蔓延中的贸易保护主义：缘何而生，如何应对

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张景全（山东大学东北亚学院副院长、山东大学国际问题研究院副院长、教授）

  当前，以美国为首的西方国家为了扭转贸易逆差、促进产业与经济发展、保持在全球贸易格局中的优势地位，在最近几年纷纷实施贸易保护主义政策。特别是2019年，贸易保护主义在实施方式、政策数量和扩散程度等方面的新态势愈发显著。贸易保护主义新态势给全球经济发展和国际关系造成的冲击是广泛的，需要引起高度重视。
  那么，贸易保护主义政策有着怎样的发展趋势？贸易保护主义的手段又是什么？中国应当如何应对中美贸易摩擦下的贸易保护政策？对此，《人民论坛》特邀山东大学东北亚学院副院长、山东大学国际问题研究院副院长张景全教授从贸易保护主义的发展态势入手，深入分析当前贸易保护主义的主要手段，进而提出应对贸易保护主义政策的相关建议。
  核心精要：
  1、贸易保护主义政策的数量和强度均高于往年：
  贸易保护主义的实施方式更为多元。
  贸易保护主义的政策数量多于以往。
  贸易保护主义的扩散效应显著增强。
  2、保护手段日益透明化、极端化、隐蔽化：
  随着贸易保护主义措施越来越广泛，贸易保护主义政策所针对的目标范围逐渐扩大，国家间签署的贸易协定更为透明，整体的贸易环境更加可预测。
  随着贸易保护主义的不断发展，特别是贸易战的开展，贸易保护主义政策可能会与一国对外军事政策以及外交战略衔接。
  绿色壁垒、技术壁垒、反倾销、知识产权保护等非关税壁垒措施将继续广泛实施，贸易保护主义手段将更为隐蔽化。
  3、贸易保护主义政策下的中国之路：
  加强顶层引领，保持战略定力，避免落入其他任何国家的贸易陷阱。
  加快产业转型升级，建立预警反应机制。在稳定进出口的前提下，发展科技创新和内需驱动的增长模式。
  在基层治理体制机制上，充分发挥党建引领的制度创新力，推进治理体制机制由“僵化陈旧迟滞”向“灵活新颖通畅”转换。
  参与国际规则重构，深度拓展经济外交，拓展全球性伙伴关系。
  2019年，贸易保护主义政策的数量和强度均高于往年
  首先，贸易保护主义的实施方式更为多元。贸易保护主义一般是指通过关税和各种非关税壁垒限制进口，以保护国内产业免受国外商品竞争的国际贸易理论与政策。关税、进口配额、外汇管制、补贴、烦琐的进出口手续、歧视性的政府采购政策、行政壁垒等，都是国际贸易保护的传统手段。而在2019年，绿色壁垒、技术壁垒、反倾销、知识产权保护等非关税壁垒措施，成为贸易保护主义比较突出的形式。
  当前，非关税措施在现代贸易政策工具中所占的份额越来越大。根据联合国贸易和发展会议与世界银行联合发布的数据，2018年非关税措施的总交易成本约为3250亿美元。大量的非关税措施逐渐成为贸易保护主义的主要手段。其中，技术性贸易壁垒（TBT）使用最多，占所有非关税措施的41％。技术性贸易壁垒影响了超过30％的产品线和近70％的世界贸易。其涉及对包装、标签等的要求以及所有合格评定措施。
  卫生和植物检疫措施（SPS）居次，占所有非关税措施的35％。卫生和植物检疫措施通常在农业中存在，包括确保食品安全并防止疾病传播的限制以及与食品安全有关的合格评定措施。这些措施影响了近20％的世界贸易。近几年来，西方国家针对中国产品发起的双反调查范围向知识产权领域、服务领域延伸，向新兴通讯设备、汽车、钢铁等行业转变。美国认为，中国高新技术的发展政策导致不平衡竞争，政府补贴、优惠贷款、技术转移等对外国企业形成“歧视”，对全球贸易体系构成威胁，所以其在技术和绿色产品等方面设置重重壁垒。
  其次，贸易保护主义的政策数量多于以往。特朗普在2017年12月发布的《国家安全战略报告》中，明确将中国视为其首要的战略竞争对手。通过一系列措施，意图迫使中国削减对美出口，增加从美进口；迫使中国放宽金融和其他领域的市场准入；迫使中国放弃在高新技术领域的竞争；阻止中国的科技发展、技术引进与产业升级。2017年8月，美国宣布启动“301调查”，指责中国存在不公平贸易行为。2019年5月10日，美国宣布对2000亿美元中国输美商品加征的关税从10%上调至25%。2019年8月15日，美国贸易代表办公室宣布将对约3000亿美元自华进口商品加征10%关税。由此可知，美国针对中国的贸易保护主义措施其强度甚于以往。
  博鳌亚洲论坛2018年年会发布的《新兴经济体报告》显示，2009年至2017年，二十国集团中的11个新兴经济体实施的贸易保护主义措施总计达3893项，平均每个经济体为353.9项；二十国集团中的8个发达国家实施的贸易保护主义措施总计达3946项，平均每个经济体为493.3项，比前者多出139.4项。事实上，在过去一年，二十国集团主要国家也制定实施了新一轮的贸易保护主义政策，数量和强度均高于往年。由此可见，贸易保护主义的“病毒”已经在全球蔓延开来，对世界经济发展造成了严重影响。
  最后，贸易保护主义的扩散效应显著增强。中美贸易摩擦给两国的经济发展带来了巨大冲击。中美货物贸易额从1979年的25亿美元，增长到2018年的6335亿美元，增长252倍，服务贸易额超过1250亿美元，双向直接投资累计近1600亿美元，双方贸易情况整体呈逐年增长态势。然而，受贸易保护主义政策强化的影响，2019年中美之间的双边关税比2018年初高出约15个百分点，对双方经贸额造成了巨大影响。
  比如，2017年全年中美两国货物进出口额比2016年增长10%，2018年全年中美两国货物进出口额比2017年增长3.9%，而2019年中美两国货物进出口额却呈下降趋势（如图所示）。由此可知，贸易摩擦对中美两国经济发展造成的冲击是巨大的，可能导致双方无法通过协调获得合作共赢的可能，进而陷入持续的非合作乃至对抗状态，滋生新的冲突和挑战。
  特朗普政府实施“全球收缩，美国优先”经济政策，对内通过减税等措施推动制造业回流，对外通过惩罚性关税和设置技术壁垒保护本国产业。2008年11月以来，美国共实施了31项大规模保护主义措施，影响了超过5万亿美元的贸易。美国的保护主义措施对象国不仅有中国、俄罗斯等新兴经济体，也有其传统盟友和安全伙伴。
  比如，美欧之间的贸易摩擦在2019年愈演愈烈。2019年10月2日，世界贸易组织对“美国诉欧盟补贴空客”案作出仲裁决定，批准美国每年对价值约75亿美元的欧盟进口商品征收关税。随后，美国贸易代表办公室立即发布了一份拟征税清单，美欧贸易摩擦升级。可以说，美国贸易保护主义的指涉对象已经出现全球化、扩散化的趋势，即谁不利于其国内市场稳定与国家经济发展，便是其贸易保护主义政策的主要指涉对象。
  当前，贸易保护主义扩散效应的强度不容小觑。举例而言，二十国集团的许多国家经常损害彼此的商业利益，以至于它们不愿意提出反对贸易保护主义的方案。贸易扭曲的逐步加剧损害了世界贸易组织的争端解决体系。而且，发达国家与发展中国家在是否保留发展中国家差别优惠待遇问题上是明显对立的，关于国际多边贸易体制改革的讨论和争议也日渐激烈。在2019年10月的世界贸易组织总理事会上，美国以不按时缴纳会费、削减预算作为威胁，意图迫使世界贸易组织通过其提案，显示了蛮横无理的贸易霸凌主义行径。
  随着一些国家实施贸易保护的需求不断增强，保护手段也日益透明化、极端化、隐蔽化
  贸易保护主义的实施将持续很长一段时间。在过去几十年，世界上约有一半的过剩储蓄最终流向美国，美国一直是外国资本的净进口国，持续着数十年的贸易逆差。而中国随着经济实力的持续高速发展、人民币国际化趋势的日渐加强，在全球贸易格局中的份额迅速增多、在全球经济治理中的话语权和影响力不断扩大，给美国所主导的贸易体系、货币秩序等造成了较大的冲击，中美在国际分工和全球价值链上的地位差异似乎有失衡和加大的趋势，因此，美国将中国视为首要战略竞争对手。
  特朗普政府认为中国经济的不断发展会给世界格局带来很多不稳定因素，更可能会对美国民众的生产生活造成消极影响。因此，尽管在“习特庄园会”以及特朗普访华两次重大中美高层接触的活动中，都曾对两国贸易关系进行协调，但效果却有限。而且当前世界贸易组织和国际货币基金组织的协调制度和框架无法有效解决中美贸易摩擦。贸易保护主义新手段不断应势因需而生。随着某些国家贸易赤字的加大，其实施贸易保护主义的需求逐渐增强，保护的手段也越来越透明化、极端化、隐蔽化。
  首先，随着贸易保护主义措施越来越广泛，贸易保护主义政策所针对的目标范围逐渐扩大，国家间签署的贸易协定更为透明，整体的贸易环境更加可预测。当前，贸易保护主义措施正逐渐针对包括移民、知识产权保护和新技术控制在内的一系列问题而推出。在未来的发展中，贸易保护主义政策在制定和实施上将更加直接。例如，一国在需要的时候将针对某些国家征收高额的惩罚性关税、报复性关税、反倾销关税以及反补贴关税等，以便能够切实保护本国市场稳定和生产力发展。
  其次，随着贸易保护主义的不断发展，特别是贸易战的开展，贸易保护主义政策可能会与一国对外军事政策以及外交战略衔接。军事政策和武力威胁可能会作为后备保障或终端补充，以弥补本国在贸易竞争和摩擦中的不利态势，进而提升战略主动性。特别是实力较为突出的国家，在推行保护主义经济外交和单边主义政治外交时，军事和武力可作为切实可能的选择，因而使得贸易保护主义手段变得更为极端化。
  最后，绿色壁垒、技术壁垒、反倾销、知识产权保护等非关税壁垒措施将继续广泛实施，贸易保护主义手段将更为隐蔽化。以保护人类健康和安全为由的卫生和植物检疫措施、以提高产品技术为要求的技术性贸易壁垒将继续呈增加趋势，进而方便各国达成实现利益平衡、拓展外贸格局以及增强经济实力的目的。
  加强顶层引领，建立预警机制，深拓经济外交
  贸易保护主义政策直接冲击了现有的多边、区域以及双边贸易体系，影响了中国参与全球价值链的广度与深度，对中国改革开放事业的深入、就业规模和结构的调整优化、民生水平的提高等诸多方面均有不利影响。因此，我们应全面分析贸易保护主义新态势，把握其演变规律与发展趋势，采取切实有效的措施，为维护本国经济的高质量可持续发展营造良好环境。
  第一，加强顶层引领，保持战略定力。在开展对外经贸活动以及参与全球经济治理的进程中，中国必须加强顶层引领，适时向国际社会有意识地宣传反对贸易保护主义的基本理念和原则立场。比如，2018年9月24日发布的《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书以及2019年6月2日发布的《关于中美经贸磋商的中方立场》白皮书，在全面介绍中美经贸磋商基本情况、阐明中国经贸磋商政策立场等方面发挥了官方话语表达的重要作用。
  未来，类似的政府官方文件应该及时发布，向国际社会表达中国的政策主张与愿望期许。此外，中国应积极主动与贸易保护国开展深层次的外交磋商，以管理分歧、控制冲突、增进合作。中国应做好战略竞争范围和方向的管理，避免竞争滑向更加激烈的对抗。
  中国应保持战略定力，避免落入其他任何国家的贸易陷阱。中国是世界上最大的发展中国家，已经具有相当雄厚的经济基础，并且建立了较为科学的经营管理体系，我们有足够的战略自信开展全球经贸活动。在贸易保护主义新态势日渐凸显，特别是贸易战发生可能性增强的情况下，更需要保持足够的战略定力。贸易战本质上是经济利益之争，是复杂的经济战略博弈。保持战略定力、进行有限反击、作出策略性让步，是中国在贸易保护主义新态势下较为可行的选择。
  中国应从贸易保护主义新态势的表征出发、从贸易摩擦发起国的基本逻辑出发，对其战略意图与基本诉求进行正确判断，并采取切实有效的措施加以应对，避免落入其他任何国家的贸易陷阱。在发生贸易摩擦时，中国需始终坚持平等、互利、诚信的磋商立场，坚持通过对话协商的和平方式解决国家间的分歧和争端，通过广泛开展经贸技术互利合作，形成深度交融的互利合作网络，共同维护发展机遇、拓展发展空间、共创合作未来。
  第二，加快产业转型升级，建立预警反应机制。改革开放是中国崛起的根基所在，练好内功、增强本事，才能大有可为。中国需采取具有针对性且可行性的保障与提升措施，加大科研投入，提升产品技术含量，增加出口产品附加值。需进一步优化现有的科技体制、科技政策、产业政策，使之更加科学化与民主化。需在核心技术上不断突破，掌握更多具有自主知识产权的关键技术，掌控产业发展的主导权。
  应全力弥补在高端计算机芯片领域与发达国家的差距，大力研制高度精密的设备，提升国产芯片的技术创造力；应积极争取5G技术的战略主动权，提高5G商用的普及度和覆盖度；应在全国范围内建立健全科技成果转化和产业化机制，促进资本、能源、人才、信息等创新要素资源的有效结合，畅通科技成果转化成产业产品的渠道、方式、路径，实现科研投入与产出的比重平衡。
  中国只有保持冷静心态，在稳定进出口的前提下，发展科技创新和内需驱动的增长模式，使之成为经济发展的第一推动力，才是最佳的战略选择。中国需建立对贸易保护主义的动态跟踪和分析研判机制，及时了解相关国家贸易保护主义的最新动态，聚集政府、企业、高校、智库等综合力量，进行动态关注和正确研判。同时，国内的相关法律法规等应进行适度调适，紧跟形势变化，以实现更好发展。应建立对新贸易壁垒的预警与反应机制，可以根据实际需要设立应对贸易摩擦的工作小组，以提升中国应对贸易保护主义的能力，妥善处理对外经贸摩擦。
  第三，参与国际规则重构，深度拓展经济外交。当前，发达国家与发展中国家关于国际多边贸易体制改革的讨论和争议日渐激烈，给全球经贸秩序带来了消极影响。中国需努力维护和支持以现有规则为基础的多边贸易体制，坚决反对贸易保护主义和单边主义，积极推动国际贸易规则的合理建构。中国应倡导以更加开放的心态和举措，共建开放合作、开放创新、开放共享的世界经济；应用好世界贸易组织争端解决机制，切实维护合法权益；应继续以亲、诚、惠、容的外交政策稳定周边，深化区域经贸合作，进而推动全球性的经贸协商与合作，尽可能地降低贸易战的发生频率与强度。
  党的十八大以来，中国积极开展新型大国外交，拓展全球性伙伴关系，推出“一带一路”倡议等重大战略思想。当前，中国在贸易、金融、投资等多个领域都加大了经济外交的力度，取得了巨大成就，“奋发有为”的态势凸显。在贸易保护主义新态势凸显的形势下，中国选择坚定不移地扩大市场开放、继续推动贸易自由化、维持国际经贸秩序稳定，更能展示负责任的大国形象，有利于在全球经济治理中赢得更多的话语权。
  未来，中国应继续秉持共商共建共享的原则，坚持开放、绿色、廉洁的理念，推动“一带一路”高质量发展，努力实现高标准、惠民生、可持续的目标；应充分发挥亚洲基础设施投资银行、金砖银行等的重要作用，支持以世界贸易组织为核心的多边贸易体系和以国际货币基金组织为核心的国际货币体系的发展，通过深化全球范围的广泛合作，制衡以美国为代表的贸易保护主义的政治意愿和政策冲动，构建更为开放、平等和互惠的全球贸易秩序。
  综上所述，2019年，贸易保护主义在实施方式、政策数量和扩散程度等方面的新态势愈发显著，对全球经贸格局、价值链体系的影响比以往更为深刻，国际贸易争端的发生频次增多，且解决难度加大。现有的贸易争端解决机制并不能妥善解决现有的问题，因而需要国际社会一道寻求新的机制，以维护全球经贸秩序稳定。
  在与美国的经贸摩擦之中，中国能够发现自身在高新技术、高端产业、绿色发展以及科技创新等方面的不足。因此，我们应总结经验教训，深化改革开放、保持战略定力、拓展经济外交，从战略、决策、实践等多方面作出切实的努力，为推动本国经济高质量发展与全球经济格局稳定作出实质贡献。