全域土地综合整治助推乡村振兴的机理与实施路径

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  乡村振兴战略旨在从根本上解决“三农”问题，实现农业农村现代化，其实现的关键在于路径的选择。土地要素作为农民生产生活的空间载体，对乡村经济、社会和生态的发展具有重要作用，这也成为乡村振兴战略能否顺利推进的重要突破口。在乡村振兴背景下，开展全域土地综合整治成为实现可持续发展和城乡一体化的有力抓手。本文以全域土地综合整治和乡村振兴的内涵为切入点，从历史演进的视角系统梳理全域土地综合整治的演变历程，揭示其演进过程中的关键影响因素，进而明晰其助推乡村振兴的内在机理，并借助国内代表性实践案例加以佐证，厘清全域土地综合整治助推乡村振兴的互馈关系，探索出全域土地综合整治助推乡村振兴的实施路径，以期为全面实施乡村振兴战略提供参考。
  一、引言
  自乡村振兴战略实施以来，我国农业生产能力不断增强，人居环境显著改善，农民收入持续攀升，乡村建设在各方面均取得重大进展。但随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，乡村振兴发展过程中资源和环境约束日益严重的问题不断凸显。土地作为农民生产生活的空间载体，是乡村经济、社会和生态发展所依赖的重要资源，成为乡村全面振兴的重要突破口。开展全域土地综合整治是通过规划管控和空间治理，将土地资源进行统筹整合，实现优化土地利用结构、提高土地利用效率和改善农村生态环境等多重功能。其不仅能够有效缓解乡村建设面临的资源和环境约束，而且是与乡村振兴目标相契合，推进乡村振兴战略顺利实施的重要平台和抓手。
  全域土地综合整治的概念是在地方实践的基础上和中国经济社会转型的背景下被提出的。浙江“千村示范、万村整治”工程以优化乡村生产、生活、生态“三生”空间格局为重点，以提高农民生活质量为核心，取得了显著成效，并于2018年获得联合国“地球卫士奖”。国家在政策层面开始大力支持全域土地综合整治试点工作。2019年，自然资源部《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》明确了全域土地综合整治的核心内容和主要目标。“十四五”规划将“规范开展全域土地综合整治”作为实施乡村建设行动的一项重要内容。基于以上背景，本文首先全面界定全域土地综合整治和乡村振兴的内涵，以明确研究对象；以历史演进的视角梳理全域土地综合整治的演变历程，系统了解全域土地综合整治的全过程；探究全域土地综合整治助推乡村振兴的内在机理，明确相互间影响发展的关键动力，并借助实践案例加以佐证；最后探索出科学有效的全域土地综合整治助推乡村振兴的实施路径，深化当前全域土地综合整治与乡村振兴的有机衔接，以期为全域土地综合整治助推乡村振兴战略提供经验借鉴和科学指导。
  二、全域土地综合整治与乡村振兴的内涵
  （一）全域土地综合整治的内涵
  全域土地综合整治是由传统意义上的土地整治概念演变而来的，其概念的提出是伴随中国经济社会发展过程中土地供需矛盾、城乡二元结构现象严重、生态系统质量退化、农村政权弱化等特征和要求的变化。在转型期的中国，全域土地综合整治已然成为保障粮食安全、改善生态环境质量、促成乡村振兴的重要工具和抓手。
  从土地整治所涵盖的内容来看，全域土地综合整治涉及生产、生活和生态“三大空间”范围，包括农用地整治、建设用地整治、乡村生态保护修复和历史文化保护等多项内容。其将农村土地作为整治过程中的直接作用对象，将人口、产业、设施和生态环境等作为间接对象，即对多空间、多要素进行综合性、系统性的整治，也逐渐认识到了其与城乡规划、生态规划等全域规划的统筹协调的重要作用，成为推进乡村生产、生活和生态空间重构的重要途径。
  从土地整治的目标与职能来看，全域土地综合整治通过整合多领域资源，不仅在增加农民收入、扩大居民消费和拉动国民经济方面有着显著的效果，还在建设生态农田、修复受损土地、改善人居环境、实现乡村振兴等方面具有重要的作用，将全方位推进乡村产业、生态、文化、政治、生活等方面建设作为重要目标。
  从土地整治的实现过程来看，全域土地综合整治从过多关注规划设计的指标完成情况，向满足多主体需求、实现政民共治的方向演变。在土地整治的过程中，政府引导下的群众自治，能够有效保障综合整治的可实施性。另外，在其实现过程中，强调与村镇或所在区域规划相衔接。
  基于上述分析，本文认为全域土地综合整治是一种基于国土空间规划，以农用地整治、农村建设用地整治、生态环境整治为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式，是推动乡村振兴和实现城乡融合发展的重要手段和必然途径。
  （二）乡村振兴的内涵与外延
  “三农”问题始终是党和国家关注的重点领域。为顺应我国转型时期经济社会发展的要求，习近平总书记在党的十九大首次提出了实施乡村振兴战略。在横向上回应了通过各要素关系的重构激活乡村振兴的内在活力，在纵向上明确了乡村振兴战略的“时间表”。这不仅为我国乡村建设作了总体布局，还为未来相当长一段时间内城乡融合发展指明了方向。
  习近平总书记将乡村振兴战略的总要求概括为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，强调乡村全面振兴，即产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴和人才振兴。其中，产业振兴是前提，生态振兴是条件，文化振兴是核心，组织振兴是保障，人才振兴是关键，彼此之间相辅相成、相互联系，共同构成乡村振兴的具体体现和核心内容。
  纵向比较乡村振兴战略与新农村建设政策，有助于深层次理解乡村振兴战略的内涵。首先，乡村振兴强调的是乡村，而新农村建设强调的是加强农村建设，前者在空间意义上扩展了政策实施对象。其次，相较于新农村建设，乡村振兴战略不再只重视“增产增量”，而是强调通过产业融合发展，提高产业创新力和竞争力，将要求提高到“增质”和构建完善的产业体系；重视对乡村生态的保护修复、自然环境的保护；不仅强调乡村思想道德建设，更加重视对优秀文化的保护和发展；将农民作为治理主体，强调多元治理，要求构建“三治”相结合的乡村治理体系以及治理现代化；强调农民物质生活和精神生活共同富裕。
  三、历史演进视角下的全域土地综合整治演变历程
  （一）单一土地整理阶段（1950—2004年）
  新中国成立后，对土地整理进行了一系列的综合探索，重点关注农用地的整理，将增加耕地面积、完善水利设施等作为主要目标。而现代意义上的土地整治起步于20世纪80年代后期，从最初将土地整治对象限定在农用地，旨在增加耕地数量，逐渐发展到耕地数量与质量并重的阶段。这一时期的土地整治从初始发育阶段，注重耕地数量和保障国家粮食安全，逐渐发展到耕地数量与耕地质量并重的全面推进土地整治阶段。虽然土地整治主要关注耕地领域，但是其内容逐渐完善，为今后的土地综合整治奠定了基础。
  （二）土地综合整治阶段（2005—2016年）
  伴随我国工业化、城镇化的快速发展，建设用地供需矛盾突出，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等综合性问题没有明显改观。土地整治范围开始由农用地向建设用地延伸，在实践中探索土地的综合整治。这一时期，在新农村建设目标的指引下，土地整治处于全面推进的综合整治阶段。将土地整治的范围扩展到农用地、建设用地等方面，其目标不仅包括保障国家粮食安全、保障建设用地，还包括保护和修复生态环境,促进新型城镇化、农业现代化和新农村建设。
  （三）全域土地综合整治阶段（2017年至今）
  基于我国基本国情和经济发展变化，2017年习近平总书记在党的十九大提出了实施乡村振兴战略，明确了乡村振兴战略的目标任务。在此背景下，我国土地综合整治也迈入了一个新阶段。这一时期，土地整治成为实施乡村振兴战略的重要工具。从土地综合整治概念延伸到全域土地综合整治概念，强调土地整治的全域性和综合性。土地整治要与一定区域内的整体规划相协调，从优化生产、生活和生态“三生”空间格局和实现城乡融合发展两个方面，对全域土地综合整治做出了新定位和新要求。
  四、全域土地综合整治助推乡村振兴的内在机理
  （一）全域土地综合整治助推乡村振兴的机制
  为助推乡村振兴战略的发展，新时代的全域土地综合整治是对“山水林田湖草”实现全面综合的整治，是从单一的土地整治走向农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复的综合整治，即实现乡村的“资源—环境—生态”三位一体的综合整治。在农用地整理方面,集中连片管理耕地，完善配套农用设施，改良耕地土壤，做到增地优地节地活地；在建设用地整理方面，治理人居环境，配齐水电路网，配套相应的文体卫养老设施，做到生产、生活、水平全面提升；在乡村生态保护修复方面，稳定生态系统，强化生态功能，改善生态环境，做到乡村宜居生活；真正实现“要素—结构—功能”的全面转型。
  全域土地综合整治是以土地作为核心要素，带动乡村人口、资本和技术等多维价值的提升，借助乡村人口流动推广配套基础设施，释放乡村劳动力价值，增强乡村发展韧性。其中土地要素的集中连片化管理破解了土地碎片化的难题，为土地规模化与新型化经营创设条件，加快促进资本下乡的步伐。同时，新型经营主体将先进技术和服务引入乡村，全面提升农业现代化水平，延长农业生产经营链，实现多元化乡村新业态，助推乡村振兴战略的进程。全域土地综合整治是对乡村生产、生活和生态“三生”空间结构的优化，为乡村产业发展奠基，全面改善乡村生产、生活条件，深入推进农地确权工作和宅基地制度改革工作，加快城镇化进程。随着乡村实施全域土地综合整治，乡村的就业吸引、生态保护、生产增值和文化多样等功能均显著增强。多样化产业的发展带动农业由高产向高质发展，安全、优质、绿色和特色成为农产品发展和追求的新方向，改变传统意义上的人地、居业和城乡关系。
  在新型城乡关系建立的过程中，全域土地综合整治就是通过“要素流动—结构调整—功能转化”的路径实现人地关系再协调。通过人口流动和技术下乡有效促进生产要素间的流动，带动配套设置和多样产业的结构调整，提升要素价值，拓展发展潜力和空间，丰富乡村转型后功能的多元化，增加抵御突发事件的能力。与此同时，在城乡联合的基础上，为城市资本找到更好的流向，增加新的增长点，促进城乡融合发展。
  （二）乡村振兴驱动全域土地综合整治的机制
  乡村振兴战略的20字方针囊括了其实现的五大目标，具体包括“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。产业兴旺离不开产业用地的配置、生态宜居和治理有效离不开生态用地的建设、乡风文明和生活富裕离不开农业用地的规划，这恰与全域土地综合整治中建设用地整理、农用地整理和乡村生态保护修复三方面一一对应，表明乡村振兴战略从本质上可以驱动全域土地综合整治的步伐。当前，乡村转型的过程中却出现了人减地增、耕地撂荒、环境污染和资源利用低效等问题亟需解决，而乡村振兴作为国家大力提倡的战略，成为全域土地综合整治的驱动力、支撑力和最终目标。正是乡村转型过程中问题的出现为全域土地综合整治创造现实需求。乡村振兴战略吸引了大量人才和资本流向乡村，为整治过程的顺利开展创设了条件。因此，在土地整治由单一整治走向综合整治，由局部整治走向全域整治，在新时代乡村振兴战略的驱动下达到土地整治拓深扩面和提质增效的目的。
  五、全域土地综合整治助推乡村振兴的实践案例
  （一）“城乡一体”发展模式——规划高效用地，建设郊野公园
  该模式应用于城镇近郊区，结合乡村自身发展需求，整治以“低、散、乱”为特征的低效用地，加快促进城乡产业融合，保留城市周边稀缺的耕地。浙江温岭市横峰街道通过农房集中规划、产业园区集中构建、基础设施配套完善等手段推进整治工作，实现产业转型、环境宜居的新农村，缩小城乡差距，扩大辐射带动作用，加快城乡融合一体化进程。
  （二）“现代农业”引领模式——提升乡村改造，推广现代农业
  该模式应用于现有中心乡村和继续保留的普通乡村，整合现有农地资源，加快土地要素流转，推进农房集聚，实现“一户多宅”，推到农地占用所建违法建筑，发展保质保量的绿色农业。湖州市南浔区旧馆镇拆旧立新、集中规划管理，盘活宅基地，推进宅基地制度改革，实现村民齐聚、耕地连片、产业聚堆，将之前落后村庄建造成干净整洁的精品村。浙江省湖州市吴兴区八里店镇实行“农业规模化、工业园区化、社区聚集化”三化并行，发展极具特色的高效化的生态都市农业。
  （三）“乡村旅游”带动模式——保护特色资源，助力乡村旅游
  该模式应用于历史文化底蕴和资源丰富的乡村，延续乡村现有底蕴，借助新时代生态理念修复环境，开发利用特色资源，发展乡村特色旅游产业。浙江省松阳县象溪镇施行拯救危房、拆违控违、护水治水等举措，改善以往“穷山恶水”的印象，打造具有人文情怀、环境优美的田园风光，获评国家级3A景区。
  （四）“合村聚类”规划模式——维护生态环境,规划乡村布局
  该模式应用于山区较为陈旧的乡村，响应国家宅基地制度改革的号召，集约利用、盘活和修复土地，建设村民集聚区，进行废弃宅基地的复林和复耕工作。浙江省的台州市和丽水市实施“百村万户”的大型生态移民工程，在保证耕地和林地所有量的前提下高山移民，保证村民生活质量和幸福感，躲避地质灾害，做到生产要素与村民同步移动，全面实现生态退村和退耕。
  （五）“农田整治”保护模式——展现农田景观，提升耕地质量
  该模式应用于存在大规模农田的乡村，为严守耕地红线，提升粮食安全保障能力，展现规模化农田的经济、社会和生态价值。“农田整治”保护模式在生态改善的前提下，优化乡村全域土地综合整治与生态修复工程项目区永久基本农田布局，进一步强化永久基本农田数量、质量、生态“三位一体”保护。浙江省衢州市衢江区富里片区开展万亩水田垦造，提升耕地质量,打造“水田垦造、土地流转、产粮基地、现代农业、建设样板区、综合改革试验区”的综合项目。
  （六）“产业生态”融合模式——统筹多元产业，促进要素多元流动
  该模式应用于一二三产业势均力敌的乡村，为了发展生态农业与产业融合新模式，着力构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系，加快形成城乡一体化的农村发展新格局，为建设“两富+两美”的现代化浙江贡献力量。浙江省德清县东衡村致力于“多规合一”、统筹多元产业和生态耕地发展，节地建设矿地村庄，复垦水田，促进城乡要素流动，打造农业观光园，实现互利共赢。
  从各地的实践经验可以看出，乡村振兴战略的总体目标体现在全域土地综合整治的方方面面，全域土地综合整治也在助力乡村振兴战略的实现。通过“土地整治+”的创新实施模式，对“山水林田湖草”实现综合治理，充分挖掘现有资源,延续乡风传承，优化农村土地格局，发展特色产业，建设生态宜居美丽新乡村。增强村集体及村民的自主管理能力，引入整治项目，提升基层脱贫攻坚的战斗力和凝聚力，拓宽农民致富渠道,早日实现精准脱贫。
  六、以全域土地综合整治助推乡村振兴的实施路径
  （一）以加强顶层设计、明确政策指引为主的政府主导型模式
  政府主导型模式既能实现规范化管理，又能为地方提高技术保障。具体实施过程中主要举措有两个：一是尽快编制与全域土地综合整治相关的导向性文件，涉及产业兴旺、生态宜居、耕地保护、空间优化和权益保障等方面，提出全域土地综合整治的内涵、范围、条件和方法，有理有序开展相关工作。二是尽快研制验收和评价标准，明确验收和评价依据、具体内容、具备条件、实施办法、进展程序等具体规定，真正做到有据可依，科学规范全域土地综合整治的验收和评价工作。此外，政府主导型主要通过公共财政投入和向银行融资两种方式获得资金支持，并通过空间置换得到建设用地指标,进而推动城乡要素流转。因此，在项目的实施过程中政府应以问题为导向，成立专业的土地开发公司或委托成熟机构（如土地储备中心等），开发与经营增减挂钩节余和补充耕地指标等业务，切实解决耕地碎片化、土地利用低效和缺乏相关配套设施等问题,从整体协调各方利益，实现生态、生产和生活空间的重塑。
  （二）以加强监管评估、维护农民权益为主的村集体引领型模式
  村集体引领型模式就是要充分发挥村集体组织和农民的主体地位，严格执行监管职责，做到事前调研、事中监管、事后审查，保证农民“四权”到位（即知情权、参与权、表达权和收益权），自身利益不受侵犯,充分享受全域土地综合整治的成果和收益。加强节余指标的有偿使用制度，提升其价值，明确有限使用范围，确保收益返乡到户，坚决防止违建伪造项目，禁止在农村圈地建造别墅或私人会馆损害农民权益，保障农民权益，促进农村农业发展，彻底改善农民的生活条件。同时，建立健全动态“监测—评估—维护—再监测”机制，增强风险防控能力，实施全域土地综合整治全过程的精细化管理。
  （三）以加强市场化程度、拓宽投融资渠道为主的企业带动型模式
  市场化机制作为节约土地的内在动力，因此国家要促进全域土地综合整治、高效利用土地，必须加快推进土地要素的市场化配置。企业作为带动资本要素流动的主干力量，成为实现全域土地综合整治过程中不可缺少的力量。企业带动型模式就是要企业带头配合调整市场准入标准，破除准入壁垒，共创良好的资本要素投资环境，吸引更多的社会资本进入全域土地公共治理领域，建立具有细致政策和指导文件的长效机制，确保投资者自身的各项权益不受侵犯。
  全域土地综合整治是对“山水林田湖草”的综合整治，具有治理面较广、周期较长、资金投入量较大和周期性较长的特点，资金问题便成为了最主要的问题。而企业作为掌握资本要素且具有趋利性质的社会经济组织，如何吸引企业手中的资本要素流入该领域成为解决问题的关键。为此，应积极拓展投融资渠道，调整各地新增建设用地指标的有偿使用费、复垦费、转让费和收益，以新增耕地指标的交易和建设用地指标置换的收益作为担保，以地方政府的身份发行专项债券，努力解决投资少和融资难的问题，加快全域土地综合整治助推乡村振兴的步伐。此外，还可以充分利用国家政策性银行、开发性金融机构和流动的社会资本等创建多元化资本流动机制加大对全域土地综合整治的支持，解决限制全域土地综合整治的源头问题。（来源：许恒周）