刘振伟：推进组织振兴完善乡村治理体系

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刘振伟（全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员）

  健全的乡村治理体系是国家治理体系现代化的重要组成部分，是国家的固本之策。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体系，推动乡村组织振兴。
  健全以基层党组织为核心的组织体系
  农村基层党组织建设是乡村组织振兴的核心。农村基层党组织是宣传党的主张、贯彻党的政策、领导基层治理，团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。
  农村基层党组织建设，首先要选好带头人。大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会和农村集体经济组织、农民专业合作社负责人，实行村“两委”班子成员交叉任职；提倡由非村民委员会的村党组织班子成员担任村务监督委员会主任；村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。实行村党组织带头人整体优化提升行动。加大从本村致富能手、外出务工经商人员、本乡本土大学毕业生、复员退伍军人中培养选拔力度。通过本土人才回引、院校定向培养、县乡统筹招聘等渠道，每个村储备一定数量的村级后备干部。全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济组织薄弱村党组织派出第一书记，建立长效机制。全面加强党员教育管理和队伍建设。全面落实各级党委尤其是县级党委的主体责任。
  循序渐进推进村民自治
  我国农村的村民自治始于二十世纪八十年代。1987年，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。
  村民自治的核心是“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。民主选举，就是村委会干部的选举，由村民或村民代表会议按照法律规定直接选举产生，村干部实行任期制；民主决策，就是把重大村务的决定权交给村民，按多数人的意见作出决定；民主管理，就是村民对村务管理有参与权，村民制定自治章程或村规民约，共同遵守；民主监督，就是通过村务公开、民主评议村干部和村委会定期报告工作等形式，由村民监督重要村务，监督村委会工作和村干部行为。自治既是具有自主管理性质的民主权利，也是一种民主形式，是农民通过协商方式处理共同事务的平台，相对于人民公社制度，这是一个进步。自治的前提是遵守国家的法律法规，服从国家的整体利益和根本利益。
  村民委员会要认真履行的职责：一是社会职责。办理本村公共事务和公益事业，支持服务型、公益性、互动性社会组织依法开展活动，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。二是经济职责。支持和组织村民依法发展多种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作。依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。三是宣传教育职责。向村民宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育村民自觉履行法律规定的义务，自觉遵守村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议等。多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结，互相尊重，互相帮助。四是协助乡镇政府开展工作。如教育、卫生、文化、计划生育、社会治安、扶贫等。五是维护村民的合法权益。
  我国实行村民自治已经三十多年，这期间一直有不同认识。有观点认为，“村民自治超越了我国的发展阶段，搞早了”“村民自治后农村基层难管理了”，等等。村民自治中出现一些问题是难免的，需要通过法治和实践逐步完善。从发展趋势和我国民主政治发展进程看，村民自治并不超前。旧中国没有留给我们民主的传统，专制统治带给人民的是深重灾难。革命战争时期，我们的根据地、解放区是有民主的，那是战时民主。1937年5月，当时的陕甘宁边区制定了选举条例，条例规定，“凡居住陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满16周岁的（后改为18周岁），无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。该条例对选举的比例、程序等都作了规定。之后，陕甘宁边区政府进行了大规模的民主选举实验。由于陕甘宁边区区域基本属于乡村，多数选民文化程度不高，很多人甚至不识字，所以乡村选举在技术上会采取一些措施。选举村主任和村政委员时，在每位候选人的背后放一只碗，选举人往碗里投黄豆，得豆多者当选。由于这种选举办法缺乏隐蔽性，为了不得罪人，投豆的时候，选民故意穿长袖衣服，从每个碗边都划过去，让旁边的人看不清到底投了谁的票。这说明，民主选举与经济发展阶段没有必然关系。1945年7月1日，黄炎培等六名国民参政会参政员应邀访问延安，毛泽东同志针对如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期率提问，自信地回答，“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”。正是这条新路，成为夺取革命胜利之路。建国之后，如何走好毛泽东同志说的这条新路，从大的方面讲，完善民主政治，加强依法治国，坚持和完善人民代表大会制度等。在基层怎么办？就是实行直接民主，凡是群众的事，由群众自己当家，自我管理、自我教育。这样上下结合，加快了社会主义民主进程。把农村的村民委员会建设好，就是一个几亿人口的培训班，这是发扬、发展社会主义民主政治的一项很重要的基础性工作。历史和三十多年的实践表明，我国坚持村民自治制度没有超越发展阶段。
  在坚持村民自治的正确方向的同时，也要纠正一些误区：一是把民事民议、民事民办、民事民管简单理解为“自己事自己干，想怎么干就怎么干”。村民自治是在党的领导下，在遵守法律法规基础上的自治，自治章程、村规民约不能同法律法规、党的政策相冲突，否则无效。乡镇政府有审查村民自治章程、村规民约的责任。二是把村民委员会的自治与村党支部的核心作用割裂开来。在我国，村民自治组织要纳入以村党支部为核心的村级组织建设体系之中，村党支部在村民自治中始终发挥着不可替代的核心作用。村党支部与村委会不是两张皮（多数地方是两块牌子，一套人马）。三是把村委会与村集体经济组织混为一谈。村集体经济组织是改革人民公社制度的产物，村集体经济组织的社区性和村委会的地域性是重合的，但二者是两类独立组织，都是特别法人。在村集体经济不发达的地方，村委会可以行使经济职责。在集体经济实力强的地方，村集体经济组织与村委会可以分离，独立运转，这样有利于集体经济做大做强。
  随着农村富余劳动力到城镇就业，我国村委会数量不断减少，从2000年的66万个减少到52.6万个（2016年）。减少的村委会中，一部分是“准居委会”形态，这些村委会已纳入到城镇建设规划中，土地被征用，农业产业被非农产业取代，村委会向社区居委会转型，由适用村民委员会组织法到适用居民委员会组织法。另一部分村委会是“镇村共治”形态，在2005年开始的新农村建设中由若干个村庄撤扩并而成，原有村委会架构、土地、财产等保持不变，人口集中居住，生产生活分离，社区统一服务，小城镇将是这类村委会（居住社区）的发展方向。后一种形态的村委会，政府职能向村民自治延伸，治理结构出现新的特征，需要规范。经济发展与人口聚集程度是有规律的，农业生产的地域性特点与聚集程度也是有规律的，发展集中居住社区、建设田园生态小镇，都要遵循经济和人口迁徙规律，用经济手段引导农民建设美好家园，忌用行政手段强制人口迁移并将村民自治弱化，政府职能与村民自治职能应依法分离。
  针对农村留守老人、留守儿童、留守妇女增加和村庄“空心化”趋势，乡村教育、卫生、文化等公共服务以及治安、贫困救助等面临挑战。遏制村庄“空心化”趋势，最终依赖于城镇化战略与乡村振兴战略互补互利，依赖于城乡融合。从长远看，如果农业成为有竞争力的产业，农民成为有吸引力的职业，农村成为安居乐业、生态良好的美丽家园，农村“空心化”问题将会缓解。
  自治、德治、法治有机结合
  村民自治要以德治为先、以法治为本。我国农民在生生不息的历史长河中，形成了团结互助、善待邻里、敬老爱幼、重义守信、勤俭节约等优秀思想道德文化积淀。这些积淀，教化不良心性、不良习俗和不义不孝之徒，教育村民明礼义、知廉耻，这是德治的开端。随着社会经济发展，依法治理的作用凸显，善教向善治逐步转化，道德成为心中的法律，法律成为成文的道德，德治与法治逐步融合，具有了内在统一性。法安天下、德调人心，都发挥着规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用。法律实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束，你中有我，我中有你，相辅相成，如车之两轮、鸟之双翼，不可偏废。村民自治中，要防止“以法拒德”或“以德抗法”倾向。
  农村德治的重点主要在树文明新风方面，开展移风易俗，遏制大操大办、天价彩礼、厚葬薄养等陈规陋习，抵制封建迷信活动，推进殡葬改革。农村法治的重点，要持之以恒在法律进乡村、社会治安综合治理、打击黑恶势力、社会矛盾纠纷仲裁调解、法律援助和司法救助等方面下功夫。
  在立法方面，修改村民委员会组织法，充实完善民主选举的内容，防止选举走过场和被宗族势力操纵。制定农村集体经济组织法，完善特别法人治理结构，完善农村社保制度，解决村庄“空心化”问题。加强基层政权建设，按照管理加服务的思路，科学设置基层政权机构、职能和人员配备。要认真贯彻中国共产党农村基层工作条例，切实加强以党支部为核心的村级组织建设，筑牢“三治”结合的组织基础。