张英洪：在发展农民权利中振兴乡村

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张英洪（北京市农村经济研究中心研究员）

    振兴乡村，关键在于振兴权利、发展权利、保障权利，实现人的自由而全面发展。实践证明，凡是有利于发展农民权利的公共政策出台与实施，就会明显推动“三农”的发展进步；凡是不利于发展农民权利的公共政策出台与实施，就会明显阻碍“三农”的发展进步。实施乡村振兴战略，解决新时代的“三农”问题，必须坚持以人民为中心的发展思想和新发展理念，走以权利为导向的发展之路，把维护和发展农民权利作为根本出发点和落脚点，重点是要着力发展农民的人权、产权、治权这“三权”。
    一、在发展农民的人权上，就是要尊重、保障和实现农民的各项基本权利和自由尊严
    习近平总书记在十九大报告中指出：“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。”要“保护人民人身权、财产权、人格权。”[1]我国《宪法》以及国际人权宪章（包括《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》及两个公约任择决议书）对基本人权都作了明确规定。我国《宪法》已明确规定尊重和保障人权。农民应当享有的基本权利和自由的内容十分丰富，限于篇幅，我就事关乡村振兴的平等权、自由迁徙权、受教育权、健康权、社会保障权、生育权、环境权的发展谈些看法。
    一是发展农民的平等权。城乡二元结构的实质是城乡居民权利不平等以及城乡要素的制度分割。发展农民的平等权，就要树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，建立违宪审查制度，继续加快破除城乡二元结构，废除城乡二元体制，建立城乡统一、公平、开放的制度体系，实现国家法制的统一与公正。凡是违背宪法、歧视农民的法律法规和政策文件都应当废止或修改，要加快农民在政治、经济、社会、文化等领域享有平等权利的法治建设。建议尽快批准和实施我国1998年就签署的《公民权利和政治权利国际公约》，按照法治中国建设的新要求修改完善宪法，建立健全宪法实施机制，将宪法规定的尊重和保障人权具体化、实践化，使广大农民在新时代成为共和国享有平等权利和完整公民权利的现代公民，平等参与现代化建设，平等享有发展成果。发展公民的平等权利，是针对全国城乡居民而言的。要构建城乡融合发展的体制机制，就必须加快建立既允许农民进城就业居住生活成为新市民、也允许市民进村居住就业生活成为新农人的公平开放制度体系。
    二是发展农民的居住和迁徙自由权。1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，建立了城乡二元户籍制度，事实上取消了1954年《宪法》规定的公民居住和迁徙自由权。2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出取消农业户籍与非农业户籍，统一登记为居民户口。2016年1月1日生效的《居住证暂行条例》旨在推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖。应该说，上述《意见》和《条例》在消除户籍身份歧视、维护和发展公民的居住和迁徙自由权上具有里程碑意义。但是，目前，户籍制度改革的政策没有真正落地，同时，特大城市的积分落户政策事实上又建起了新的户籍壁垒。城市与农村之间、城市与城市之间、农村与农村之间的户籍迁移并不畅通，包括农民在内的公民居住和迁徙自由权并没有完全实现。建议进一步修改完善《宪法》，加快现代户籍立法，恢复公民居住和迁徙自由权的规定，明确废止《户口登记条例》，制定全国城乡统一的《户口法》，消除一切身份歧视，加快实现城乡基本公共服务均等化，实现基本公共服务在全国范围内的统一与接续转移 ，确保基本公共服务随着公民转，公民迁徙居住在哪里，基本公共服务就跟到哪里。特别是要根据自愿的原则，在制度上允许农民工及其家庭举家迁入城镇就业、居住与生活，实现农民工市民化，成为身份和权利都平等的新市民。同时，也要允许城镇居民下乡创业生活定居。要借鉴国际劳工组织的相关标准加强农民工的劳动保护制度建设，保障农民工各项基本权利。要加快构建城乡要素双向自由流动的新格局，既保障农民自由选择进城居住，也保障市民自由选择进村居住生活，从而推动和实现城乡融合发展，既实现城乡繁荣，又推动乡村振兴。
    三是发展农民的受教育权。要在已经实行9年免费义务教育的基础上，进一步优化财政支出结构，持续提高教育支出占G D P 的比重，加大教育投入，把实施科教育兴国战略、实现教育优先发展具体落实到各项公共政策上来，全面推动社会文明进步。要把通过反腐败和廉政建设收缴国库的资金以及因降低行政成本而节省下来的“三公经费”，更多地用于教育发展和改善民生。建议从幼儿教育到大学教育阶段全部实行免费教育，进一步健全奖学金和助学金制度，在幼儿园和中小学全面实行免费午餐制度，同时确保午餐质量的绝对安全，体现健康中国建设的根本要求。要加大对农民的文化和技能培训，使广大农民充分享有继续接受教育的权利。城市政府特别是特大、超大城市政府，要根据常住人口数量和需求配置基础教育资源，确保全部常住人口中的适龄儿童和青少年充分享有幼儿教育和中小学教育的权利。要将农民工全面纳入职工教育培训体系和劳动保护体系。决不能借口治理城市病而剥夺外来常住人口的受教育权。这是一项事关人民对美好生活需要和实现民族伟大复兴的基础性工程，不但有助于乡村振兴，而且有利于民族伟大复兴。
    四是发展农民的健康权。没有农民健康，就没有全面小康。中共十九大报告指出，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，并提出实施健康中国战略。由于生态环境的恶化、化学农业的发展、食品安全等问题的突显，广大农民的健康问题不容忽视。农民的健康权与健康中国建设密切相关。笔者认为，实施健康中国战略至少有五个层面的内容：一是人们生活在健康的自然环境中，没有空气污染、水污染、土壤污染、垃圾污染等。二是吃的食品要安全。中共十九大报告提出实施食品安全战略，让人民吃得放心。农业供给侧结构性改革的首要任务就是要提供安全优质的农副产品，保障舌尖上的安全。应当大力支持发展生态有机农业，实现从化学农业向生态农业转型，严格控制农药、化肥、农膜、除草剂等使用；鼓励和支持发展生态健康养殖业，控制各种激素的滥用。除了科学研究以外，应当从人民健康、民族可持续发展和国家安全的战略高度，借鉴俄罗斯的经验做法，严格禁止种植转基因作物、养殖植转基因动物、生产和销售转基因食品。有效保障消费者对转基因食品的知情权、选择权。三是形成健康的生活方式。提倡放慢工作和生活的节凑，不过度劳动和工作，不熬夜、不酗酒，加大控烟力度。四是改善农民工生产和生活环境，全面建立农民工劳动保护制度，确保农民工在安全健康的环境中生产生活。五是建立健全全民医疗保险制度，提高农民医疗保障水平。台湾农民看病时只须交纳100元新台币就可以享受门诊和住院的免费医疗。应当大幅度提高农民的医疗保障水平，缩小城乡医疗保险待遇差距，彻底解决农民看病难、看病贵等问题。地方和基层不得制定土政策限制或剥夺农民的医疗保障权益。
    五是发展农民的社会保障权。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失工劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”享有社会保障权利是宪法赋予农民的基本权利，也是社会主义的本质要求。党的十六大以来，我国先后建立了新农合、新农保制度等制度，实现了社会保障的城乡全覆盖，广大农民的社会保障实现了从无到有的重大转变。但是，农村的社会保障水平总体上还比较低，城乡社会保障的待遇差距还比较大。随着农村人口老龄化问题的日益突出，新时代发展农民的社会保障权显得尤为紧迫和重要。要全面提高农村养老保障水平，缩小城乡养老保障待遇差距，加强老龄事业立法工作，推进老年人健康福利权利保障法治化。每年农历9月9日重阳节应放假一天。加快建立健全全国统一政策制度、统一待遇水平的社会保障制度体系，实现全国社会保障的统一接转，确保农民进城有社会保障，市民进村同样有社会保障。建立农民退休制度，提高农民养老金待遇，全国60岁以上农民的养老金应逐步提高，每人每月养老金应逐步提高到500元、800元、1000元、1500元等水平上来，尽快缩小城乡居民养老待遇差距，保障农民老有所养，这也是积极应对农村人口老龄化的重大政策选择。考虑到我国农民长期的艰辛付出和对国家工业化、城镇化的巨大历史性贡献，应当在社会保障上对农民进行更多补偿。特别是要加大精准扶贫力度，将贫困农民家庭全面纳入社会保障网络之中，提高农村低保待遇水平。要重新认识和保护家庭的价值，建立普惠性的家庭福利制度，为儿童、妇女和老人提供普遍福利保障，使广大农民共享改革发展的成果，让新时代的农民生活得更加体面更有尊严，从而增强广大农民对国家的认同感和自信心。要大力弘扬中华优秀孝道文化，在全社会倡导“百善孝为先”的家庭美德。保障农民工等外来常住人口在城镇公平享有均等的基本公共服务，确保外来常住人口与本地户籍人口享有平等社会保障权利。特别是要改变以牺牲外来常住人口基本权利为代价来治理大城市病的传统思维方式和落后的政策取向。国际经验表明，保障外来常住人口基本公民权利与治理大城市病完全可以统一起来。
    六是发展农民的生育权。计划生育是计划经济思维在人口生育领域的重要体现。1980年9月25日，中共中央发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，全面实行独生子女政策。随着计划生育政策的长期推行，我国人口老龄化、少子化趋势日益严重。严格的计划生育政策，是造成乡村人口凋蔽和衰败的重要制度根源之一。中共十八大以来，我国开始调整严格的计划生育政策，2013年实行“单独二孩”政策，2015年实施“全面二孩”政策。但这些计划生育政策的小调整并未有效扭转人口严重老龄化、少子化的不利趋势。据人口专家分析，2020年中国的人口危机将全面爆发。笔者最为忧虑的是，中华民族在伟大复兴进程中将可能面临人口断崖式下降的深刻危机。生育权是一项基本人权。1974年联合国召开世界人口会议通过《世界人口行动计划》对生育权作了经典性的定义:“所有夫妇和个人享有自由负责地决定其子女数量和间隔以及为此目的而获得信息、教育与方法的基本权利。”持续近40年的强制性计划生育政策，实质上是对公民生育权的漠视与剥夺。笔者认为，人口战略最重要的是要尊重和保障公民的生育权，保护家庭的巨大价值。在法治中国建设中，全面改革计划生育政策已刻不容缓，应当尽快废除计划生育政策，将自主生育权还给农民家庭和公民个人，将计划生育机构全面转型为健康养老服务机构。建议废止《人口与计划生育法》，制定《人口与家庭保护法》，从立法上全面保护家庭，从限制生育转向鼓励生育，积极应对人口老龄化，确保农业农村后继有人，弘扬中华民族生生不息的优秀生育文化，重建中华家庭文明，从而实现乡村振兴和中华民族的永续发展。
    七是发展农民的环境权。坚持绿色发展理念，加快建设生态文明，必须赋予和发展农民的环境权。环境权是公民享有在无害于其健康的环境中生存的权利，主要包括清洁的空气权、清洁的水权、不受污染的土壤权等。[2]国际社会已经将环境权作为基本人权。环境权概念的提出和环境权的法律保障，是人类对工业文明造成巨大环境污染和破坏的深刻反思。在我国致力于解决日益严重的生态环境问题、大力加强生态文明建设、努力建设美丽中国的新时代，必须树立环境权意识，加强环境权的立法保障。振兴乡村，必须振兴生态、振兴乡村环境。一是建议修改《宪法》和《环境保护法》，明确规定公民的环境权，保障公民对环境保护问题的知情权、表达权、参与权、监督权。公民既享有在健康的环境中生存生活的权利，也有为保护生态环境的责任和义务。二是要积极鼓励和大力支持环境保护组织的发展，让公民参与到环境保护的组织中来，提倡节俭和简约的生活方式，严格制定一次性筷子、一次性杯子等严重浪费资源的消费行为和方式。三是实现对化学农业的历史性超越，走生态农业发展之路。四是在乡村建设上走美丽乡村之路，每个乡村都可以建设美丽乡村，也都应该建设美丽乡村。让广大农民都能生活在蓝天白云、绿水青山、鸟语花香的健康宜居的生态环境之中。
    二、在发展农民的产权上，就是要赋予和保障农民享有更加充分而完整的财产权利
    有恒产者有恒心。赋予和保护农民的产权，是新时代“三农”工作的重要任务，是保障人民对美好生活需要的基础工程，也是实现乡村振兴战略的产权保障。农民的财产权利可区分为集体财产权利和个财产权利，主要包括承包地权利、宅基地和住房权利、集体资产权利以及其他财产权利。农村集体产权具有归属不清、权责不明、流转不畅、保护不严等问题，这是导致乡村衰败、制约乡村繁荣的重要产权因素。实施乡村振兴战略，必须全面深化农村集体产权制度改革，发展农民财产权利，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，助推城乡融合发展。
    一是发展农户承包地权利。中共十九大报告指出，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。承包地权利是集体所有制条件下农民最为重要的财产权利之一。承包地权利已分为集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置并行。这三项权利都需要发展和保护。集体所有权是基础和前提，农户承包权是核心，土地经营权是关键。农户承包权是农民集体所有权的重要实现形式，土地经营权是农户承包权的派生形式。
    在集体所有权的发展和保护上，关键是要确保作为集体所有权人的农民集体有效行使集体土地所有权。这主要体现在三个基本方面：一是农民集体对承包地的发包、调整、监督、收回、流转等权能，二是集体所有权人对集体土地的占有、使用、收益、处分的权利，三是集体所有权人对集体经济组织管理的知情权、表达权、决策权、监督权。这就需要建立健全相应的农民权利保障和实现机制，一是建立健全集体经济组织，将之作为集体所有权的产权代表和组织载体。村一般是建立经济合作社，乡镇一般是建立经济联合社。要制定规范的经济合作社或经济联合社章程，并能够成为市场主体，正常参与市场活动。未建立集体经济组织的，由村委会代行集体经济组织职能。二是建立集体经济组织和村委会的民主议事制度和机制，保障集体的事由集体商量决定。三是上级有关部门要经常督促、检查、指导、帮助集体经济组织和村委会的相关工作，促使其按照有关法律法规规定及章程有关程序规范化地开展工作。在集体所有权问题上，一是要改变少数村干部说了算、农民难以真正参与决策和管理的局面；二是防止少数村干部以集体所有权之名，侵犯农户承包权益。为此，必须建立健全基于集体所有制的新型乡村治理体系。
    在农户承包权的发展和保护上，关键是要在法律上明确规定农民对承包地享有占有、使用、收益和处分的比较完整权能。从第一轮承包到第三轮承包，承包期长达75年，并且土地承包关系长久不变，这就使农户承包权具有准所有权的性质。可以说，目前国家在政策法律上对农民承包地权利的保护，是农民所有土地权利中保护最有力的领域。新时代发展农户承包权，核心是扩大农民对承包地的处分权能。现行法律和政策试点赋予承包经营权流转、抵押、担保这几项有限的处分权能，流转主要包括转让、互换、出租、转包、入股或其他方式，农户可以自愿有偿退出承包地，农民进城落户可以保留土地承包权。在此基础上，应当继续赋予农户对承包地的继承权、赠与权等权能。土地承包权可以分为初始承包权和继受承包权。在第一轮或第二轮承包时获得土地承包权的农户享有初始承包权，此后通过转让、继承、赠与获得承包权的为继受承包权。第二轮承包期到期后，应当继续坚持“增人不增地、减人不减地”原则，不得打乱重分土地。集体经济组织新增人口，既可以通过转让、继承、赠与获得继受承包权，也可以通过市场流转获得土地经营权。要保护农户承包权免遭来自所有权和经营权两方面的夹击与侵蚀，既要谨防乡村干部借口坚持集体所有权而侵害农户承包权，又要警惕地方政府与社会资本借口放活土地经营权而损害农户承包权。
    在土地经营权的发展和保护上，关键是要规范和平等保护土地经营权人享有流转土地的占有、使用、收益以及合理的处分权。现行政策和农村土地承包法修正案草案赋予土地经营权人对流转土地享有占有、耕作、收益的权利，有建设农业生产、附属、配套设施并依约定获得合理补偿的权利，合同到期后有优先续租权利，依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转土地经营权，向金融机构融资担保权，流转土地被征收时，按合同约定确定地上附着物及青苗补偿费归属。土地经营权也可以分为承包经营权和流转经营权，承包经营权是作为集体经济组织成员获得土地承包权时自我经营土地的权利，或者继受承包权人自我经营土地的权利；流转经营权是通过土地流转市场获得的土地经营权。应当通过立法明确规定土地经营权人享有占有、使用、收益的权利以及出租（转包）、入股、融资担保等合理的处分权，要将土地经营权的保护纳入规范化、法治化的轨道。随着农户承包期的再延长，应当相应延长土地流转合同，稳定土地经营人的预期；要尽快建立完善土地承包经营权、土地经营权抵押、担保的政策制度，完善农业支持保护补贴政策，实行普惠制补贴，确保真正从事农业生产经营的主体获得必要的农业支持保护补贴。要进一步重视农业基础设施建设，加大农业基础设施建设投入力度，真正落实土地经营权人根据政策法律法规建设农业配套设施的权利。在保障土地经营权人正当权益的同时，也要重点防止基层组织和个人强迫或限制承包农户流转土地，防止流转土地的投机利用及非农使用。要适当限制土地经营权的多次流转等。在“三权”分置的情况下，我国职业农民可以区分为两种：一种是作为集体经济组织成员享有土地承包经营权的农民，他们是承包型农民；另一种是通过流转土地而从事农业的新型农民，两种农民的权利都应当得到充分发展和保护。凡因公共利益征收农村土地，属于确权确地的土地，应当将土地补偿费的85%或90%补偿给农户，其余10%或15%补偿给集体经济组织，以体现征地对集体承包地的集体所有权和承包经营权的征收补偿。
    二是发展农民的住房和宅基地权利。自从1962年《农村人民公社工作条例修正草案》首次规定宅基地归生产队所有后，几十年来，我国政策法律对农民的住宅（包括住房和宅基地）权利进行严格控制和限制，使农民的住宅权利成为农民财产权利中发展最为迟缓的领域。现行政策法律法规对农民住宅权利的限制主要体现在如下几个方面：一是一户一宅，限制面积；二是城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”；三是农民的宅基地不准出租；四是农民的宅基地使用权不得抵押；五是农民的住房不能向本集体经组织成员以外的人出卖；六是农民住房不能抵押融资等等。我国严格限制农民住宅权利的传统政策制度安排，是阻碍城乡融合发展、导致乡村衰败的重要制度根源之一。2013年中共十八届三中全会提出，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这项试点工作进展比较缓慢，突破也不大。今年中央一号文件明确提出宅基地实行“三权分置”。在新时代，要振兴乡村，实现城乡融合发展，维护和发展农民权利，必须对农村住宅制度进行重大改革。
    要修改相关法律，在坚持宅基地集体所有制的前提下，进一步明确赋予农民对宅基地占有、使用、收益和处分的权能，使宅基地具有准所有权性质。一是允许和鼓励农民通过出租和经营个人住宅获得合法收益，农民可以转让宅基地，村集体可以利用集体建设用地发展住房产业，国家应当制定相关税法从村集体和农户经营住宅收益中获得税收，也可减免有关税收。二是建立城乡统一的住宅市场，扩大农民住宅出租、转让、交易的市场半径，允许城镇居民通过市场交易依法购买农村住房、租用宅基地。在农民住宅转让中，坚持地随房走，宅基地使用权一同转让，转让时不改变宅基地集体所有制性质，不因为农民进城落户而收回宅基地，国家应建立完善农村住宅市场交易税收制度。三是国家要给农民住宅发放产权证书。当农民拥有合法的住宅产权时，其抵押、担保权能就容易顺利实现。四是要清理废止计划思维浓厚的限制农民住宅财产权实现的一系列陈旧的政策制度，按照法治中国建设的新要求和市场经济改革的大方向，着力加强农民住宅立法，建立和规范农民住宅交易市场。五是因公共利益需要征收农民住宅时，既要对房屋进行合理补偿，也要明确对宅基地进行合理补偿。征收宅基地的补偿费，被征收宅基地的农户应获得90%以上的征地补偿费，村集体可获得10%以内的补偿费。特别要纠正一些地方征地时借口宅基地属于集体所有而对农民只补偿房屋、不补偿宅基地的错误做法。六是要严厉打击一些地方以各种名义非法暴力强拆民宅的违法犯罪行为，严格禁止社会资本与地方政府联手驱赶农村原居民、强制圈占农民住宅大搞资本狂欢型的乡村旅游开发项目，鼓励和规范社会资本与农户自愿合作或与农民合作社联合公平开发农村住宅项目，切实保障老百姓的住宅财产权利。
    三是发展农村集体经营性建设用地权利。现行法律对农村集体经营性建设用地的权利进行严格控制和限制，禁止农村集体经营性建设用地进入市场，这是制约乡村产业发展和农民财产权利、导致乡村衰败的重要制度根源之一。中共十八届三中全会《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这就明确提出了农村集体经营性建设用地改革的方向。2015年2月，全国人大常委会授权国务院在北京大兴等33县(市、区)开展集体经营性建设用地入市试点。几多来，试点地区虽然在探索农村集体经营性建设用地入市方面有了一些突破。但总体来说，试点改革比较谨慎，进展缓慢，改革步子迈开的还不大。应当按照建立城乡统一的建设用地市场的要求，落实农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价，加快推进农村集体经营性建设用地入市改革，赋予农村集体经济组织对农村集体经营性建设用地享有占有、使用、收益、处分的权能，一是明确赋予农民集体的土地发展权，允许农村集体经济组织在符合规范和用途管制的条件下，根据市场原则自主利用集体建设用地开发建设，发展集体产业，可以建设租赁房等商品住房。要改变“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，合理安排农村更多的建设用地指标，这是实现乡村振兴、发展乡村产业的必然要求。二是修改完善现行税法，取消试点地区政府收取集体经营性建设用地入市有关费用或基金的做法，明确规定政府从农村集体经营性建设用地入市中收取相关税收。三是要保障集体经济组织和农民在农村集体经营性建设用地入市中的收益，特别是要保障农民公平享有土地增值收益的权利。
    四是发展农民的集体资产权利。中共十八届三中全会提出，保障农民集体经济组织成员权，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2015年5月，国务院确定在全国29个县（市、区）开展农村集体资产股份权能改革试点。2016年12月中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对农村集体产权制度改革进行了全面部署安排，改革的目标明确，方向正确，思路比较清楚。这主要得益于广东、浙江、上海、北京等城镇化先行地区和经济发达地区在20世纪80年代自主开展的农村集体经济组织产权制度改革的成功经验。新时代发展农民的集体资产权利也就是集体经营性资产的权利，重点有四个方面：一是适应时代发展和人口自然变化和流动的需要，赋予农民对集体资产股份的转让权。集体资产股份既可以在本集体经济组织成员内部转让，也可以在本集体经济组织成员之外转让。在确认集体经济组织成员、完成集体土地确权和产权改革的基础上，应当将传统的封闭性的集体经济组织改革为开放性的集体经济组织，这是实现乡村振兴战略的重要举措。因为如果固守集体经济组织成员和产权的封闭性，随着时间的推移，大部分集体经济组织成员将自然消失，集体经济组织将明显萎缩甚至消亡。二是加强集体资产监督管理，防止集体资产被侵吞和流失。三是规范集体收益分配机制，保障农民集体收益分配权利。四是改革完善农村集体组织税收制度。建议修改相关税法，减免农村集体经济组织相关税收，特别是农村集体经济组织在产权改革阶段和发展成长初期，应当减免包括集体经济组织股东分红税在内的各种税收。
    五是围绕发展农民土地财产权利加强土地立法体系建设。现行的土地法律法规和政策既残缺不全，又严重限制农民土地财产权利，这是制约乡村振兴最重要的制度因素之一。应当适应人民群众对美好生活向往的需要，加快改变土地权利发展不平衡不充分的问题，加强土地制度立法建设，发展农民的土地财产权利。一是要继续修改完善宪法，赋予集体土地与国有土地平等的权利地位。修改城市土地属于国家所有、农村和城市郊区的土地属于集体所有的模糊性和静态性的僵硬规定。事实上，农村和城市郊区的土地中也有国有土地，同样，城市土地中也有集体土地。换言之，国有土地可以从事农业生产经营，集体土地也可以进行城市开发建设。随着土地所有权确权的完成，新增加的城市建设用地可以是集体建设用地，城市土地可以实行国有制和集体所有制两种形式。要赋予农民集体土地发展权，加快改革征地制度，缩小征地范围，保障农民集体和农户的土地权益。二是要消除土地基本法立法缺失的法律空白，建议制定《土地法》。可以参考借鉴台湾《土地法》的经验，结合我国土地公有制的特性，明确规定土地权属，细化地权保障。根据《土地法》的规定，制定《土地管理法》。三是全国人大及其常委会要勇于担当，依法承担起宪法赋予的立法职权，在法治中国建设中积极发挥立法的主导作用，从根本上改变部门立法倾向。《土地法》是国家的基本法律，应当由全国人大或人大常委会牵头组织立法起草工作，改变由国土部门主导土地方面立法的部门偏向和计划经济立法思维方式。现行的《土地管理法》带有鲜明的部门立法色彩和计划经济思维，站位不高，格局不大，地权意识不强，应当进行重大修改。目前我国只有国土管理和计划生育管控两方面仍然带有严重的计划经济特性，而恰恰是这两方面所造成的社会问题既繁多又严重，必须改变过来。四是要根据全面依法治国的总要求，废止一切不适应法治建设要求、计划控制严重的有关土地方面的规范性文件，加快土地方面系列立法工作。应当制定有关农用地、住宅、建设用地、城中村改造等法律法规，将我国土地制度建设全面纳入法治化轨道，全面提高土地制度建设的法治化、科学化水平。
    六是围绕保护农民财产权利全面改进工作。严格保护农民的财产权利非常重要。一是要把保护农民产权作为实施乡村振兴战略的重要内容，推动建立全社会重视产权、尊重产权、保护产权的良好环境。二是建议出台“加强农村产权保护”政策意见，强化全社会对农民产权的保护意识。2016年11月，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，这是我国首次以中央名义出台产权保护的政策，对完善产权保护制度、推进产权保护法治化作了明确规定。该《意见》虽然也提到了农村产权问题，但其重点是保护民营企业的相关产权。因此，应当制定《农村产权保护的意见》等专门政策文件，增强全社会尊重和保护农民产权的意识。三是要坚决制止和消除一些地方的非法暴力强征强拆现象。建议修改完善《刑法》，进一步明确侵犯农民土地和住宅等财产权利犯罪的规定，依法打击一些地方屡禁不止的强拆老百姓住宅的违法犯罪行为。要像强力反腐败一样反对侵权，在全社会形成不敢侵权、不能侵权、不想侵权的法治与道德环境。
    三、在发展农民的治权上，就是要发展社会主义民主政治，健全现代国家民主治理规则，用制度体系保证农民当家作主
    农民的治权就是农民参与公共事务治理的权利，这是现代国家农民的政治权利。现代国家的一个基本特点就是民众更广泛地参与公共生活的治理。人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质与核心。习近平总书记在十九大报告中提出：“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治，就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”坚持人民当家作主，就是要保障和实现人民对国家事务、社会事务、经济和文化事业的管理和治理。农民的治权有两个基本方面：一是参与国家和社会层面各项公共事务的治理；二是参与社区层面各项公共事务的治理。农民的治权，应当随着经济、政治、社会、文化、生态建设的发展而发展。
    农民在参与国家和社会层面各项公共事务治理的方式上，应当不断改革和完善人民代表大会制度和政治协商制度，确保农民代表能合法有序地表达农民的诉求、代表农民的利益，并参与相关事务的协商。在新时代，农民广泛参与国家和社会生活的公共治理权还有很大的制度创新空间。一是要创新各级人大代表联系群众的方式，建立农民群众合法表达诉求的制度管道。要将执政党的群众路线体现在国家民主制度建设的具体安排之中。人大代表不仅要在会议期间行使代表权力，也要在闭会期间行使代表权力，并且使代表权力的行使日常化。建议建立人大代表联系群众的制度，人大代表公布联系方式，接受群众来信来访，及时反映群众诉求，表达群众意愿，督促解决群众反映的问题，真正使社会主义民主得到广泛实践。正如习近平总书记在十九大报告中指出的那样：“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么。”二是要让农民制度化地参与公共决策。凡是涉及农民切身利益的公共政策，都应当征求农民意愿，与农民群众商量。要克服规则制定中排斥农民参与的单边主义倾向。每年制定事关农民利益的中央一号文件的制定，也应当建立农民代表参与的工作机制，确保农民的正当权益得到表达、维护和保障。三是建立代表和维护农民群众利益的农民协会组织。要在法治中国建设的框架中，建立和发展综合性的农民协会组织，增强农民的组织资源，充分发挥农民组织在联系政府与农民之间的桥梁和纽带作用，使之更有效地贯彻落实党和政府的政策，维护农民的权益，推动农村经济、政治 、社会、文化、生态建设全面进步，从而激发农村社会的创造活力。综合性的农民协会组织，是农民依法行使民主权利的重要组织载体。
    农民在参与社区层面各项公共事务治理的方式上，要不断创新体制机制，大力推动政治建设和政治发展，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，真正实现农民在社区当家作主的权利。一是要积极应对城镇化、人口老龄化等问题，破除传统乡村自治的封闭性，建设面向乡村社区全部常住人口平等有序参与治理的乡村自治新格局。包括新农人、新型农业经营主体在内的非集体经济组织成员，以及回乡创业、休闲养老、定居生活的市民或新乡贤，都应当依法参与到乡村社区自治中来，共同参与管理乡村社区的公共事务。二是要加强乡村自治制度建设。建议制定《乡村自治法》这个乡村社会治理的基本法律，明确乡村社会治理中的执政党基层组织、政权组织、自治组织、集体经济组织、农民合作经济组织、综合性农民组织、各类社会组织、社区居民等主体的权责关系，理顺党务、政务、自治事务、经济事务、社会事务，规范党权、政权、自治权、经济权等权力运行，夯实法治的乡村社会基础，提升乡村自治的法治化水平。三是要继承和弘扬中华优秀传统文化，重视乡村祠堂的保护维修以及家谱族谱和乡村志书的编修，珍惜和发展中国乡村特有的文化标识和信仰体系，建设美丽乡村，留守美好乡愁，增强中华文化的自觉和自信，推动中国优秀传统文化与现代民主法治文化有机融合。通过扩大城乡制度的开放，实施新乡贤进村工程，加强乡村道德文化建设，将公民建设和道德建设结合起，提升乡村德治水平和文明程度。四是要将全面从严治党和全面依法治国向农村基层延伸，让权力在阳光下运行，切实把农村基层组织和干部的权力关进制度的笼子，消除“村霸”、“小官贪腐”等乡村权力滥用综合症现象，构建风清气正的乡村社会政治生态。
    实施乡村振兴战略，归结起来，最重要的就是要坚持以人民为中心的发展思想，建立以维护和发展公民权利为核心的全国城乡统一、平等、开放、公正的现代国家制度体系，改变长期以来不统一、不平等、不开放、不公正的城乡关系，彻底打破城乡之间的制度性壁垒，推动城乡融合发展，从而实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。具体有三个重要方面：一是实现城乡基本公共服务的均等化和社会保障的自由接续转移，人走到哪里，基本公共服务就跟到哪里；二是实现农业和农村集体产权的开放流动和城乡融合发展，农民既可以进城当市民，市民也可以进村当农民；三是实现人民当家作主，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，加强社会主义民主的法治建设，切实尊重和保障人权，着力改变公民权利发展不平衡不充分的滞后局面，推进国家治理体系和治理能力现代化。