利益调整并未实质性展开, 这制约了农业转移人口的城镇融入以及农村土地等生产要素的自由流动。目前, 无论是农地承包权益还是村集体权益都完全依赖农村户籍身份, 户籍利益仍然是农村户籍身份的“成员权益”, 农业转移人口一旦选择城镇户籍身份将不能享受这些利益;另一方面表现为农村户籍的“成员权益”是一种非常严格的封闭体系, 农村户口“只能出不能进”并且是一个不可逆转的过程。
  城镇户籍制度不彻底的利益调整与农村户籍利益的“能出不能进”, 意味着农业转移人口只能在城镇户籍利益与农村户籍利益之间“二选一”, 在城乡户籍利益“此消彼长”的背景下, 高达90%的农业转移人口不愿意以放弃农村户籍利益来换成城镇户口。10从这些逻辑出发, 我国农业转移人口并未真正实现城镇与农村之间的无障碍流动。这正是现阶段我国农业转移人口既难以全面融入城镇、又无法彻底脱离农村的重要原因, 也造成了我国城乡二元利益格局由原来的“城市一端的户籍利益固化”转向为“农村一端的户籍利益固化”。
  (三) 乡村振兴与我国户籍制度双向改革
  既然中国的户籍制度根植于城乡二元结构并促进形成了相互隔绝的两套利益体系, 从而制约了劳动者、土地等生产要素在城乡之间的无障碍流动, 乡村振兴过程中的户籍制度改革就不能只是强调“单向进城”, 而是需要全面调整户籍制度背后的城乡两套利益体系, 平行推进在城镇、农村的户籍制度双向改革。从生产要素在城市与农村之间无障碍流动的需求来看, 这种双向改革至少需要突出以下三个重点:
  其一, 城镇的户籍制度改革需要突出户籍利益的全面调整, 重点是直辖市、省会城市、计划单列市等特大城市的基本公共服务与城镇户籍全面脱钩, 农业转移人口只要在就业、社会保障、居住年限等方面符合条件, 基本公共服务就需要自动覆盖。
  其二, 农村的户籍制度改革需要突出户籍利益的更好保护以及可携带性的转化, 无论是农村土地承包还是村集体权益都应该对应着特定的自然人口而非农村户籍身份, 即户籍利益应该随着农业转移人口向城镇的流动而流动, 11从而使得沾附农村户籍利益的土地等生产要素能够在城乡之间无障碍流动。
  其三, 在“农村一端的户籍利益固化”的背景下我国户籍制度的双向改革还需要改变农村户籍的封闭状况, 12这一方面需要尊重农业转移人口的自由选择权, 另一方面需要全面探索城镇居民 (包括从农村转移至城镇的原有农村人口) 在农村落户的可能性并加快构建相关的政策措施, 全面打破农村户籍利益固化的格局, 从而使得劳动力、农地等各种生产要素能够在城市与农村之间无障碍流动。
  从改革的内容来看, 乡村振兴过程中我国户籍制度的双向改革一方面与经济社会发展过程中其他所有改革一样, 都会涉及权利和资源的重新分配, 即使这种双向改革能够提升整个社会的福利效应, 但仍然会有部分群体的利益从中受损;另一方面也会遭受到利益受损方的强烈反对甚至是集体抵制, 如何妥善处理这种阻力将是户籍制度双向改革成功的关键, 最终也将影响乡村振兴的结果。
  三、乡村振兴过程中我国城镇户籍制度改革的重点选择
  从乡村振兴的需求来看, 我国城镇户籍制度改革还需要进一步深化户籍利益的全面调整, 并突出特大城市这个重点对象, 确保农业转移人口能够完全融入城镇。
  就前者而言, 城镇户籍利益全面调整的关键是进一步梳理城镇户籍利益, 深化利益导向的户籍制度改革。其中, 梳理城镇户籍利益的重点是明晰城镇户籍利益的边界与属性, 这需要突出以下三个方面的改革:其一, 将城镇户籍利益明确界定为属地政府应该提供的基本公共服务, 具体包括公共就业、义务教育、养老保障、公共医疗、保障性住房、社会救助等, 并明确最低的供给标准;其二, 全面梳理长期以来城镇户籍累计的非公共服务属性的不当利益, 如部分城市中存在的公共就业、优质义务教育的本地户籍偏好以及属地高考、政治参与的本地户籍绑定等;13其三, 有效区分长期以来在城市之间自发形成的差异化市场利益, 这些利益与城镇户籍无关但与所在城市的经济社会发展相关, 是市场逻辑自发形成的利益。就深化利益导向的户籍制度改革而言, 政策重点需要突出以下四个方面的改革:其一, 以《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为基础, 以“普惠性”为导向, 逐步矫正基本公共服务的“选择性”偏好, 推动城镇基本公共服务对农业转移人口的全覆盖与均等化;其二, 在国家层面统一城镇基本公共服务的具体构成与供给标准, 推动地区之间、城市之间在基本公共服务方面的逐步收敛;其三, 全面取消城镇户籍的不当利益, 重点是矫正特大城市在隐性福利方面的本地户籍绑定, 并明确具体的时间表与路线图;其四, 有效保护并合理引导地区之间、城市之间的差异化市场利益。
  特大城市之所以需要成为现阶段我国城镇户籍制度改革的重点对象, 主要有以下两个方面的原因:其一, 特大城市的户籍制度改革进展最为缓慢, 且城镇户籍利益调整最不彻底。这一方面表现为特大城市的户籍制度改革带有现有鲜明的“选择性”特征, 专业人才、投资 (钱财) 才是最为核心的入户条件, 户籍制度俨然成为这些城市“自利性”的理财工具。14另一方面表现为特大城市的基本公共服务质量最高且户籍不当利益最为明显, 以2017年北京大学 (校本部) 的本科招生为例, 北京市的录取人数超过300人, 人数规模远远超过其他省份, 录取率 (录取人数/报考人数) 更是数倍乃至于数十倍于其他省份。15其二, 特大城市的人户分离矛盾最为突出, 农业转移人口融入这些城市的需求最为强烈, 目前我国农业转移人口主要集中在这些城市。以北京、上海、广州、深圳为例, 2017年这四个城市的常住外来 (非户籍) 人口规模分别为794.3万人、972.7万人、551.9万人、818.1万人, 占全市常住人口的比重分别为36.6%、40.2%、38.1%、65.30%。
  就改革的内容而言, 以特大城市为重点对象的城镇户籍制度改革需要突出以下三个方面的内容:其一, 突出特大城市中的直辖市、省会城市、计划单列市等重点对象, 尤其是北京、上海、天津、广州、深圳等沿海地区的特大城市, 这些城市才是我国入户门槛最高且户籍不当利益最集中的城市。以北京为例, 按照北京市积分落户管理办法, 年度落户规模控制在6000人左右, 在不考虑增量人口的前提下仅现有794.3万常住外来人口的全部落户就需要1323.9年。这种严格的“选择性”改革等同将北京所有非户籍人口排除在外。其二, 全面取消特大城市的属地户籍在公共就业、基础教育、政治参与等方面的本地户籍偏好, 核心是矫正一些隐性的不当利益与城镇户籍的捆绑;从减少改革阻力的需要来看, 可以允许特大城市通过设立过渡期等, 分批逐步取消户籍不当利益。其三, 加快构建农业转移人口均等化享受基本公共服务的制度化通道, 实质性推进常住人口的基本公共服务全覆盖。
  四、乡村振兴过程中我国农村户籍制度改革的重点选择
  我国农村户籍制度改革要远远滞后于城镇户籍制度改革, 农村户籍利益的调整也存在巨大争议。目前, 这方面改革的主要障碍是农村户籍的“形”在于农村人口, 实质是以农村土地为基础, 农村人口可以流动但农村土地固定。从乡村振兴过程中劳动力、土地等生产要素无障碍流动的需求来看, 现阶段的我国农村户籍改革至少需要突出以下三个重点:全面梳理农村户籍利益的边界与属性, 更好地保护农村户籍利益并构建利益转化机制、探索性改革农村户籍的封闭状态等。
  就农村户籍利益的构成而言, 这种利益具体包括农地 (林地) 承包经营权、农村宅基地使用权的物化权、农村户籍衍生的农村集体经济权益等, 核心是农村土地背后的经济利益。就农村户籍利益的属性而言, 这种利益在更大程度上是国家提供的一种保障性利益, 17制度设计的逻辑是通过农村户籍背后所粘附一系列经济利益来保障农村人口在基本就业、基础教育、基本医疗、基本养老等方面的“生存性”利益。在城乡基本公共服务存在明显差异的背景下, 我国农村户籍利益类似于城镇基本公共服务的属性, 都是政府提供的一种“普惠性”保障利益。目前, 尽管我国农村户籍利益在整体上出现了持续、明显的上升趋势, 但在中西部地区我国农村户籍利益仍然还只是“生存性”利益, 其保障性利益的属性并没有发生根本性的改变, 也不会因为乡村振兴战略而改变。
  在乡村振兴过程中, 我国农村户籍制度改革的价值取向就需要更好地保护这种利益。这一方面是因为农村户籍利益的本质属性还是一种保障性利益, 是城乡二元结构差异背景下我国所有农村人口的“生存性”保障, 无论是农村户籍人口的发展还是农业农村的发展都高度依赖这种利益保障;另一方面因为农业转移人口不会选择以农村户籍利益为代价来融入城镇, 在城镇与农村的户籍利益之间“二选一”的户籍制度改革显然不是整个社会的“最大公约数”, 也会遭受到包括农业转移人口在内所有农村户籍人口的集体抵制。
  需要强调的是, 保护农村户籍利益并不等于固化农村户籍利益, 无论是承包地或宅基地还是村集体收益, 缺失流动性的农村户籍利益只是一种数字层面的经济利益。从乡村振兴的需求来看, 更好地保护农村户籍权益的关键需要以农地 (林地) 承包经营权、农村宅基地使用权的物化权、农村户籍制度衍生的农村集体经济权益为重点, 以“可携带性”为特征, 18系统性地设计农村户籍利益转化为可交易资产的基本条件, 构建一个符合农业转移人口的利益诉求并适应乡村振兴需求的农村户籍利益转化机制。其中, 农村土地 (承包地、宅基地) 的利益转化一方面需要以“所有权、承包权、经营权”的三权分置为基础, 进一步细分农村土地的承包权、经营权、生产收益权、流转权、租金收益权、退出权等权益, 并通过健全农村土地承包权作价出资、土地股份形式流转、发展农村集体建设用地市场等措施完善承包地的流转机制;另一方面需要推动宅基地使用权配置的市场化改革, 运行农村宅基地指标的有偿折价和异地置换使用等, 积极推进宅基地的上市流转, 确保农业转移人口的农村宅基地与城市居民私宅同等的财产权益。19农村户籍衍生的农村集体经济的权益转化需要以集体所有权安排、集体成员权安排、集体资产的权利安排、集体管理模式向法人治理模型转型等为重点, 深入推进农村集体经济的股份合作制改革。其中, 对于那些能够明确产权的农村集体经济, 需要以股权流转为重点, 加快建立股权内 (村集体内) 外 (村集体外) 开放式流转机制;对于那些尚不能有效明确产权的农村集体经济, 需要探索以土地承包流转为依据的集体经济关系。
  就改革农村户籍的封闭状态而言, 核心是围绕人口自由迁移及其寻求经济机会最大化的需求, 改革农村户籍权益的“成员”安排, 突出以自然人口而非农村户籍身份为权益的承载主体。由于现阶段我国农村户籍利益在本质上还属于一种保障性利益, 这方面的改革可以分阶段逐步推进。其一, 尊重农业转移人口的自由选择, 逐步放开这部分人口在城镇户籍、农村户籍之间的自由选择, 也就是说允许这部分人口在符合一定条件的前提下重新将城镇户籍转化为农村户籍;以此为基础, 探索性放开城镇户籍人口以适当方式向农村流动, 但获得农村户籍与享受农村户籍权益分开, 只有居住达到一定年限并符合一定条件之后这部分人口才可以全面享受农村户籍权益。20其二, 建立农村户籍权益的退出与获取机制, 这一方面需要立足于农村户籍利益的转化机制, 鼓励农业转移人口在融入城市之后有偿转让农村户籍利益, 增加这部分人口彻底融合城市的各种机会;另一方面需要合理设计获取农村户籍权益的基本条件, 如投资金额、居住年限、村集体成员同意等, 允许符合条件的非农村户籍人口逐步转化农村户籍人口。
  五、研究结论与政策建议
  长期以来, 我国户籍制度改革主要集中于城镇户籍, 核心是取消城镇户籍对农业转移人口等农村户籍人口迁移的强制性排斥并逐步推进基本公共服务与城镇户籍的全面脱钩。
  乡村振兴过程中我国户籍制度改革不能只是强调“单向进城”, 而是需要全面调整户籍制度背后的城乡两套利益体系, 平行推进城镇、农村的户籍制度的双向改革。其中, 城镇的户籍制度改革需要突出城镇户籍利益的进一步调整并深化利益导向的改革措施, 具体包括将城镇户籍利益明确界定为属地政府应该提供的基本公共服务, 以直辖市、省会城市、计划单列市等特大城市为重点推进基本公共服务与城镇户籍全面脱钩等重点, 确保农业转移人口能够完全融入城镇。农村的户籍制度改革需要以农地 (林地) 承包经营权、农村宅基地使用权的物化权、农村户籍制度衍生的农村集体经济权益等为重点, 全面梳理户籍利益的边界并将这种利益明确界定为国家提供的一种保障性利益;利益导向的户籍制度改革需要突出农村户籍利益的有效保护, 并以“可携带性”为特征, 系统性地设计农村户籍利益转化为可交易资产的基本条件, 构建农村户籍利益转化机制;以此基础, 围绕“人口自由迁移及其寻求经济机会最大化的需要”, 突出以自然人口而非农村户籍身份为权益的承载主体, 探索性改革农村户籍利益的“成员安排”, 逐步矫正农村户籍的封闭状态。