粮食主体功能区+重要农产品保护区=粮食安全

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孙晓明（中国粮食行业协会、中国粮食经济学会理事）

  近日，国务院办公厅印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（以下简称《意见》）。
《意见》指出，紧紧围绕实施乡村振兴战略，按照农业高质量发展要求，以提升粮食产能为首要目标，突出抓好耕地保护、地力提升和高效节水灌溉，大力推进高标准农田建设，加快补齐农田基础设施短板，提高水土资源利用效率，切实增强农田防灾抗灾减灾能力，为保障国家粮食安全提供坚实基础。
《意见》提出，要坚持夯实基础、确保产能，因地制宜、综合治理，依法严管、良田粮用，政府主导、多元参与等原则，切实加强高标准农田建设。确保到2022年全国建成10亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能；到2035年全国高标准农田保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础。
  一号文件指出：稳定粮食产量。毫不放松抓好粮食生产，推动藏粮于地、藏粮于技落实落地，确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩。严守18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保永久基本农田保持15.46亿亩以上。
  此前国务院《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，将10.58亿亩土地（粮食生产功能区面积+重要农产品生产保护区面积）以“农业生产”的名义圈了起来。这实际是2010年全国主体功能区规划的深化或细化。这次国务院的两区规划，粮食生产功能区和重要农产品生产保护区要在3年内完成建档立卡、上图入库，并且要在5年内基本建成，以形成“确保国家粮食安全、稳定重要农产品自给水平的基本支撑”。
  如果说2003年以来设定的“18亿亩耕地红线”，强调的是稳定我国粮食产量的稳定供给；那么新划定的“两个区”，则是着眼于我国粮食生产质的提升以及农产品结构的优化调整，是藏粮于地、藏粮于技的战略谋划和落实。
  据《大众日报》报道，山东省完成生态保护红线划定，红线区域533个，占陆地面积13.2%。正在制定生态补偿办法、环境准入负面清单。由此想到粮食主体功能区也理应划定为如同生态保护区一样的区域，实行补偿政策。要摒弃粮食安全观“倒金字塔”，越往上越重视粮食生产流通，粮食主产区由于种粮比较效益低、政绩不显现，重农抓粮保安全的观念滞后。
  “十三五”时期经济社会的主要目标之一，就是主体功能区和生态安全屏障基本形成。在措施中提到，加快建设主体功能区。发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策，发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，推动各地区依据主体功能定位发展。加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性奖励，建立横向和流域生态补偿机制。
  此前国家《深化农村改革综合性实施方案》指出，健全粮食主产区利益补偿机制。十三五规划建议说明中指出，关于探索实行耕地轮作休耕制度试点。经过长期发展，我国耕地开发利用强度过大，一些地方地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。当前，国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重。同时，国际市场粮食价格走低，国内外市场粮价倒挂明显。利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。
  实行耕地轮作休耕制度，国家可以根据财力和粮食供求状况，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕，对休耕农民给予必要的粮食或现金补助。开展这项试点，要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。同时，要加快推动农业走出去，增加国内农产品供给。耕地轮作休耕情况复杂，要先探索进行试点。
  此前国家《关于加快推进生态文明建设的意见》也强调，强化主体功能定位，优化国土空间开发格局。宜工则工，宜农则农，宜开发则开发，宜草则草，主体定位明确，保护生态环境，保护粮食主产区，保护蓝天碧水沃土。
  国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。积极实施主体功能区战略。全面落实主体功能区规划，健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策和各有侧重的绩效考核评价体系。
  推进市县落实主体功能定位，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。区域规划编制、重大项目布局必须符合主体功能定位。对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，明确禁止开发区域、限制开发区域准入事项，明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发展的产业。编制实施全国国土规划纲要，加快推进国土综合整治。构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间。
   国家“十三五规划”着重指出，坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。优化农业生产结构和区域布局，推进产业链和价值链建设，开发农业多种功能，提高农业综合效益。
  综上所述，党和国家关于三区建设的一系列文件，层层递进，环环相扣，系统整体，适应经济新常态，保护地力，涵养产能，确保粮食安全，谋求粮食供求新平衡，推进粮食供给侧结构性改革，就要调整粮食种植结构，转变农业发展方式，有保有压，落实粮食主体功能区战略，推进粮食生产轮耕休作，健全完善粮食收储政策，坚守农民种粮卖得出，居民吃粮买得到的底线。建立健全粮食主产区和生态保护区利益补偿机制。粮食主产区具有生产粮食产品和生产生态产品的双重功能。粮食生产一方面是利用自然、消耗资源、形成排放的粮食产品产出过程，但同时也发挥了保护生态、美化田野和环境、吸收二氧化碳、制造氧气、消化排放、净化空气、调节气候等生态功能的作用。
  “三区”建设，无疑是倾斜政策金融扶持，笔者建议将粮食“两区”纳入生态补偿政策的扶持范围，或采取与禁止开发区基本相同的补偿政策，这既是国家主体功能区配套扶持政策的应有之义，也是人类对主产区粮食耕地的生态关怀和对“衣食父母”的人文关怀。
  2010年国务院“从确保国家粮食安全和食品安全的大局出发，充分发挥比较优势，重点建设以‘七区二十三带’为主体的农产品主产区”。即构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局，这次进一步明确粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，这是保护粮食安全战略部署，更是立足国情粮情的现实选择，也是确保粮食安全的底线思维。
  从取消“农业税”，以及十年来中央财政“三农”支出每年增幅超过15%，平均产一斤粮食，国家补贴资金占每亩粮田物化成本的1/3，也就是说每亩地平均300元成本，国家贴补了100元。这是史无前例的，令人欣喜和感动，更是对人类社会和世界粮食安全不可估量的贡献。
   稳粮田面积、稳产量产能，一直是新时代对三农工作的总基调。国务院永久基本农田保护区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设意见，既是底线思维，又是政策措施落实的重点；既保护地力涵养粮食产能，又调动基层重农抓粮保安全的积极性，保护种粮农民的积极性。如果能实行同生态保护区一样的补偿政策，贯穿谁吃粮谁拿钱，谁调粮，谁补偿的原则，同时改革粮食收储政策，合理确定稻谷、小麦最低收购价，增有效加粮食收购主体，构筑粮食从生产到流通的价值链、产业链、供应链、安全链。