深化供给侧结构性改革：改什么，怎么改

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黄新华（厦门大学公共事务学院教授）

  从协调理念上看，深化供给侧结构性改革需要协调好供给侧和需求侧、稳增长与调结构、淘汰落后产能与提高供给体系质量等之间的相互关系，实现宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的协调推进。
  从绿色理念上看，深化供给侧结构性必须通过严格的环境保护强化对低端供给发展的约束，建立供给侧生态、环境、资源管理机制，形成绿色、低碳、环保的发展方式，矫正生态环境资源的扭曲配置，提高资本、劳动力等要素的配置效率。
  从开放理念上看，要遵循互利共赢的开放战略，积极参与全球经济治理，加快形成我国经济与世界经济深度融合互利共赢的制度体系，利用国内国际两个市场的供给能力，优化提升我国在国际产业分工中的地位，促进产业迈向中高端水平。
  从共享理念上看，就是要通过有效的制度安排，强化共享机制，分享经济社会发展的成果，实现公共服务一体化和均等化，形成供给侧与需求侧的良性循环和动态平衡，从而进一步解放生产力，释放潜在消费能力，增强经济活力，促进经济发展动力转换。
  01、深化供给侧结构性改革的主要目标
  深化供给侧结构性改革“就是要实现更高水平的供需平衡，以真正实现中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。
  深化要素市场化配置改革，提升经济发展质量。供给侧改革是对需求侧管理的纠偏，在需求管理政策中，政府倾向于刺激性政策和对微观经济行为的直接干预，而供给侧改革则强调发挥市场主体的内生活力，落实简政放权和放松管制，通过新制度的供给提高经济增速。深化供给侧结构性改革，就是要从供给端入手，调整供给结构，为实现高质量的经济发展寻求新路径。应当以要素市场化配置改革为核心，依据市场规律、市场规则和市场标准推动要素配置，发挥市场在配置生产要素过程中的决定性作用。
  加快建设实体经济，提高供给体系质量。党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。深化供给侧结构性改革，加快建设实体经济，提高供给体系质量，是满足人民日益增长的美好生活需要的必由之路。这是因为高质量的供给体系在微观层面能够适应居民消费结构升级的需要，不断跟上结构升级的步伐，提供更多高质量、高品质的产品和服务。在宏观层面高质量的供给体系意味着国民经济各领域有更高的素质和更高的效率，形成了一套适应高质量发展要求的体制机制。
  加大制度创新力度，激发市场主体（企业）活力。深化供给侧结构性改革，推动我国经济由高速增长转向高质量发展，必须通过制度创新以高效的制度供给和开放的市场空间，激发市场主体的潜能，让市场主体更有活力，才能构建、塑造和强化我国经济长期稳定发展的新动力。为此，必须贯彻落实《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，减少政府对企业的干预，给予企业足够的空间和自由度进行生产活动。把转变政府职能与创新管理方式结合起来，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。把国有企业打造成为独立的市场主体，发挥国有企业在深化供给侧结构性改革中的示范和引领作用。
  02、深化供给侧结构性改革的重点领域
  深化供给侧结构性改革“要深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求，在解放和发展社会生产力中更好满足人民日益增长的物质文化需要”。
  农业。农业供给侧结构性改革有其自身的特点，农业的生产环境和生产周期对其影响巨大，农业的改革与发展在利用国际资源和市场方面的表现也相当敏感。深化农业供给侧结构性改革，既要提升农业供给体系的质量和效率，也要通过改革加速农业转型升级提高农民收入。
  一要加强政策引导与支持力度，建立健全绿色农业、生态农业、有机农业产业支持政策，完善农产品产地环境质量标准及食品安全标准，对农产品的生产、加工、流通全过程进行监督检查，通过建设产品安全、资源节约、环境友好的现代农业，把农业供给侧的效益增长点由增加数量转为提高质量。
  二要完善农产品价格形成机制和农业补贴政策，推进农业生产性服务市场化、产业化、社会化、规模化、专业化发展，尤其要将“互联网+”应用到农业生产的产前、产中、产后环节及农产品生产的全产业链，提升农业生产的精细度和价值含量。
  三要结合土地流转制度的改革，放松土地供给管制，降低用地成本，以用地结构优化引导和推动农业产业结构升级，培育和发展新型农业经营主体。
  四要深化涉农产权和要素市场改革，引导土地、资金、科技、劳动力等市场化配置，推进农村一二三产业融合发展，加快培育农业经济发展新动能，实现农业增效、农民增收。
  工业。历经40余年的改革开放，我国制造业水平显著提升，工业经济发展进入新阶段，但是工业经济中存在突出的结构性问题。企业、产业和区域层面的结构性问题，归根结底是生产要素的结构性问题。长期以来我国的工业化进程被描述为低成本的快速工业化，这种低成本的要素驱动型增长的动力结构已经不适应经济发展的需求。面对要素收益递减趋势，深化工业供给侧结构性改革，形成经济增长的新动力必须提高全要素生产率。
  一要深化国有企业改革，对产能过剩行业和自然垄断行业的国企改革要有突破性进展，尤其是要通过对僵尸企业更为积极稳妥的处置，提升工业企业整体素质。
  二要坚持创新引领，对工业领域存在的短板和不足，通过政策支持与技术支持等方式发展新兴产业、升级传统产业。
  三要抓住新一轮产业革命机遇，推动“中国制造2025”与“互联网+”的融合发展，依托工业云平台推进企业创新，满足消费者的个性化需求，加快从制造大国转向制造强国。
  四要因地制宜，体现地区的差异化，尊重区域比较优势，鼓励地方通过差异化的创新将比较优势转化竞争优势。
  五要积极推进“一带一路”倡议的实施，促进中国工业产能合作和企业“走出去”，实现工业生产要素在全球的有效配置。
  金融业。作为现代经济的核心和资源配置的枢纽，金融业在深化供给侧结构性改革中发挥着引领和推动作用。金融业供给侧存在的主要问题是不能有效满足实体经济需求，投放的资金并未流向最高效的部分，资金供需失衡。深化金融业供给侧结构性改革，需要以问题为导向，促进金融有效供给与有效需求的匹配，换言之“就是要减少无效、低效金融供给，增加有效、高效金融供给，通过改善金融结构，提高服务实体经济能力，防控系统性金融风险，促进经济金融持续健康发展”。
  一要优化基础金融环境，既要改革现有监管体系和制度，完善配套法律法规，进行适度监管，加强信贷资金流向的管理，及时化解和防范风险，又要为金融创新留出空间，提高金融机构的自主性，改善金融创新环境。
  二要构建多层次的金融市场体系，既要有序推进资本市场的发展，提高金融市场资源配置的有效性，引导金融资源流向实体经济，也要注重金融工具创新，以实际需求为导向，开发新型金融服务，为企业提供更多的融资方式和渠道。
  三要调整和优化金融结构，既要完善传统的银行机构体系，加强对银行服务实体经济成效的考核评价，提高资金供给效率，推动经营模式转变，也要转换以银行为主导的金融机构发展模式，构建多层次的金融机构体系，以经营模式各异的金融机构匹配实体经济有效需求。
  公共服务。公共服务供给与人民群众日益增长的公共需求之间的矛盾，是新时代我国社会主要矛盾在公共服务领域的具体体现。导致公共服务供给结构性失衡的主要原因是，公共服务需求客观上难以揭示，加上需求信息传递渠道不畅，政府公共服务职能转变不到位，政绩指挥棒扭曲了公共服务供给行为。深化公共服务供给侧结构性改革，公共服务供给与需求的匹配性是衡量公共服务供给有效性的标准。
  一要建立顺畅的需求表达渠道，增加公共服务供给总量，让公众的需求能够体现在公共服务的决策中，使公共服务的决策从政府本位向“以人民为中心”转变。
  二要完善公共服务供给多元机制，强调政府、市场和社会组织之间的紧密合作，通过多元主体的共同参与来保障公共服务的有效供给，但这并不意味着政府从公共服务中退出，政府需要建立合作责任的分担机制和责任追究机制，对公共服务的供给实施有效的管理。
  三要深化户籍制度改革，破除城乡二元结构，树立城乡公共服务一体化理念，缩小城乡公共服务供给差距。
  四要完善公共服务供给的法律保障，合理划分不同层级政府间的财权和事权，明确不同层级政府的财政支出义务，建立公共服务均等化的财政支撑体系。
  公共交通。改革开放以来，我国的公共交通实现了跨越式的发展，但是随着市场化改革的深入，过分依赖资源驱动而忽视制度创新和技术创新对供给增长的影响，公共交通服务与市场需求存在脱节，服务宗旨、经营体制、运力配置及组织方式等难以适应市场的差异化需求，在快速城镇化进程中，公共交通与经济社会发展的适配关系难以建立和维系，资源配置的合理性、供给有效性以及社会公平性无法保障。深化公共交通的供给侧结构性改革，必须矫正要素配置扭曲，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。
  一要打破垄断格局，降低准入门槛，引入适宜的竞争机制，为公共交通创造良好的竞争环境。
  二要推进事权改革，形成中央和地方在公共交通中财权和事权合理配置的制度安排，兼顾公共交通的准公共产品属性，为公众提供优质的公共交通服务。
  三要补齐公共交通基础设施建设的短板，以革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区为重点，改善交通环境，这是深化公共交通供给侧结构性改革的重点。
  四要提升运输装备的现代化水平，对于长期闲置且不符合未来运输需求的基础设施，要因地制宜，分类处理，减少后续不必要付出的维护成本。
  五要将互联网技术应用于公共交通系统，借助互联网的开放性、即时性、体验性、集成性的特点，实现互联网和公共交通的深度融合，满足公众日益多样化、差异化的需求。
  03、深化供给侧结构性改革的推进方式
  深化供给侧结构性改革引领中国经济高质量发展，必须“妥善解决我国存在的结构性问题和矛盾，就要在深化供给侧结构性改革的过程中，统筹外生与内生变量，调整与优化经济结构，拓宽发展空间，促进我国经济持续、稳定发展”。
  贯彻落实新发展理念。深化供给侧结构性改革必须全面贯彻落实新发展理念，新发展理念和供给侧结构性改革之间具有高度的一致性，体现了全面提升经济增长质量的内在要求。
  从创新理念上看，深化供给侧结构性改革无论是制度变革，还是结构优化以及要素升级的核心都是创新，制度创新是要处理好政府与市场关系，通过改革形成有效的市场和有为的政府，而科技创新是经济结构优化升级和要素效率提高的根本途径，对推动产业升级、发展新兴产业、培育新供给具有不可替代的作用。
  调整和优化产业结构。产业结构升级是提高经济增长质量的关键，调整和优化产业结构，构建现代产业体系是推进供给侧结构性改革的重中之重，通过产业结构调整和优化可以带动产品结构、金融结构、城乡结构、财政支出结构、政府与市场关系的结构调整。深化供给侧结构性改革，必须建立落后产能的市场化退出机制和产业升级机制，通过公平竞争的市场环境促使企业不断提高产品和服务的质量和技术含量。
  一是传统产业转型升级。对于有较大发展潜力的传统产业，需要对传统工艺和技术进行改造，通过技术创新和设备改造提高劳动生产率，提升资源使用效率，从而创造更多的附加价值，提高国民经济整体效益。
  二是大力培育战略性新兴产业。当前，全球范围内新一轮的产业革命风生水起，市场经济发达国家致力于发展信息、生物、新材料技术等前沿高新技术，以及具有高技术、高附加值、低排放等竞争优势的高端制造业抢占经济、科技、产业制高点。必须把握历史机遇，大力培育战略性新兴产业，以战略性新兴产业带动我国经济的快速和持续性发展。
  三是积极发展现代服务业。现代服务业隐含着巨大的技术资本、知识资本和人力资本投入，发展现代服务业会从供给侧提升产业结构水平和效益，加快工艺升级、产品升级、功能升级、产业链升级和产业集群升级。积极发展现代服务业对经济转型具有直接的决定性作用，有利于通过制度创新进一步释放我国经济增长的潜能。
  四是发展新型农业。必须顺应城乡居民消费结构升级的趋势，大力发展新型农业，高农业供给体系质量和效率，形成结构合理、保障有力的农产品有效供给，通过提高农业生产技术、优化农业生产手段、改善农业生产管理的方法提高农业生产力，增强农产品对中高端需求的动态适应能力，拓展农业市场空间，提升农业产业的价值链。
  打造创新驱动的引擎。创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。深化供给侧结构性改革，提高经济增长质量，必须实现要素驱动型增长、投资驱动型增长向创新驱动型增长的转换，让知识创新、技术创新、制度创新、管理创新成为推动经济发展的引领力量。
  一要深化科技体制改革，改革创新治理体系、增加创新投入、推进开放创新，建立科学合理的创新激励机制，构建以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合的创新体系，形成创新驱动发展的实践载体和制度安排。
  二要以科技创新为核心改革和调整相关制度，完善科技创新评价标准和成果转化机制，使创新成果更快转化为现实生产力，发挥好科技创新第一动力的作用。因为无论是对传统优势的升级改造还是打造新的竞争优势，都需要以坚实的科技创新为支撑和引领，才能推动经济发展的质量变革、效率变革、动力变革。
  三要提高产业技术创新能力，围绕推动科技与经济深度融合，加快形成公平竞争的市场环境，最大限度释放全社会的创新活力与潜力，以更加开放包容的心态推动我国产业深度融入全球分工体系，在国际竞争中实现产业转型升级。
  四要推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，形成创新驱动的强大动力。“当前，新一轮科技革命和产业变革正在兴起。大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术广泛运用到各领域，以绿色、智能、泛在为特征的群体性重大技术变革，正在引发国际产业分工重大调整，进而重塑世界竞争格局、改变国家力量对比。”借助“互联网+”的催化作用，能有效促进经济结构调整，实现经济有质量的可持续增长。
  五要加强创新型人才队伍建设，加大教育和人力资本的投入，既要激励人们敢于创新并将创新转化成商业利益，也要树立踏实的创新文化，宽容创新挫折。
  六要完善创新驱动发展的法治环境，强化发明创造以及专利的保护机制，从制度上和法律上对创新的个人和集体予以保护和支持，保障和促进全面创新。
  加快形成新的经济发展方式。深化供给侧结构性改革，必须“考虑更长远时期的发展要求，加快形成适应经济发展新常态的经济发展方式”。对于企业来说，不仅要提高产品质量，更应在生产过程中贯穿绿色、集约的理念，开发绿色产品，建设环境友好型企业。对于政府来说，既要简政放权，让市场在资源配置中起决定性作用，也要更好地发挥自身作用，抓住新一轮科技革命和产业变革的机遇，积极推动创新发展。
  一要以振兴实体经济为主线，推进经济结构战略性调整，促进第一、第二、第三产业协调发展，提升制造业核心竞争力，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，建设资源节约型和环境友好型产业格局，推动经济向以节能、高效、绿色为特征的集约型发展方式转变。
  二要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。
  三要将环境资源作为社会经济发展的内在要素，把实现经济、社会和环境的可持续发展作为目标，加快形成有利于节约资源和保护环境的消费模式，从需求侧减缓对资源和要素的供给压力，推动绿色低碳发展取得新进展。
  四要建立与供给侧结构性改革相适应的政绩考核体系，以提高发展质量为中心，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入地区经济社会发展综合评价体系，重点考核评价人力资本、创新驱动、经济活力、结构优化和改革成效等方面，打破旧的经济增长的路径依赖。
  强化体制机制保障。深化供给侧结构性改革的本质是要处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中决定性作用和更好地发挥政府作用，政府的职责主要是制定好法律、法规、标准和政策，给企业和市场相对稳定的预期，并通过简政放权，把原来政府掌握的权力下放给市场和企业，让政府和市场各就其位、各得其所，从而“把该管的事管好管到位、该放的权放足放到位、该提供的服务提供到位，突出问题导向，向体制机制弊端发力，补齐监管和服务的短板”。
  一方面，政府要在切实履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境职责，贯彻落实宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路的同时，“按照创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的总方向，科学界定政府职能范围，优化各级政府组织结构，理顺部门职责分工，突出强化责任，确保权责一致”。
  另一方面，深化供给侧结构性改革既要重视转变政府职能，也要体现市场作用，必须以市场体制机制建设为核心，从劳动力、土地和自然资源、资本、技术创新、制度五个要素层面采取一系列措施破除抑制供给的体制机制约束，建立起一个能不断适应市场需求的供给体系，形成产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的经济增长新的体制机制，才能通过供给侧结构性改革提高全要素生产率，提高供给体系质量，培育和增强发展新动力。