贺雪峰:监督下乡与基层治理中的形式主义

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贺雪峰（华中科技大学特聘教授，现为武汉大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师）

  当最了解实践的基层干部的主要时间和精力都用来办事留痕，应付检查，搞形式主义，根本没有权力、时间和兴趣去做因地制宜的基层治理工作时，这样的基层治理就很难搞得好。
  取消农业税前，基层干部最重要的一项工作是从农民那里按时足额收取税费。因为农户分散且收入有限，税费收取并非易事，经常会出现钉子户拖欠税费，国家很难甄别拖欠税费农户到底是缴不起税费的贫困户还是不愿缴税费的钉子户。向农户收取税费难度很大，成本很高。为了降低收取税费成本，地方政府倾向将税费任务包给村干部。只要没有明显违法乱纪，能及时足额完成税费收取任务的村干部就是好干部。上级对村干部的考评很简单，就是按时完成上级交办任务，不违法乱纪。至于如何完成任务，如何开展工作，如何回应村民诉求，具体过程并不重要，上级也不关心。这个时期的基层治理具有很强结果导向的特点。
  取消农业税后，国家不再向农村提取资源，反过来开始大规模向农村输入资源。因为不再要求村干部协税，就不存在以是否完成协税任务来考评村干部。考评村干部的关键就变成了国家输入村庄资源的安全性和有效性。一方面，国家向农村输入资源，尽可能不经过村干部而直接通过“一卡通”到户或由条条立项通过项目制输入资源进行建设，另一方面总有一些国家资源输入农村必须经过村干部之手，其中最有代表性的就是农村低保。刚推行农村最低生活保障制度时，低保制度十分混乱，出现了各种关系保、人情保、维稳保，甚至低保指标被变成了村干部的补贴，也出现了“开豪车吃低保”等引发舆情的乱象。
  为了保证国家输入农村资源的安全有效，国家很快就对如何分配资源进行了规范，其中典型是河南邓州在2008年发明的“四议两公开”制度。“四议两公开”的核心是，涉及到公共资源的分配，必须要按照规范和程序，程序不正义，决策和分配就无效。此后，全国各地学习邓州“四议两公开”的经验，大多进行了简化。按程序决策成为共识。也就是说，随着国家资源下乡，国家对基层如何分配资源的程序进行了规范，也就是程序下乡和规范下乡了。一件事情做得无论好坏，必须先要程序到位，要符合规定程序，要有程序正义。
  与程序下乡和规范下乡同时的是监督下乡，是督查下乡。基层工作做的好不好，国家资源使用是否合程序，是否精准，要由上级监督，考察评估。随着越来越多国家资源下乡，就有越来越频繁的上级督查下乡。国家进一步决定建设服务型基层组织，在村居一级建设党群服务中心（办事大厅），要求村居干部坐堂为基层群众服务，之前不脱产的村干部不得不开始坐班。
  国家资源下乡越多，下乡的规范与程序就越多，下乡的督查也就越多。为了防止基层干部挪用贪占国家资源，利用权力谋利，所有下乡资源都有规范和督查，这些规范和督查都是一票否决的，试想国家资源被贪占会有多大民愤。很多时候，自上而下的规范与督查在全国某个地方遇到漏洞或缺口，全国就会来一轮紧急布署全面检查严格防范，全国每一个基层都查漏补缺，因此就有更加复杂的规范和更加严厉的督查。一个地方生病了，全国基层吃药。结果就是规范越来越多，督查越来越严。基层干部不得不花费更多时间来严格规范和应付督查。且基层干部为了自保，他们不得不办事留痕，事事按规范、程序来，虽然这些规范、程序可能不适合当地基层实际。他们办事留痕以防万一上级追究时自证清白。
  中国农村地域广大，不同地区情况复杂，基层情况就更是千差万别了。不过，自上而下转移进入农村的资源必须要有全国共同的程序、规范和督查要求。每一个基层在实践中出现问题，就会让全国所有基层都打规范与督查的补丁，累计下来基层治理中就有了无限的填表、整改、迎检，就有了无穷的办事留痕和形式主义。上级每一个部门都可以向基层下达规范进行督查，连本来最没有存在感的国务院扶贫办也可以一票否决，更何况组织部门、纪检部门的督查呢！
  在越来越多且越来越严厉的防万一的上级督查下面，基层干部主要精力用于办事留痕，填表迎检，搞形式主义，基层干部当然就很难因地制宜地开展创造性的工作。基层治理的逻辑是，无论是否符合基层实际都千万不能违反程序，结果就是大量资源下乡后不适合基层实际，造成严重浪费。上级决策失误到了基层不仅没有被纠正反而被放大。基层治理中的不合理现象变得习以为常，比如精准扶贫中的诸多乱象。
  基层治理出现乱象当然是让人着急的事情。怎么办呢？按当前体制性的做法，就是对基层干部进行查处。即使基层干部严格按程序开展工作，也可以以不作为或乱作为来查处。国家资源下乡造成了浪费，这件事情的性质很严重，所以必须要查处。有很多资源浪费恰恰是因为上级规范不符合基层实际造成的，上级却不会承担责任，而是通过查处下级来推卸责任。上级来督查，总可以找到基层工作中的不足，也就是可以对基层进行处分。基层干部很清楚，上级处分基层干部很多时候是自己要甩锅，基层干部因此就很难再有干事创业的积极性。
  当最了解实践的基层干部的主要时间和精力都用来办事留痕，应付检查，搞形式主义，根本没有权力、时间和兴趣去做因地制宜的基层治理工作时，这样的基层治理就很难搞得好。
  当前全国基层干部士气低落，很大一个原因就是督查下乡造成的。动辄追究责任，对基层干部求全责备，甚至通过查处基层干部来为上级卸责，以及将不可控风险的责任不加区分地归结到基层干部个人身上，这样查处一个基层干部就寒了所有基层干部的心。天天如此查处基层干部，基层干部就必然心灰意冷。指望靠心灰意冷的基层干部搞好基层治理，显然不可能。