加强农田建设 夯实乡村振兴基础

gecc

陈章全(农业农村部农田建设管理司副司长)

　　中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》明确“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”国内外历史经验都表明，加强农田基本建设，提高农田综合生产能力，是保障粮食等重要农产品生产的基础。

　　深刻认识加强农田建设的重要意义

　　加强农田建设，提升耕地质量，提高耕地产能，对保障粮食等重要农产品安全，促进乡村振兴意义重大。

　　加强农田建设是保障国家粮食安全的重要基础。随着经济社会的持续发展，生态、交通等建设占用耕地刚性增加，耕地占补平衡越来越难，人增地减不可逆。城乡居民生活水平提高对食品的多样化需求，推动特色农业、设施农业蓬勃发展占用耕地持续增加。而经过几十年大规模开垦，我国耕地后备资源已近枯竭。加强农田建设，提升耕地质量，确保旱涝保收、高产稳产，提高耕地产能，落实藏粮于地战略，是保障国家粮食安全的重要基础。

　　加强农田建设是促进农业高质量发展的重大举措。改革开放40年来，以农民承包经营为主的经营体制彻底解决了农产品供给不足问题，但是由于农户经营规模小、机械化程度不高、资源投入和消耗量大等原因，农业发展质量效益不高，竞争力不强已经成为农业现代化的制约。加强农田建设，建设“田成方、树成行、渠相连、路相通”的旱涝保收高标准农田，实现灌排配套，推进水肥一体化、耕种收机械化，促进农业资源集约化高效利用，实现标准化生产、规模化经营，解决“小农户”融入农业现代化的问题，整体提升农业发展质量。

　　加强农田建设是推进乡村产业兴旺的重要支撑。乡村产业兴旺既需要产能稳固、链条完整、绿色优质的产业为基础，又需要引入先进设施装备、资本、人才，更需要集约化、产业化经营的企业为龙头。加强农田建设，提高农田质量，从根本上改变农业生产条件，促进农业集约高效发展，稳定产业产能，促进绿色发展，提升农业竞争力，使农业成为有效益、有奔头的产业，既为产业兴旺奠定坚实基础，又引导资本、人才、企业进村落地，把就业、效益、收入更多留在农村，支撑乡村产业兴旺。

　　加强农田建设是筹措乡村振兴资金的潜在渠道。乡村振兴需要大量的人财物投入，特别是产业振兴、生态振兴、改善乡村环境等，需要多方面筹集资金。根据江西、山东、河南等多省的实践，通过平整土地，把农民承包的细碎耕地整理建设成大面积集中连片的高标准农田，可以增加2%左右耕地面积，这些新增耕地可以调剂用于占补平衡。按照每年建设8000万亩高标准农田计算，就可新增耕地160万亩左右，若每亩按平均5万元调剂交易，可筹集资金800亿元左右。因此，加强高标准农田建设可以作为筹集乡村振兴资金的潜在渠道。

　　充分把握农田建设面临的机遇与挑战

　　新时代、新形势，农田建设既迎来了国强民富的好机遇，也面临农产品供过于求、农业农村发展短板等挑战。

　　乡村振兴战略实施为加强农田建设提供政治保障。习近平总书记多次在不同场合强调对农业农村在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排。加强农田建设促进产业发展是乡村振兴的重要基础，《乡村振兴战略规划》明确到2022年建成高标准农田10亿亩的任务。人财物的优先安排，建设任务的明确要求，为新时代农田建设提供了政治保障。

　　深化机构改革为加强农田建设提供了体制保障。中央深化机构改革方案明确将农田建设项目管理职能整合划转农业农村部，农业农村部履行农田建设和耕地质量管理职责。目前，中央和省两级的机构改革和职能调整已到位，预计年底前市、县两级改革全部完成。农田建设管理机构与体制进一步理顺，彻底改变了“五牛下田”“分散管理”的局面，确保统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一验收考核、统一上图入库落地落实。

　　国内外经验为加强农田建设提供了借鉴。从国内看，建国以来实施了多轮农田基本建设，特别是二十世纪六七十年代以农业学大寨为典型的大规模农田基本建设，九十年代农业综合开发开展的中低产田改造，本世纪以来的土地整治、高标准农田建设等，都从多个层面为农田建设的模式设计、社会动员、资金筹措、组织实施等积累了经验。从国外看，与我国人均耕地面积少国情相似的日本，二次世界大战后开展了“土地改良事业”的重大建设工程，从立法保障到分层分级筹集资金、组织实施、建后维护等都形成了一整套值得借鉴的经验。

　　粮食等重要农产品供应充足为加强农田建设增添变数。我国粮食生产连年丰收，产量连续7年保持在6亿吨以上，供给充足，有的品种供过于求。加之，粮食等重要农产品国内外价格倒挂，“多进少种”呼声此起彼伏。生产成本上涨，种植粮食等大宗农产品收益低，生产积极性受挫。据统计，2016年以来，农民年人均可支配收入中来自种植业经营占比低于20%。因此，在各种投入上打了折扣，耕地季节性撂荒现象严重(南方部分省份30%以上耕地冬闲撂荒)。这些因素的交互影响，削弱了地方政府和农民、企业抓粮种粮的积极性，进而减弱了农田建设的投入动力，为农田建设资金投入、建设任务落地落实等增添变数。

　　账实不符为农田建设目标任务落地落实增加困难。一是耕地家底账实不符。据2017年国家土地督察公告显示，部分地区耕地认定不实、占补平衡落实不到位、违法用地等问题仍然存在。耕地中种植林果、苗圃大量存在，现有耕地的确切数量不清。二是高标准农田建成数量不清。2011-2015年有关部门累计安排投资建设的高标准农田约4.8亿亩中实际建成面积存在“水分”，既有不同渠道投资在同一项目区安排建设，出现重复统计的问题，还有部分项目区由于投资不足只是核心区的按照有关标准建设了，但其他区域存在建少报多问题。三是已建成的高标准农田质量不达标。有的只建设了机耕道路，有的只建设了灌溉渠道，没有整治田块、改良土壤等方面建设内容，全部达到要求的不多。这些都为下一步统筹规划、统一推进农田建设，实现2022年建成10亿亩高标准农田目标增添了困难。

　　扎实抓好农田建设的重点任务

　　加强耕地保护与建设，大规模推进高标准农田建设，加强农田水利设施建设，实施耕地质量保护与提升行动等是新时代农田建设的重点任务。

　　持续加强农田水利建设。通过持续不断的建设，我国农田有效灌溉保证率达到52%以上。但农田水利设施仍然比较薄弱，靠天吃饭还没有完全解决。因此，必须加快大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造。在水土资源条件具备的地区，新建一批灌区，增加农田有效灌溉面积。实施大中型灌溉排水泵站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌排体系。加快推进小型农田水利建设，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区“五小水利”工程建设。

　　大力推进高标准农田建设。各级要按照今年中央一号文件部署，编制高标准农田建设4年规划，梳理评估2011年以来高标准农田建设情况，以划定的粮食生产功能区和重要农产品保护区为重点，按照实施区域化整体建设，推进田水林路电综合配套，同步发展高效节水灌溉的要求，编制规划形成项目。以推进机械化、规模化生产为目标，落实建设条件，充分发挥农村集体经济组织和新型经营主体作用，采取多种方式组织好项目建设，稳步推进高标准农田建设。按照“谁受益谁管护，谁使用谁维护”的原则，落实好已建成高标准农田的运行维护责任主体，建好用好高标准农田。

　　扎实抓好耕地质量保护与提升行动。严格落实耕地占补平衡，在确保补充耕地数量的同时，提高耕地质量，加强新增耕地后期培肥改良。综合采取工程、生物、农艺等措施，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复、土壤肥力保护提升等，有效提高耕地产能。因地制宜实行保护性耕作制度，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。加强耕地质量调查评价与监测，完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络。

　　积极探索农田建设新模式。一是推进高标准农田建设与农民承包地改革相结合，促进农田“小块并大块”，推进农田宜机化，为发展农业规模化、标准化、机械化打基础。二是推进农田建设与农村基础设施统筹协调布局建设。采取统筹规划整合，将农村人居环境、农田建设、乡村公路、农村饮水等项目进行整体打包，统筹设计，实现集中资金推进乡村振兴。三是积极探索多元建设主体实施农田建设。根据各地农田分布实际情况，可以统一规划设计后，采取土地平整及田间道路建设交由新型农业经营主体实施，专业性强的农田水利工程项目选择专业性公司实施，调动各方面积极性，发挥各方面实施优势，提高建设质量和效率。

　　谋划落实农田建设保障措施

　　构建农田建设法律规章制度，建立健全以政府投入为主的多元化建设投入机制，理顺农田建设管理体制，加强农田建设体系队伍建设，加快农田建设管理的信息化、现代化。

　　构建农田建设法律规章制度体系。一是推动颁布《农田建设条例》。适应新时代农田建设投资多元、主体多元等实际，突出政府主导、农民主体、社会参与的建设管理思路，通过立法明确政府、企业、农户、农民合作组织等的权利与义务，规范激励、约束农田建设管理各主体行为，促进农田建设事业长久持续发展。二是制定实施《农田建设项目管理办法》。借鉴原有各部门管理办法，结合各地农田建设管理实践，制定规范性管理文件，规范高标准农田建设等项目管理。三是编制建设标准及定额。分区域制定农田建设标准及投资标准，各省根据此标准，结合农田建设实际，制定省域内的农田建设标准定额，填补农田建设无标准定额的空白。

　　建立健全农田建设投入机制。一是要明确各级财政农田建设投入，力争财政资金稳定增加。研究出台农田建设中央与地方财政支出责任划分，保障投入制度性安排，确保全国每年完成8000万亩以上高标准农田建设任务。二是统筹各渠道资金，实施耕地质量保护与提升行动。统筹东北黑土地保护、退化耕地治理等专项资金，按照区域整合资金，捆绑支持培肥地力，提升耕地质量。三是引导新型经营主体投入。健全农田建设新机制，通过先建后补、以奖代补等方式，引导涉农企业、工商资本、新型经营主体投入高标准农田建设。四是着力拓宽投入渠道。探索利用高标准农田建设新增耕地指标调剂收益、农村集体建设用地增减挂钩节约指标调剂收益为基础，吸引社会资本进入，建立农田建设基金，以基金投入方式再引导金融资本投入农田建设。

　　加强农田建设体系队伍建设。一是明确体系职能。在机构改革中明确各级农业农村部门承担农田建设管理职责和任务，配备相应人员力量，确保有人干事、有人负责，特别是基层农业部门须配备懂项目建设与管理的人员。二是提升能力素质。建立健全培训考核制度，实行上岗培训、任职培训和绩效考核，加快提升干部队伍能力素质。三是充分利用好社会中介机构。利用好勘察设计、工程咨询等中介机构技术力量，在规划编制、项目评审、建设管理等方面为我所用，既做好相关工作，又在实践中引导培养干部队伍专业素质。

　　推进农田建设管理现代化。一是构建农田建设项目管理系统。实现从建设规划编制，建设项目布局，到建设项目勘察设计、评审审批、建设管理、竣工验收、监督考核、上图入库等以高标准农田建设为重点的项目建设管理全流程信息化、自动化管理。二是建立以遥感技术为支撑的农田建设绩效评价系统。充分利用卫星遥感数据，辅以航空遥感影像，实施农田建设水利化、机械化、规模化成效监测评价，农田生产能力(单产增加)评估，实现对农田建设投资绩效全面评价。三是建立耕地质量监测评价系统。充分利用科研、教育、事业单位基础资源，根据土壤类型及土壤退化、污染情况布局监测站点，按照长期定位全面监测、土壤性状肥力健康综合监测、土壤污染等专项监测分别布点，全面监测耕地质量及其演变趋势。