用法治把农村金融纳入现代化

国粮

孙鲁威（中国农网）
  今年年初的“一行两会”的工作会议均把支持服务实体经济作为工作重点，尤其关注小微企业的融资问题。央行和银保监会都提出聚焦机构改革，并将中小银行和农信社的改革做为重点。
  那么，农村信用社目前的改革重点在哪？全国人大代表、江西省农村信用社联合社党委书记、理事长孔发龙提出，要把改革的重点放在帮助农村中小金融机构提升抗风险能力上。由于各地发展不平衡，少数农村中小金融机构风险仍居高难下，当前防控系统性金融风险仍面临较大困难，需要得到国家有关部门更多政策倾斜与支持。
  当前农村信用社发展需要怎样的政策支持？一是要对农村中小金融机构实行差异化监管政策。人民银行、银保监会应根据涉农贷款小微企业贷款所占比重，在监管评级时放宽对农村中小金融机构整体不良贷款率和拨备覆盖率的要求。二是银保监会将县域农村中小金融机构因行使抵押权而持有的非自用不动产超过法律规定处分期的资产风险权重由现在的1250%下调为100%。三是人民银行可对普惠型小微贷款占比达到50%以上的县域农村中小金融机构按现行标准减半收取存款保费。四是银保监会可放宽省级金融资产管理公司只能参与本省范围内不良资产批量转让的限制，允许农村中小金融机构跨省对接资产管理公司市场化开展批量转让业务。五是建议银保监会扩大金融机构批量转让不良资产范围，将个人经营性贷款纳入可批量转让范围。六是银保监会应允许和支持同一省级行政区域内的农村中小金融机构联合出资设立金融资产投资公司和金融资产管理公司。
  其实，政策支持从来没有停过。自2004年以来，每年的中央“一号文件”都将推进农村金融改革发展、提升县域农村金融服务作为解决“三农”问题的重要途径，主要内容是要求增设机构网点和增加存款投放当地的比例。到2017年，提出适当下放县域分支机构业务审批权限。2019年提出“建立县域银行业金融机构服务‘三农’的激励约束机制”。近年来，国家有关部门制定实施了一系列具体扶持政策，促进县域和农村金融发展。在货币政策、监管政策、在财税支持方面，建立起了基本完善的政策支持体系。但到目前为止，我国县域每万人平均涉农金融机构网点数约为1.2个/万人，比全国平均水平少25%。
  究其原因，现阶段我国主要依靠政策性文件和部门规章来促进县域和农村金融发展，执行效果不强。一方面，这些政策措施层级低，而且稳定性和约束性不够，一些地方摸索出来的成功经验与做法难以上升为法律层面进行复制推广，难以形成推动县域和农村金融发展的长效机制。另一方面，货币政策、监管政策与财税政策之间的标准有待统一，未能有效衔接起来。因此，亟待从法律层面规范和稳定现有的相关扶持政策。以立法形式明确政策性与开发性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村中小金融机构以及各类金融机构服务县域和“三农”的职责和义务。
  鉴于此，全国人大代表、中国人民银行广州分行行长白鹤祥提交了关于尽快制定《县域金融促进法》的议案。一、建立金融机构服务县域的考核评估体系，建立并实施差异化的评估标准。二、规范和稳定金融机构服务县域的激励约束机制。统筹并优化现有扶持县域和农村金融发展的货币政策、差异化监管政策、财政税收政策，建立与金融机构服务县域和“三农”考核评估结果相挂钩的激励和约束机制。三、建立金融机构服务县域的考核评估信息披露机制。一方面要求金融机构及时披露服务县域的相关情况，另一方面规定金融管理部门将社会公众的调查结果作为考核评估的重要参考。四、完善促进县域金融发展的配套服务。推动农村信用体系建设，围绕县域小微企业、农村居民开展信用等级评价工作。构建金融风险分散机制，加快发展农业保险，推动建立贷款风险补偿基金或专项财政贴补资金。完善县域担保机制，设立支持县域金融发展的融资担保机构或基金，建立重点服务县域“三农”、小微企业融资的再担保机构。
  十多年来，商业资金下乡不足，但地方金融或类金融业态却不断涌现，也增加了农村金融风险管理难度。根据第五次全国金融工作会议精神，小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等，由中央金融监管部门制定规则，地方金融监管部门实施监管。特别强化了地方金融监管部门对辖区内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等的监管，严格限定经营范围。为此，各省份陆续成立了相关地方金融监管部门。但是，由于我国尚未制定关于地方金融监管的法律、行政法规，导致地方金融监管部门在履行监督管理、检查处罚、风险处置等职责时，面临监管依据不充分、执法手段不足等问题。
  全国人大代表、中国人民银行武汉分行行长王玉玲在充分调研的基础上，提出了关于制定《地方金融监督管理条例》的建议。按照习近平总书记在第五次全国金融工作会议上的要求，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任，理顺中央与地方金融管理职权，提升地方金融监管质效。
  首先将小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等地方金融组织作为监管对象。同时，对区域内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等目前尚无明确监管规则的地方金融组织进行规范。其次是明确地方金融监管责任与分工。明确省级人民政府履行属地金融监管职责，负责地方金融组织的监管和风险处置，牵头处置农村中小金融机构风险，对省级行政区域内防范和处置非法集资工作负总责。三是丰富监管手段。建议依照“谁审批、谁监管、谁担责”的原则，明确由省级地方金融监管部门对地方金融组织设立和和变更的相关事项进行审批，核准高级管理人员任职资格。
  农村金融市场发展，靠政策，更要靠法治。实现农村金融市场治理体系和能力现代化，法治是最有效的工具。