做好“健全面向小农户的农业社会化服务体系”大文章

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姜长云（国家发改委产业经济与技术经济研究所  副所长、研究员）

  一、大国小农背景下小农户的发展及其特殊重要性
  大国小农是我国基本国情农情。尽管近年来我国农业规模经营迅速推进，但是小农户仍然是我国农业发展的基本面。目前，我国农户经营的平均规模明显低于世界平均水平，也低于以小规模农业经营著称的东亚近邻日本和韩国。根据孙中华（2016）的资料，目前我国户均经营耕地规模7.5亩，约为日本的1/4、欧盟的1/40、美国的1/400。在以2016年12月31日为普查标准时点、2016年度资料为时期资料的第三次全国农业普查中，全国共有登记农户23027.05万户，其中普通农户和规模农业经营户分别为22629.01万户和398.04万户，分别占登记总户数的98.3%和1.7%；全国农业经营户20743.16万户，其中规模农业经营户仅占1.9%。据农业农村部资料，2018年在全国农户中，经营耕地面积10亩以下、10～30亩、30～50亩、50～100亩、100～200亩和200亩以上的农户数分别占农户总数的85.2%、10.5%、2.7%、1.0%、0.4%和0.2%；在经营耕地面积10亩以下的农户中，有占农户总数7.9%的农户未经营耕地。据农业农村部2019年12月17日新闻发布会的资料，我国有2600万个养猪场户，其中99%是年出栏500头以下的中小场户，生猪规模养殖和中小养殖场户各提供了全国近一半的猪肉产量。
  从中长期角度看，尽管我国农业规模经营仍将继续发展，并且随着农业劳动力转移特别是举家外出转移的推进，小农户平均经营规模也将经历逐步扩大的过程；但是小农户仍将是我国农业微观组织结构的基本面，小农户的分化和转型仍将是贯穿我国农业现代化过程的一条主线；小农户与家庭农场、农民合作社、龙头企业甚至进入农业的工商资本长期共存，仍将是我国农业的普遍特征。如果不强力实行旨在扩大农户经营规模的引导干预政策，随着“50后”“60后”外出农民工返乡的增多，在我国许多地区农户经营规模可能呈现总体平均规模扩大化和局部规模细碎化并行不悖的趋势。因为相当一部分“50后”“60后”外出农民工返乡从事农业经营，其主要目的可能不是借此增加收入，而是满足自给需求甚至“打发时间”的需要，也可能出现农户农业经营商品化的“退化”现象。这部分外出农民工返乡后，可能会将部分耕地流转给他人，从而有利于扩大所在地区其他农户的经营规模；同时仍保留部分耕地用于自身经营，导致其农户经营规模不增反减。对于大国小农作为我国农业基本国情农情，2019年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》说得非常清楚，“当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式”“既要把准发展适度规模经营是农业现代化必由之路的前进方向，发挥其在现代农业建设中的引领作用，也要认清小农户家庭经营很长一段时间内是我国农业基本经营形态的国情农情”。
  我国发展现代农业的趋势应该是，部分小农户会逐步退出农业成为非农户，部分小农户会转型发展为家庭农场或参与农民合作社。但是，对此过程应该保持历史耐心。操之过急，可能适得其反。更不要把小农户误解为中国农业的“万恶之源”，采取歧视小农户、排挤小农户的政策导向。如果我们冷静地看，小农户是维护粮食安全和保障农产品有效供给的积极力量。我们曾经的研究显示，就总体而言，相对于普通农户，也即本文所说的小农户，多数新型农业经营主体具有较强的“非粮化”倾向，要警惕支持新型农业经营主体操之过急，形成妨碍粮食安全的隐患；普通农户是维护我国粮食安全的主力军，忽视普通农户的发展，容易形成对我国粮食安全保障机制的长期性损害（姜长云，2015）。
  如果我们放宽视野，小农户的适度存在，也是维护畜产品有效供给稳定的积极力量。2019年下半年以来，随着猪肉价格的大幅上涨，关于保障生猪供给问题的讨论再度成为热点。有人认为，2019年以来我国猪肉供给的严重短缺，主要是由非洲猪瘟造成的，也有人认为是前几年环保政策实施力度过大过猛，导致许多地方不敢让农户养猪，随意扩大生猪限养禁养区、搞“无猪县市”造成的。实际上这些方面可能兼而有之。我们认为，换个角度看，当前的猪肉供给严重短缺，与近年来淘汰中小散养户、推进生猪规模化经营过快也有密切关系。这些中小散养户多属畜牧业的小农户。当然，扩大生猪限养禁养区和搞“无猪县市”，也会形成加快淘汰中小散养户的结果。但最近几年来，淘汰中小散养户还有一个重要原因，是在理论和政策上片面推崇规模养殖，歧视小规模养殖。在此我们并不否认养殖业规模化经营代替小规模经营是大势所趋，也不否认引导推进养殖业适度规模经营有其合理性和必要性；只是强调中小散养户的适度存在是稳定畜产品有效供给能力的重要支撑，推进养殖业适度规模经营应该有个水到渠成、循序渐进的过程。这样有利于养殖业宏观调控体系的转型能够及时有效地跟进。如果过快推进养殖业规模化经营对中小散养户的替代，容易因养殖业宏观调控能力转型滞后，前瞻性、针对性、有效性不足，加剧保障市场供给的难度和风险。
  有人经常质疑中小散养户的经营效率没有规模化养殖主体高，许多中小散养户是兼营甚至副业化经营畜牧业。我们并不否认这一点。但是，中小散养户在保障畜产品有效供给方面的特殊作用可能正在于此。因为这些中小散养户，或者说养殖业的小农户，不太讲究经营效率，也不容易像规模化养殖户那样容易因市场价格的较大逆转而退出经营。当然，也有人质疑中小散养户的污染排放问题较重，不像规模养殖户做得那么好。但是，中小养殖户对农村环境方面的负面影响，可能也不像许多环境专家认为的那么大。因为中小散养户经营分散，单位排放强度低，可以较好地利用农村环境的自净化功能，在我国许多山区丘陵地区尤其如此。在我国农村一直有个“富不养猪”的传统。许多地区随着农民收入水平的提高，中小散养户本身也会逐步退出养猪经营。对此过程可以适当地加以引导，但也不宜操之过急。否则，容易放大畜产品市场供给和价格波动的风险。
  此外，小农户的适度存在，在传承农耕文化、维护农村社会稳定、消除农村贫困、保护生态环境和生物多样性等方面，还具有独特而重要的作用。这有利于推进农村一二三产业融合发展，更好地发挥小农户在乡村振兴中的特殊作用。
  二、大国小农背景下农业的出路：健全面向小农户的农业社会化服务体系
  当然，小农户与现代农业发展也有诸多不适应性。关于这个问题，我们曾经做过专门研究，详见姜长云（2013）。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》之所以强调要“扶持小农户，提升小农户发展现代农业能力”，在很大程度上正因如此。那么，如何解决这个问题呢？正如习近平总书记在党的十九大报告所指出的，要“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。其中一个重要路径，就是健全面向小农户的农业社会化服务体系（姜长云，2018）。进一步分析为什么要健全面向小农户的农业社会化服务体系，要从客观看待大国小农背景下推进我国农业发展面临的难题谈起。我们之前的研究显示，这些难题主要有：（1）农业生产对资源和要素投入的依赖迅速增加，耕地质量退化、农业污染加重，甚至局部生态破坏问题日趋突出；（2）农产品成本和机会成本提高、比较利益下降问题不断加重，影响农业竞争力和可持续发展能力的提升；（3）农产品国内成本和价格高于国际问题突出，增强农业国际竞争力的重要性和紧迫性迅速凸显；（4）农业产业链、供应链、价值链整合协调机制亟待健全，跨国公司对我国农业提升价值链、维护产业安全的挑战明显增多（姜长云，2015）。
  健全面向小农户的农业社会化服务体系，可以为解决这些问题提供新路径。比如，由乱施滥施化肥导致的农业面源污染和土壤重金属超标等问题，完全依靠小农户的自觉自醒，解决起来要困难和缓慢得多。按照《全国农产品成本收益资料汇编·2018》数据，2017年我国稻谷生产每亩施用氮肥22.68公斤，折合123.25元，不足同年全国农民人均可支配收入（13432元）的1%。在此背景下，农民有什么积极性不乱施滥施化肥农药？要知道，随着收入和生活水平的提高，农民享受闲暇的效用也在不断提高。通过农业社会化服务或农业生产性服务业，将原先由农民自己完成的施肥撒药工作托管给专业化的农业生产性服务公司；这些专业化的服务公司不仅施肥撒药效率高，他们还会考虑什么时候施肥撒药效果好，施肥撒药多少合适。这样可以在保证服务质量的前提下，帮助专业化服务公司节本增效，自然带动农业化肥农药施用量的下降。通过专业化服务公司自身节本增效的努力，顺理成章地帮助农民实现了节本增效，并解决了小农户乱施滥施化肥农药的问题。至于通常所说的要推动农业延伸产业链、打造供应链、提升价值链，更需要农业社会化服务体系发挥领头雁和“粘合剂”作用。如通过各类农业生产性服务平台整合资源、集成要素，为科技、人才、资本等高级或专业化要素植入农业产业链提供通道，有利于强化农业发展的要素支撑，提升农业的产业素质。通过专业化的农业设计或品牌服务公司发挥引领带动作用，创意农业、品牌农业的发展就可以少走弯路，提升农业竞争力和品牌影响力的目标也容易落地生根。
  可见，既然以小农户为主体的农户家庭经营是我国农业经营形式的基本面，那么，推进农业农村现代化就不能忽视小农户，不能缺少小农户的积极参与并分享发展成果。推进农业农村现代化，要注意着力解决小农户生产经营面临的困难问题。这样也有利于提升广大农民的获得感、幸福感、安全感。否则，农业农村现代化将很难取得成功。要促进小农户与现代农业发展有机衔接，健全面向小农户的农业社会化服务体系，是一条有效路径。健全面向小农户的农业社会化服务体系，也为发展乡村产业、发挥城市服务业对农村服务业，进而农村服务业对农村一二三产业融合发展的带动作用，拓展了通道。这也有利于拓展农民就地就近转移就业增收的机会，有利于提高农村劳动力就业质量。以此为契机，扶持小农户、提升小农户发展现代农业能力的道路，也将越走越宽广。
  三、用大格局做好健全面向小农户的农业社会化服务体系大文章
  1.跳出强调“配套服务”的误区，从农业战略性新兴产业的高度重视农业生产性服务业发展
  农业生产性服务业是外部化、市场化、独立化的农业生产性服务提供者的集合体，有利于帮助小农户解决自身解决不了、解决不好、解决得不经济划算的问题。之前有人喜欢从配套服务体系的角度，来理解发展农业生产性服务业的重要性和紧迫性，容易把发展农业生产性服务业置于发展现代农业的从属或依附地位。这很容易局限于从满足农业发展当前需求的角度，来理解农业生产性服务业的发展；把农业生产性服务业的发展庸俗化理解为发展农业的权宜之计。实际上，农业生产性服务业是现代农业的战略性新兴产业，中长期需求潜力大、成长性强，知识技术密集、创新驱动特征显著，对现代农业发展引领带动作用突出，是现代农业发展中引领未来的战略性力量。发展农业生产性服务业，是推进农业抢占全球科技革命和产业竞争制高点的战略工程，也是增强农业创新驱动能力、提升农业竞争力和附加值的制胜法宝。因为农业生产性服务业越来越成为现代农业产业链价值增值的主要源泉，成为引领农业延伸产业链、打造供应链、提升价值链的主导力量，日益成为现代农业产业体系、生产体系、经营体系建设不可或缺的组成部分（姜长云，2016）。推进农业发展方式转变，促进农业高质量发展，都必须把发展农业生产性服务业放在突出地位，借此更好地实现质量兴农、绿色兴农、服务强农、品牌强农。要在加强农业基本公共服务、引导农业公共服务更好地利用市场机制的同时，把推进农业生产性服务业发展的重点更好地转向促进其市场化、产业化、社会化，着力引导农业生产性服务业增强资源整合、要素集聚、市场竞争能力。
  2.促进发展农业生产托管服务的政策更好地落地生根，实施小农户生产托管促进工程
  按照《农业部办公厅关于大力推进农业生产托管的指导意见》的界定，农业生产托管是农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成的农业经营方式。发展农业生产托管服务，属于发展农业生产性服务业的重要形式，也是探索推进服务规模经营的重要路径。发展农业生产托管服务，就其本质，是将推进农业生产性服务业的规模化、产业化发展与引导小农户或新型农业经营主体加快农业发展方式转变、推进农业服务外包结合起来。近年来，从国家层面到地方政府，直接或相关性的发展农业生产性服务业或农业生产托管服务的政策文件很多，要注意面向发展农业生产托管服务的现实需求，解决政策落地的“最后一公里”问题。也要注意借鉴各地发展农业生产托管服务的典型经验和先进做法，结合本地区本行业实际，进行创造性改造推广。国家关于做好农业生产社会化服务工作的政策，已明确要进一步聚焦农业生产托管为主的服务方式，在服务对象上进一步突出支持小农户。今后要在支持发展农业生产托管服务的同时，鼓励创新完善对农业生产托管服务主体的支持机制，并结合实施小农户生产托管促进工程，将支持托管服务主体节本增效降险同增强托管服务主体“服务小农户、提高小农户、富裕小农户”的能力结合起来，将推进农业生产托管服务高质量发展与推进小农户高质量参与现代农业发展结合起来。
  3.科学处理农业社会化服务体系面向新型农业经营主体与面向小农户的关系，增强农业社会化服务体系发展的系统性整体性和协同性
  农业社会化服务体系面对两种不同类型的服务对象，一是以新型农业经营主体为代表的规模化经营主体，一是以小农户为代表的小规模经营主体。农业社会化服务体系建设应该是一个有机的整体，不可能针对两类不同类型的经营主体各建一套服务体系。在某种意义上说，市场化、经营性的农业生产性服务主体面向规模化服务主体的服务相当于批发业务；面向小农户的服务相当于零售业务。许多农业生产性服务主体规模大，相对于面向新型农业经营主体的服务，面向小农户的服务容易出现成本和交易成本高的问题，不利于服务主体实现节本增效和降低风险。因此，通常相对而言，农业生产性服务主体更愿意面向规模化的新型农业经营主体提供服务，这有利于增强其市场竞争力和可持续发展能力。但是，农业生产性服务主体面向新型农业经营主体提供服务，应该完全属于市场行为，充其量在其发展起步阶段，从鼓励创新的角度，政府可以提供必要的引导和示范支持；待其转入常规发展阶段，应该主要依靠农业生产性服务主体公平参与市场竞争，在发展中培育自身的可持续发展能力。农业生产性服务主体面向小农户提供的农业社会化服务，具有较强的外部性，盈利难、风险和不确定性强。因此，对于面向小农户提供的农业社会化服务，政府提供必要的引导和支持，有利于激发农业生产性服务主体面向小农户、服务小农户、带动小农户的积极性和创造性。这样也有利于推进农业社会化服务体系建设向着面向小农户的方向扎实前进。
  4.注重从小农户最关心最直接最现实的利益问题入手，培育健全面向小农户的社会化服务体系的兴奋点
  近年来，许多小农户日益成为社会化服务的受益者。但是，有些新型农业社会化服务，农民未必知晓，对于农户推进发展方式转变也有一些新要求。要在注意做好示范引导的同时，引导服务组织从小农户最关心最直接最现实的利益问题入手，聚焦农业发展的关键领域、薄弱环节、突出短板，创新农业生产性服务业新业态新模式。这样不仅有利于集聚区域性、连片化的农业生产性服务需求，培育农业生产性服务业发展的兴奋点；也有利于促进农业生产性服务组织更好地节本增效和降低风险，更好地实现行稳致远。通过支持农业生产性服务业发展，引导新型农业经营主体更好地带动小农户成长，也有利于培育健全面向小农户的农业社会化服务体系的兴奋点。如鼓励农业产业化龙头企业依托农业产业化联合体，通过统购分销等方式，承接农业生产托管服务主体提供的服务。鼓励农民合作社或村级集体经济组织联结小农户，实现耕地集中连片耕作，更好地承接规模化农机服务公司提供的服务。这有利于帮助小农户降低使用农业生产性服务的成本。近年来，许多地方特色农业发展很快，但特色农业营销能力建设严重滞后于生产能力，加剧产品积压滞销和价格下跌风险，小农户往往首当其冲。要把加强面向小农户的产销服务，畅通小农户对接互联网的渠道，作为健全面向小农户的农业社会化服务体系的鼓励方向，拓展小农户与现代农业发展有机衔接的通道，鼓励各类平台型企业在此方面发挥引领带动作用。要注意通过推进服务标准化、品牌化，引导农业社会化服务组织提高面向小农户的服务质量。要注意引导不同类型的农业生产性服务组织公平竞争，优胜劣汰，增强可持续发展能力。