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[治理策略] 关成华:面对灾难,城市如何保持韧性?

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关成华(首都科技发展战略研究院院长,北京师范大学经济与资源管理研究院院长、教授)

  电子治理是提升城市韧性的关键                                                                  
  城市治理和城市韧性存在着密切的联系,韧性城市通常拥有良好的城市治理能力。但是要实现良好的城市治理需要解决两个问题:一是内在的逻辑矛盾。比如,既要求多元主体共同参与、民主协商,又要追求高效率、低成本。价值取向上存在相互冲突的成分,相关理念有时难以落实。二是实践中的技术性难题。比如,多元主体如何确定,通过何种机制才能有效形成共识,以及如何更好地保护弱势群体利益、最大程度地维护社会整体利益等。
  从目前的理论和实践两方面来看,伴随信息技术发展而来的电子治理是解决上述问题的重要途径。《2018年联合国电子政务调查报告》就以“发展电子政务,向可持续和韧性社会转型”为主题,倡导通过电子治理促进“韧性社会”建设。信息通信技术可以在保持低成本、高效率的情况下,增加政府与公民之间的互动,使公民有更多机会参与治理。电子治理虽然是个新生事物,但是已经展示出重塑社会的强大功能与巨大潜力。
  电子治理如何提升城市韧性?
  电子治理的核心特征
  一是重视信息通信技术的应用,将其作为电子治理最重要的技术基础;二是强调政府等公共部门与企业、社会的互动,更加注重政府活动和政策决策的民主性;三是电子治理的主要对象为社会公共事务,也就是关系到多个社会主体的事务。
  电子治理使得治理在现代社会具备了更好的发展动力、实施基础和法治秩序
  首先,具备内在的改善与发展动力。信息通信技术赋予了公民与政府等公共部门的互动能力,这种不断增强的互动能力,成为电子治理扩大优势、解决问题的强大动力。其次,提供了培育公民民主能力的条件。信息通信技术形式和方法上的通用性,使治理更加便于实施和操作,公民和社会组织通过在社会公共事务中更加有效、方便的交流与合作,就能够不断培育和发展民主的意识与能力。最后,有利于建立规范、稳定的法治秩序。电子治理主要通过网络的形式进行运作,从技术上来讲,具有广泛的相似性和很高的一致性,可以更方便地建立表达、参与的规则,以及相应的协调机制,减少直接的矛盾与对抗,形成有效的运作秩序和良好的合作环境。   
  电子治理可以快速响应城市面临的冲击。
  突然发生的黑天鹅事件最容易让城市措手不及,导致城市功能发生瘫痪。此次新冠肺炎疫情发展速度极为迅猛,给医疗系统带来巨大的压力,进而对城市的生活保障、经济运行甚至治安体系等基本功能产生冲击。
  从结果来看,传统城市管理系统在应对突发危机事件时存在一定的困难。此次疫情初期,我国出现了表格防疫的现象,“健康码”的出现短时间内改善了这一顽疾。健康码应用后,居民不再需要重复填报健康表格,高速路口和小区卡口工作人员也实现了“无接触式”查验,降低了交叉感染的风险。相关政府职能部门能够对人员进行实时监测管理,解决各种表格填报范围不同、数据不一致、交叉不可用等问题,提高联防联控效率。
  电子治理可以有效动员全社会资源
  政府的资源和力量是有限的,政府的职能也应该是有边界的,处理“平时”和“战时”的关系核心就在于具备更好地调动所有城市主体共同参与救灾的能力。
  在东日本大地震中,日本政府采取了相对高效的应对措施,地震后迅速召开会议,成立“地震紧急对策本部”,调集自卫队和全国医疗人员参与救灾等。但是对于统筹政府之外的社会资源则显得十分乏力。日本福岛和宫城县等重灾区的仓库里堆满了各种救灾物资,然而灾民却度过了三个没有食物和水的夜晚。日本政府一方面抱怨人力不足,无法统计发放,另一方面又以缺乏经验为由不给志愿者提供通行证和许可证。
  这表明以政府为单一中心的城市管理模式缺乏足够的张力、弹性和灵活性,难以应对现代城市面临的不确定性。电子治理给大规模、低成本、迅捷地社会参与提供了有效的手段,使之成为可能。
  例如,浙江省政府和阿里、钉钉等互联网公司合作开发的“浙江省新型肺炎防控公共服务管理平台”,集成了浙江省医疗资源、政府管理资源、社区街道、居民、社会资源,设有疫情信息采集、主动申报与疫情线索提供、医学观察服务与管理、疫情实时动态、在线智能问诊、同行程人员查询等功能。这一实践有力地证明了电子治理有效调动全社会资源共同应对危机的能力和价值。
  电子治理可以增进公众参与完善城市规划
  这次疫情给我们的一个启示就是:知识和信息的不对称可以通过多元化的渠道来解决。虽然传染病研究需要很强的专业知识,但是经过专家的反复解释、政府和民间团队制作的形象生动的小视频、漫画,迅速地提升了公众对病毒的认知,加强了民众对防控措施的理解,并进一步促进防控措施和手段的完善。
  随着信息技术发展和治理理念的深入人心,未来电子治理借助可视化技术、地理信息系统、虚拟现实和增强现实技术,模拟城市空间和未来规划,消除知识和信息不对称,让公众更深入地参与城市规划;通过大数据、社交媒体、互联网等更好地与公众进行沟通,获取各个群体的利益诉求、态度和建议,为弱势群体提供坚强保障;通过组织形式多样的城市规划竞赛和活动,激发公众热情,逐步将公众参与提升至协同规划层面;通过跨部门之间的电子治理平台,整合政府各部门之间的职能,促进内部协调,提升规划效率。
  如何提升城市电子治理水平?                                                                           
  ★第一,政府应多渠道及时公开信息。首先,进一步扩大政府信息的公开程度、公开内容,提高政府透明度,使任何个人、企业能够获取相应的数据资料。政府信息公开有利于加强对行政权力的监督,扩大社会力量参与城市治理的空间和机会。其次,充分利用网络新媒体的力量。信息技术的发展和移动互联网的普及使信息传播更迅速,微信、微博等社交媒体的应用具有低成本、高效率的特性。再次,兼顾传统信息公开渠道。政府在选择通过网络发布信息的同时,还应该同时履行传统的信息公开义务,满足一部分低收入阶层、乡村居民、老年人、残疾人等民众的特殊需求,保障各方面人群平等获取政府信息的权利。最后,完善信息公开中的检索机制。伴随着电子政务的快速发展,政府生产、传播信息的速度和效率得到明显提高,这就要求在电子政务系统中使用更为便利的搜索引擎,提高服务水平,凸显电子政务价值。
  ★第二,切实保障城市居民个人隐私。电子治理使政府通过互联网为公民和企业提供了更多信息和优质的服务,但同时也大范围地收集、保存、使用和转移了公民的个人隐私信息,增加了个人信息泄露的风险。具体来看,以下几个方面是需要重点考虑的内容。一是加强技术手段创新。采用前沿技术提高网络的安全性和可靠性,保障政府掌握的个人信息不被他人非法入侵、篡改、窃取、利用或删除。二是健全特殊信息和群体的特别保护措施。个人信息的范围很广,不同类型的信息重要性也不同。针对民族、政见、宗教信仰、健康等特殊信息应进一步明确数据收集的条件和使用的方式。同时,对于某些特殊人群,也应有特别保护的措施,如未成年人。三是明确侵犯个人信息的处罚。应进一步明确个人或企业违法收集、保有、使用和公开个人信息的行为,并健全处罚执行机制。
  ★第三,健全电子治理法律法规。一是健全和完善城市治理的制度和机制。建立专门的法律制度,使城市居民参与城市治理有法可依,维护城市居民参与城市治理的正当权利。建立适当的激励机制,鼓励城市居民参与城市治理,积极参与城市规划建设。建立简易的参与程序,降低城市居民参与城市治理的成本。明确规定政府在城市治理中的角色、权利边界,强化政府组织社会参与的义务和责任。二是健全关于公民知情权的立法。不断加强关于公民知情权的理论研究和立法探索,健全公开立法,制定一系列涉及信息公开的指令和内部申诉程序,保障公民的知情权,促进政府信息公开。三是完善网络个人信息的立法保护。从简单的网页浏览到复杂的社交网络、电子商务、电子政务,各类网上行为往往都涉及大量的用户信息收集,这就需要我们不断加强个人信息和个人数据保护领域的立法,确保数据主体的个人资料隐私不受到包括政府机关在内的组织的侵犯。
  ★第四,运用新媒体丰富电子治理渠道。城市管理者应该:一方面充分利用新媒体平台,传播官方信息,保持信息透明化。在重大事件发生时,政府若不及时通过新媒体平台及时公布官方信息,很容易给虚假信息留下传播空间,后续辟谣将耗费大量的时间和资源;另一方面要整合社会力量共同提升网络信息质量,整合媒体、专业人士、互联网企业等力量,共同甄别信息真假,提升信息质量。此次新冠肺炎疫情中,一些互联网媒体推出了专门的辟谣平台,一些专家也及时在新媒体中回应各种传言,从多个社会主体发声,增加了信息可信度。
  ★第五,建立互动性强的电子治理平台。从各国实践来看,建立统一电子治理平台是十分有益的。目前电子治理平台主要具有以下形式:一是机构网页。二是社交媒体。三是非政府网站。当前我国大部分政府机构都建立了电子政府网站、新媒体账号等平台,但是大部分平台仍然以信息发布功能为主,缺乏与民众的互动设计,政务媒体僵尸化现象仍存在。

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