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[治理策略] 郁建兴:乡村治理的八大核心议题和乡村善治的八大理念

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发表于 2019-9-9 10:08:37 | 显示全部楼层 |阅读模式
郁建兴
        2019年8月20日下午,清华大学社会创新与乡村振兴沙龙第五期在清华大学公共管理学院成功举办。本次沙龙由社会创新与乡村振兴研究中心主任邓国胜教授主持,邀请到了著名学者郁建兴教授主讲,郁建兴教授讲述了“乡村治理的新议程”。
   今天这个话题围绕两个主线,一个是社会治理研究;一个是基层乡村治理。我们清华能够关注乡村治理,精英关注乡村、关注基层,这个是很值得我们敬佩。所以精英学者、精英大学关注乡村治理,我觉得这是很值得我们关注的。所以基于这样两个方面,我今天演讲的主要包含四个方面的内容。
   第一,辨析国家治理、地方治理、社会治理、基层治理四个概念。
   第二,我想提出一个命题,新时代提出乡村振兴战略的关键词之一就是“治理有效”,所以没有善治就没有乡村振兴,提出来一个判断。
   第三,目前乡村治理的八大核心议题。
   第四,提出走向乡村善治的八大理念,形构当前乡村治理新的议程。

        一、辨析国家治理、地方治理、社会治理、基层治理。
   十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标就是要推进并实现国家治理体系和治理能力的现代化。十八届三中全会以后习总书记对十八届三中全会的决定进行了详细的说明,已经被收入习近平《论全面深化改革》中。
   (一)国家治理
   国家治理可以从三个维度理解:
   第一个维度,从广义上,等同于治国理政,涵盖了国家一切事务的治理。它包括了纵向、横向、时间、空间等四个维度。从纵向的维度,它包括了从中央到地方,甚至到基层,如果我们地方用作狭义的话,地方广义的中央以外都是地方;从横向,包括政府、市场、社会;从空间维度,包括东、中、西,部不同区域、不同的省市县的协调与管理;从时间上,在宏观上要制定当下的以及未来的发展战略,比如“十四五”规划,所以这是最广义的国家治理的概念。
   第二个维度,当国家治理和地方治理、基层治理同时出现的时候,国家治理主要是指全国性公共产品的提供和承担跨区域协调治理的职能。全国性的公共产品包括国防、外交、安全、货币、法治、环境等,既包括硬的公共产品,也包括一些制度性的基础设施。这些公共产品不具有排他性和竞争性。除了全国性的公共产品,还有跨区域治理,现在京津冀、长三角、港珠澳大湾区,这些也是国家治理的内容,需要高层级政府的计划、指挥、协调、控制。
   第三个维度,当它跟社会治理同时出现的时候,国家治理包括政党治理、政府治理。从逻辑上讲,国家和社会是划界而治的,这个界在哪,估计很难准确表述,但是从逻辑上讲它们是有界限的。在社会失灵的地方要发挥“元治理”的作用,所以这是政府与社会关系建立的前置条件,第一个它们是有界限的,第二个是社会会界定的,如果社会始终是有效的,就不需要国家的干预,也不需要有政社关系。政社关系目前在世界范围里有国家主导下的社会治理,国家与社会共治,国家在社会之中或者米格代尔这本书翻译成“社会中的国家”,是一个意思,这三种模式没有好坏之分,哪个国家适合什么样的政社关系,取决于它的禀赋、文化传统、发展阶段、发展水平等等,所以这是国家治理的三个维度,我们来理解国家治理。
   (二)地方治理
   地方治理,我们跟西方国家有很大的区别,比如说在美国,美国的州不是地方政府,州是主权政府,他有51个政府,这51个政府都是主权政府,州以下才叫地方政府,美国的地方治理简单地说就是地方自治。如果我们也用“地方政府”这个词描述美国、德国和日本,它只有启下的功能,没有承上的功能,除了法律规定它要承担的职能以外,其他的都是自治的概念,美、德、日的地方政府或者叫地方的政权,他们之间都是独立的公法人,洛杉矶市在洛杉矶县里面,洛杉矶是有600多万人口,得克萨斯州的一个县可能只有90万人,他们在法律上都是平等的,互相不隶属,所以文森特?奥斯特罗姆写《美国地方政府》,他讲美国的地方政府就是一件和尚的百纳衣,美国有8万多个地方政府,这8万多个地方政府简单说就是地方自治,比较清晰地来描述他们的法律地位。
   但是在我们国家讲地方治理要复杂得多。我们是单一制国家,从法律意义上看,我们的地方政府广义上是指除中央以外的所有政府。法律上讲的是地方各级人民政府,省到乡镇都叫地方政府,其中乡镇政府是基层政府。如果按照这个来计算,地方政府的狭义概念即为省、市、县三级政府。但是现在越来越多的学者把县级政府也划归为基层政府,这样的话地方政府只有省、市两级。
   所以从狭义上看,省、市两级政府是地方政府,省、市两级政府的治理是地方治理,省、市政府的工作主要是组织对组织,具有承上启下的作用,但不直接面对群众。所以省、市两级政府可以界定为地方政府,区别于基层政府,有它特定的含义。这是我们跟西方的地方政府、地方治理的差别。
   (三)基层治理
   为什么县级以下,包括县级政府,我们都把它叫做是基层?原因就是我们现在城市的乡镇逐渐转变为城市建制,撤镇建街,乡镇被撤销,建立街道以后,如果我们仍然认为只有乡镇政府是基层的话,我们大量的城市街道对应的就没有一级政府,而且乡镇在进行垂直管理改革之后也越来越像县级政府的代理机构,所以大大削弱了县一级政府的财政自主权和资源配置能力。
   习总书记在不久前举行的党和国家的机构改革的总结会上发表了重要的讲话,这个讲话所针对的全国都是省、市、县机构的改革,但是不包括乡镇政府机构改革。目前我们能够找到的一些材料,一个是北京市叫做“街乡吹哨、部门报到”,这是一种新的镇街和县级政府、区级政府的部门关系。第二个重要的背景就是上海的,上海在2014年发布的文件,2014年的文件里面就取消了乡镇政府的招商引资功能,取消了乡镇政府这一级职能。我们浙江省在全国率先完成了乡镇政府机构改革,最核心的内容就把党建+治理作为乡镇政府首要的职能。
   乡镇政府以后主要的职能就是治理,党建引领下的社会治理,今天我们讲基层治理,就是基层社会治理,乡镇不是招商引资的主体,中央的文件在不断地确认这样一个趋势。乡镇肯定不是一级政府,职能很不完全,基层治理就是基层社会治理。所以从这个意义上,乡镇无法处理很多公共事务,县一级政府直面群众,是地方重大事项、重大问题的“一线指挥”,是最基层而且最有能力协调处理公共事务的一级政府。所以这是我们将县一级政府及其它的派出机构(街道)以及乡镇政府作为基层政府,有利于今天强化基层治理能力,维护社会稳定,为民众提供更高质量的服务,县级以下我们把它作为基层的含义。
   县政府属于基层政府,乡镇街道是社会治理的主体之一。“街乡吹哨、部门报到”,浙江“四个平台”下沉,现在乡镇机构改革,而且创设出了继续创新“四个平台”的内容等等。这里刚才讲的2014年上海的创新,2014年上海就已经把创新社会治理、加强基层建设列为市委“一号课题”,出台了“1+6”系列文件,一举取消30多年来街道的招商引资职能,各区不再考核街道的经济发展指标。浦东新区试点取消了乡镇的招商引资功能,加大对社会治理、民生等方面的权重。2014年、2015年、2016年3次全国人大会,习近平总书记都到上海代表团去,这三年他讲了同样的话,社会治理的重心在基层、在乡镇、在街道。所以他2016年的时候特别说取消基层的招商引资职能,心无旁骛有更多的精力来做好服务,这个予以了高度肯定和评价。
   这里给大家看两份文件,一个是5月份发布的,关于加强街道党建工作的文件。一个是6月份发布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,这两个文件里面我挑两句话出来,5月份的文件里面要:“提升街道党工委的统筹协调能力,直辖市、副省级城市、省会城市、经济社会发展水平较高的城市应当全面取消街道承担的招商引资、协税护税等工作任务,暂不具备条件的先先在中心城区实行,再逐步推进。”6月份的乡村治理指导意见指出:“要充分发挥乡镇服务农村和农民的作用,加强乡镇政府公共服务职能,加大乡镇基本公共服务投入,使乡镇成为为农服务的龙头。”所以我根据5月份和6月份两个文件,逐步弱化甚至取消街道乡镇招商引资职能,强化社会治理、民生保障的职能,这个应该是改革的重大趋势。
   (四)社会治理
   社会治理可以分为两大部分,一个是社会治理体制,一个是具体的社会事务治理。社会治理体制,十八大、十八届三中全会、十九大都有精彩的表述,我们目前讲的是创新社会治理体制,十八届三中全会里面提出来的,在刚才讲的6月份的关于乡村治理的中央的指导意见里面又增加了,十八大以前叫做党委领导、政府负责、社会协调、公众参与,十八大以后加了法治保障,这次指导意见里面又加了科技支撑,这样的社会治理体制。
   第二个是具体社会事务治理,这里面可以明确地对社会治理来做出一个界定,社会治理在具体社会事务的治理中包括了三个层次:既包括党委政府对社会的管理,也包括党委政府与社会的共治,更是指社会的自主治理。但是党政部门理解的社会治理跟我们理解的有很大的鸿沟,很多领导人把社会治理理解为治理社会,社会是客体,我们党政部门才是主体,这是社会治理的内容,但只是治理的一部分,任何社会都包括对社会的管理控制、管控的内容。但是我们更应当要强调后面的两个部分,一个是共治。十九大报告指出要构建共建、共治、共享的社会治理格局,最先提出了“共治”的理念。另一个,社会的自主治理。社会的自主治理,自治在英文里面有两个词,一个是self-governmence,还有一个是autonomous,这里应当指的是autonomous。当然先有self-governmence,然后有目标可能是autonomous,自组织。我们刚才讲把基层治理的概念坐实了,具体社会事务治理的重心在基层,所以基层治理也就是基层社会治理。
       二、新时代提出乡村振兴战略的关键词之一就是“治理有效”,所以没有善治就没有乡村振兴。
   第二个,我想提出一个命题,没有乡村善治,就没有乡村振兴。新时代的乡村振兴战略和2005年、2006年提出的新农村建设战略有什么重要区别?新农村建设这个目标包含生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主,这是就农业和农村社会而言。新时代的乡村振兴战略是在2011年我们国家的城镇常住人口已经超过农村的常住人口这样的背景下提出来的。在2011年以前生产要素都是从农村向城市单向单维度的流动,2011年以后城镇常住人口超过农村常住人口,意味着涉农所有的元素都越来越变得稀缺,所以现在才会有强烈的概念,乡村旅游就很时尚,乡村的各种故事就变得越来越宝贵。以前叶圣陶先生写《多收了三五斗》,农民们农闲季节,丰收以后,秋收以后,进城买工艺品,现在是节假日城镇居民带着孩子下乡,这个只是很表面的,还有别的生产要素,工商资本下乡,城镇居民下乡。
   我跟大家讲个我自己碰到的真实的例子,去年春节我到很著名的安吉县去过春节,“绿水青山就是金山银山”提出的地方,那是一个生态环境非常好的地方,我在那过春节,平日里都很忙,闲下来也很无聊,家人们在睡觉,我就跑到村子里去,我去了一个安吉县还不叫镇,叫上墅乡董岭村,这个村800个人口,四五百个青壮年都出去打工了,留了两三百个老人、孩子,这是典型的人口输出村,对不对?那个时候过年了都回来了,村子里很热闹。但是我再告诉你们第二个事实,这个村子里住了5600个上海人,或者十年,或者十五年,或者二十年,或者三十年,租他们的房子住在那里,刚才说了,住三十年的天天就住在那儿,有的一年来住一个月、两个月、三个月,这个问题就来了,县委书记晚上请我吃饭,我就问他了,这5600个人的财产权是怎么得到落实的?比如说我跟一个农户联合造了一个别墅,这个财产权,农户说上海人不能买这个房子的,都是农户的名字,有一天他不让我住了怎么办?这5600个上海人的治理权怎么落实?这个村子的公共事务难道听两三百个老人、孩子的吗?他说这个我们都没研究过。所以现在我们城镇居民在乡村生活的,这就成为了我们房间里的大象,大家都看见了,假装没看见,所以十九大报告在乡村振兴战略里面有一句很精彩的话,完善城乡融合发展的体制机制和政策体系。什么叫做城乡融合发展的体制机制和政策体系,这是十九大报告谈乡村战略的核心。
   所以在今天乡村振兴战略和新农村建设的战略有根本区别,十三四年过去以后有根本性的区别。现在全国的城镇化率达到了58%,浙江省是68%,杭州市是78%,杭州市是已经完成城市化的社会形态了,所以它就面临了社会治理、经济发展的任务就发生很大的变化,刚才我讲到城乡融合发展,生产要素相互流通的这样的背景下,体制机制、政策体系怎么构建起来。所以你看生产发展就变成了产业兴旺,不只是种西瓜、种南瓜、种葡萄了,这个产业兴旺是指什么?乡村振兴一定跟“农”有关,但这个农业一定是接二连三的农业。如何实现一产接二连三,工商资本下乡,农民都做不了,一定要工商资本下乡的。
   村容整洁已经改变为生态宜居。乡风文明、生活富裕这两个没有变化。管理民主变成了治理有效。2005年、2006年提出新农村建设战略到2008年10月十六届三中全会,那个中央全会通过的决议,因为全球金融危机了,2008年10月三中全会通过了决议,因为11月5日,几天以后国务院就开始全面救市了,所以这个文件被忽视了,没有得到很好的执行,这个文件里面提了一个很好的命题,就是要扩大村民自治的范围。什么叫扩大村民自治的范围?现在村民自治已经有《村民委员会组织法》,当然所有村庄都应该是村民自治的。
   但是我们的村民自治主要理解为选举民主,或者叫做监督,选举和监督,在管理和决策的民主这个领域我们做的很少,所以应当把管理和决策民主这个内容要增加进去,这就是扩大村民自治的范围的含义,这也是“管理民主”的丰富内涵。习近平总书记在十九大报告中指出治理有效是乡村振兴的重要保障,从“管理民主”到“治理有效”,是要推进乡村治理能力和治理水平现代化,让农村既充满活力又和谐有序。所以我如果说把这句话稍微放大一下,社会主义国家政权巩固以后,治理有效和经济发展就是党委政府的中心工作。
   怎么样做到治理有效呢?在6月份的中央《关于加强和提高乡村治理的指导意见》里面已经提了,构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”这样的治理体制。治理体系是指要充分挖掘运用自治、法治、德治的元素,而且通过有效的载体结合起来,来推进、来实现乡村的善治。
   什么是党委领导?这里面既是指我们一切工作比如乡村的工作要由县委、乡镇的党委来领导,更是指乡村中的党组织的领导。中央已经明确规定,现在的村民委员会的选举,村委委员会主任跟村党组织的书记是同一个人,村书记和村主任是同一个人,这个任务有多艰巨呢?浙江省现在村书记和村主任合一的村庄只有30%左右,三分之二以上的村庄村主任和村书记都是分开设立的,接下去要重合,要是同一个人,所以这是党组织领导的含义。所以村的党组织的书记应该通过法定程序担任村民委员会主任,像浙江这样的农村是有村级集体经济组织的,这时村党组织的书记要兼任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织的主任,必须是同一个人,“两委”班子成员应当交叉任职,这是非常重要的一个变化。
   健全村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制。一定要先开村党组织的会,党组织开完会,再由村委会进行讨论。现在企业也是这样,国有企业也是这样,党组织领导的董事会,党组织协调会,然后再进入董事会,或者村民议事会。
   政府负责,要健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度。这要求村级组织经费保障制度由政府来负责。要加强乡镇政府公共服务职能,加大乡镇基本公共服务投入,乡镇以后成为为农服务的龙头,你主要功能是服务的功能。现在起源于浙江省在全国广泛的复制推广的“最多跑一次”改革现在向基层延伸,到乡镇甚至到村和社区都成立了便民服务中心。无论是管理服务向基层的延伸,或者叫下放,一定是事权和财权相匹配、相结合配合切合的方式下放。
   社会协同。包括妇联、党群部门、群团部门,还有社区社会组织,还有其他的各种各样的社会组织,现在协同的社会元素如果是城镇特别是大城市我们可以看到很多的元素,但是在乡村这些元素还是很少的。现在像乡贤进入到乡村治理以后,他可能会在这些领域里面发挥比较好的作用,比如说红白喜事这种理事会等。
   公众参与。今年6月8日全国的乡村治理工作会在浙江省宁波象山县举行,象山就是以村民说事这个案例著称,他们坚持民事民议、民事民办、民事民管,这样的多层次的基层协商格局,创新协商议事形式活动的载体。如果说要讲到公众参与,有那么多的主体,村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会、百姓议事会、民情恳谈会很多很多,在全国乡村治理工作会闭幕的时候,胡春华副总理去了,《人民日报》的题目叫《浙江唱好三字经》,《光明日报》头版的题目叫做《浙江新时代乡村治理的范本》,就是讲的村民说事。
   法治保障,这个法治保障既包括硬法,更是指软法,村规民约,不要小看村规民约,一般来说没有半年时间、八个月时间治理的村规民约都是有效的。所以这也是公共政策一个重要的模型。村规民约是一种软法。比如说怎么来规范乡村小微权力的运用,我们宁波市的宁海县,就是“左联”五烈士柔石的故乡,出台了小微权力清单36条,写进了今年的中央一号文件,今年中央一号文件里面讲到如何来规范小村小微权力的运行,包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机的衔接协调的多元化纠纷解决机制,这都是法治保障。这个话题我们其实可以延伸出很多的内容。
   科技支撑,现在村委会委员早上起来20多个APP都在指示做什么工作,不胜其烦,所以我们衢州市的龙游县、湖州市的长兴县,把20多个APP整合到一个平台上,就变成一个创新项目,可见现在科技对它的影响力。这里面我等会儿还要跟大家做出一些思考,我们科技网络建群以后,到底是有利于乡村治理,还是对乡村治理来说是一种“双刃剑”?我一直认为在服务领域智慧治理的有效性要高于社会管理领域的有效性。我们现在越来越感受到线上的群,它是不断激化的概念,比如说根据某一个线索,性别、宗教、性取向、收入水平、某一个议题的专注者来组成这个群,这个群具有不断激化不断加固自己的倾向的,所以这个对一个公共理性的建立现在是存在紧张关系的。
   治理体系。这是2013年我在我自己的家乡浙江桐乡乌镇跟当时的市委书记我们两个人策划出自治、法治、德治,我们当时叫“三治合一”,十九大报告里面叫做“三治结合”十九大以后浙江省把它又更名为“三治融合”。那个镇还建立了三治融合馆,建这个馆,器和物的建很容易,怎么来体现自治、法治、德治,以后凡是社会治理领域更多,以后多向大家征集,建一个纪念馆怎么建,建一个成立馆怎么建,我参与他们的馆怎么来设计的,所以要体现人的重心,体现活着的人的重心,动态的重心,所以这个馆里面专门设了议事会场,专门要体现这个东西。其中基层自治是我们的基本政治制度之一,这个不能改变,所以基层自治是本,但是自治有可能是低水平、低质量。为了实现高质量、高水平的自治,我们才提出法治和德治,所以这不是A+B+C,这是A+BC,这不是三足鼎立的关系,法治是底线,德治是高线,有了法治,这个自治的秩序就能建立,没有自治也可以,所以我说不是三足鼎立,自治+法治就可以建立现代社会秩序,但是如果没有法治的话,这个秩序的成本可能就会比较高,所以+德治,这是我整个一个思路,自治+法治这个底线+德治这个高线,法治、德治都是来实现高质量高水平的自治,是这样一个逻辑,这样一个表达。
   怎么样实现自治、法治、德治的融合呢?三治融合它应当是乘法,自治的载体里面要体现法治和德治,法治的载体里面要体现自治和德治,德治的载体里面要体现自治和法治,这才叫融合。我有一篇文章《基层社会治理中的自治、法治与德治及其相结合》,今年第8、第9期《新华文摘》全文转载了这篇文章,讲三个治什么关系,三治融合、三治结合是如何可能的。
   在嘉兴市,以自治、法治、德治三治融合的理念来开展垃圾分类工作,叫我去做评委,让村书记、村主任打擂台,你这个村里怎么做的,那天有9个村书记来打擂台演讲,讲他怎么用三治合一、三治融合的理念方法去解决垃圾分类问题。现在比较好的表述,我认为党组织领导下的自治、法治、德治相融合,没有善治就没有乡村振兴,我们指的这些体制和体系中的元素跟大家说一说。
       三、乡村治理的八大核心议题。
       接下去是对当前乡村治理党委政府所确定的八大核心议题。今年中农办、农业农村部、中组部、中宣部、民政部、司法部《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》。提出要建设乡村治理示范区,要围绕以下八个方面来开展工作,所以我把它刻画为目前的八大核心议题,现在中央六个部门认为乡村治理的核心议题就这八个。
   (一)探索共建、共治、共享的治理体制。
   刚才讲了,无论是共建还是共治,还是共享,“三共”,张文显老师到桐乡去参加自治、法治、德治论坛,他的主旨报告就是三治与三共的关系,共建、共治、共享的关系,这个要来论证的,你怎么体现出共建、共治、共享?乡村治理里面怎么来共建,怎么来共治,怎么来共享?共享的问题可能是特别重要的问题,在乡村治理中要体现出来。共治,刚才专门讲了,社会治理的三层含义,第二个共治。共建,怎么来建设这个社会?我觉得讲共建大家都能接受,大家一起建设没问题,但是共享比较难了。
   (二)要探索乡村治理与经济社会协调发展的机制。
   乡村治理不仅仅是稳定有序,你还要跟经济社会发展,要促进我们经济社会的全面进步。我这里给大家举个例子,我在新疆公益论坛上做了一个演讲,就起源于尤努斯先生访问浙江,孟加拉国得诺贝尔和平奖的尤努斯先生,他是穷人银行家,小额贷款普惠金融之父。我那天跟尤努斯先生对话交流,我就把他的普惠金融解读为一种社会治理创新,我说如果说普惠金融是一个金融的重大创新,你应该得诺贝尔经济学奖,而不是得和平奖,你为什么得的是和平奖呢?因为不仅仅是金融的现象、经济的现象,而是社会治理创新,也就是通过格莱珉银行的做法,大家都知道这个,他把钱借给妇女,五家人家才能借,成为一个小组,四个小组成为一个大组,每个小组每个星期都要开会的,积累社会资本,形成一种社会合作互助的机制。所以哈贝马斯说经济的媒介是金钱,政治的媒介是权力,社会的媒介是团结。格莱珉这个词在孟加拉语就是乡村的意思,它的乡村银行虽然是金钱这个媒介,但是实现的是团结,大家明白这个意思吗?三种最主要的媒介,哈贝马斯说,格莱珉银行现在成为孟加拉国最大的银行,有多大的势力呢?他有900多万个客户,按照每一户一家五口人计算,大概四五千万人,四五千万人跟格莱珉银行有关,什么概念呢?孟加拉国大概1.4亿人口,13的孟加拉人都跟格莱珉银行有关,而且坏账率只有百分之一点几。前面毛利斯先生好多人都尝试这样做都失败了,今年中国建设银行跟他签了战略合作框架,接下去看看是不是走出格莱珉银行中国的路,这个意义不仅仅只是金融的概念,这就是乡村治理跟经济发展社会进步是紧密相连的,能够积累社会资本,促进社会的团结和友好。
   我刚才讲了桐乡的自治、法治、德治三治融合模式,他找到了一个很好的载体,叫农信贷,你自治、法治、德治,你的自治水平有了德治和法治水平比较高的,你就可以授予比较高的信贷,如果你还了贷款,你将会授予更高的信贷,应该说是三治融合的一个非常好的载体,这些载体都不是天上掉下来的,都不是先天可以复制的,都是在实践中逐渐形成的。所以这个载体里面体现自治、法治、德治,今天不讲具体的故事。
   (三)探索完善乡村治理的组织体系。
   最核心的是要完善农村的党的基层组织。探索健全以党的基层组织为领导,村民自治组织、村务监督组织是基础,集体经济组织和农民合作组织为纽带,其他经济社会组织为补充的组织体系,实现村级各类组织按需设置、按职履责、有人办事、有章理事。这是乡村治理的组织体系。
   (四)探索党组织领导的自治法治德治相结合的路径。
   不能将三治结合作为政府自上而下的考核指标。我们在这篇文章里面曾经提出一个构想,用自治指数、法治指数、德治指数来刻画一个社会治理水平,可能有利于我们来理解它们之间的关系,而不是说拿来进行考核。
   (五)完善基层治理方式。
   (六)要完善村级权力监管机制。
   这就是浙江宁波宁海提出的小微权力的36条清单,小微权力的监督制度,制定权力责任清单,加大基层小微权力的腐败惩处力度,宁海的36条,现在宁海的县委书记到鄞州区去做区委书记了所以他把这36条又改造为“三清单一流程”,把基层农村的干部们都管住了,都规范住了,也保护他们了,你要做什么事情查一下有这个权力我就签,但是这个清单不能太清晰,要有模糊地带。我给他们的建议,一个是执行小微权力清单,或者“三清单一流程”坚定不移,另外一方面高层级党委政府要赋权、赋能村支部或村党委。既要有“三清单一流程”,又要给基层赋权、赋能,既是规范运作,又是创造性工作,这两个可以结合起来,否则基层干部是没有一个人有动力的,都在这个清单中找,找不到我就不办这个事。
   (七)创新村民议事协调形式。
   村民议事会,温岭的民主恳谈会等等,很多形式,还有参与式预算,都是很重要的故事。此外,为本地村民、外来居民、企业和社会组织等参与议事提供平台。现在到浙江的乡村里面外来人口是一个极其重要的元素。外来人口数量最高的是广东,有3600万,我们大概有1600-1800万外来人口,有相当一部分,哪怕在城里打工也在乡村住在农民的房子里,这些人的财产权、治理权一定在乡村治理中得到体现,要创新,村民不仅仅是指户籍意义上,还要包括外来居民,这是中央乡村治理工作会上一个字都没提到的。
   (八)创新现代乡村治理手段。
   我们要强调要利用信息技术,但是不宜过分强调“互联网+”治理,我们可以强调互联网+服务,便民服务可以发挥作用,因为技术治理是有双刃剑,可以降低成本,也可能带来社区社会资本的流失,数字化的转型会加剧社会流程,信息化并不必然通过信息技术的赋权推动社会平等。浙江这样一个数字经济最发达的省,使用智能手机的47%多一点,接入互联网的49%多一点,都没有到一半。所以你可以想象50多岁的人,他本来就是获取公共服务的弱势群体,他最需要现代信息技术给他们能够辅助来获取高效便捷的服务,但是由于技术接入使用的双重限制,他们很可能成为新时代的边缘群体。所以你看议事的人老是这些人在议事,没有智能手机不接入的人双重限制以后更加成为边缘群体,这个可能是我们要特别关注的,它的极化、倾向固化,可能对我们乡村的治理手段。
   四、提出走向乡村善治的八大理念,形构当前乡村治理新的议程。
   最后就讲一讲走向乡村善治,根据前文提出的八大核心议题,最后我们讲八个理念。
   (一)基层社会治理需要顶层设计,顶层设计的重要原则就是基层创新应当是可以、可以、也可以。
   顶层设计是把地方各种各样的探索创新,总结、上升、提炼到更加普遍性的一个手段或者载体。所以可以、可以、也可以是对基层创新的一种态度,鼓励自行探索。从根本上讲,基层社会治理创新的具体样态是不能设计的。我刚才讲到自治、法治、德治,这里到底是乡贤理事会发挥作用?还是村民议事会发挥作用?取决于你的禀赋?你这个村民的议事的公共空间、公共理性程度高不高?所以我们很可能一个村里上面提到的各种各样的载体都用过了,但是收效甚微。因此,选什么载体都由他自己去创建,不能“设计”,他自己创新。
   (二)最大限度推进自治
   怎么样推进?那就是为基层减负,所以要最大限度地来降低要求性的行政干预,只要有要求性的行政干预一定会增加基层负担。我要给你减负,我仍然是要求性的,所以仍然会给你增加负担,因为我有没有减了负,你要给我写到台上,所以我们很多很多为基层减负反而是增加了考核指标。我们浙江省今年过完年全部的党政干部三服务,为基层服务,为企业服务,为群众服务,这个活动当然是很好的,都到基层去、到群众去、到企业去,就像双胞胎母亲,经常给一个孩子洗了两次脸,给另外一个孩子一次没有洗。领导干部去服务,老是到有名的企业去,省长去了副省长再去,厅长再去,另外的不有名的普通的无人问津。所以这些基层,为基层减负的考核指标要想方设法,这是一个悖论。所有过程性的考核都是劳民伤财,确定目标,对目标进行考核,只要实现目标的手段符合章法,让他各显神通,减少对过程和手段的考核,我们现在处处留痕,对过程、手段要求一多,那当然把基层搞死了。所以一方面说我要给你减负,说你这个人太形式主义了,事事留痕,他说我留痕给自己看,形式主义的根源在官僚主义,你要他留痕,他才把台账做得那么漂亮,他解决一件事情的工作还不如做台账花的时间多呢。
   (三)分权并非越多越好,为基层赋权要配置相匹配的人财物,实现权力、责任和资源匹配。
   很多下放的经济社会管理权限不符合基层的实际情况,使现在基层的压力越来越大,比如“最多跑一次”改革,在我们浙江省我关注的还是体制性的改革,我把权力重置,我把流程再造,我把信息共享,但是我跑了六七个省,很多地方是给群众减负,但是我们增加了代办制,群众来一次就行了,我专门给你做代办员,群众是减了负,但是政府自己的成本增加了,基层政府苦不堪言,所以要实现体制改革才能解决这些问题,不能仅仅增加一个代办员。所以怎么样来把分权和集权的关系处理好。很多责任你就要高层级政府来承担,并不是分权越多越好,尤其是我们受西方学术委员传统影响比较深的,我们多个实践案例都表明这一点。
   (四)要突破政府对社会组织“非收即放”的管理思维。
   十八大报告里面提出来要建立加快形成政社分开、权责明确、依法自治的社会组织体制,但是我们要严厉打击非法社会组织,严厉打击乱收费,再加上严厉打击境外非政府组织的违法活动,要收了,地方政府对这种气候的判断是错误的,我们打击非法组织和我们培育发展特别是优先培育发展行业协会商会类、公益慈善类、科技教育类、城乡社会服务类的社会组织,这是可以同时存在的,要突破这种“非收即放”的管理思维。
   (五)激发群众参与乡村治理的积极性,要靠应用载体创新,推进治理创新向后端移动,改变创新给群众带来的效用曲线。
   我们最近给领导写了一个报告,题目叫《警惕创新成为一骑绝尘的孤立》,创新一成功,创意就死了,我们对俞可平教授在2001年开始的中国地方政府创新奖获奖的60多个项目进行了跟踪,加上提名奖,有80多个,活下来的不到80%,创新一被确立它马上就死了,成为孤立,创新孤岛,创新困境。所以要把它向后端移动,改变创新给群众带来的效用曲线。我们提了一系列的观点,要让群众更多的参与,有积极性。桐乡的自治、法治、德治,这几句话现在写进了中央关于乡村治理的指导意见,“德治扬正气,自治增活力,法治强保障”,这三句话是我提炼的,如果我们每天街上旗子上都写了这三句话,风一来很好看,那个没有用,一定要不断不断升级出产品,能够不断赋予信贷,而且不断提高信贷的额度,这个才有效,这样能够使得民众有参与社会治理的积极性。
   (六)法治最重要的是作为保障性机制,来调节人与人之间的关系,民众与村委会、村委会与政府的关系,保障乡村自治事务。
   在乡村治理中讲法治,一定不只是告诉农民你违法是必究的,你犯了法一定要得到追究,更主要的其实是要约束包括村委会在内、乡镇政府、街道办公室对农民权利、民众权利的侵害,是多种元素,我这里写了要发挥村规民约的作用,这是软法,其实还要防止政府、防止村委会对村民利益的侵害,这是保障机制。所以法治强保障,德治扬正气,自治增活力。
   (七)以“最多跑一次”、“最多跑一地”的精神和经验推进乡村矛盾调处,破解乡村治理难点、痛点、堵点。
   我们写了一个报告,“最多跑一次”,现在我们研究“最多跑一地”,“最多访一地”,“最多访一次”,我们浙江现在已经40多个县市区成立了信访超市,有的名称不叫信访超市,叫法不一。我将上访的各个部门像一个超市一样全部给你呈现出来,我当场就帮你解决,以最多访一地超市形式给你呈现,我去看了几个信访超市,还是比较有效,至少直接减少35%的初次访。另一个比较规范,按照程序来开展工作。我给他们的建议,要把信访超市里面,一定要设人大代表的工作室。这些有的地方叫社会治理综合服务中心,有的叫信访超市,要建立县、乡、村三级上下联动、左右协调的县域社会治理基本格局,“最多跑一地”“最多访一地”等等。
   (八)互联网和民主、治理之间有张力,要整合基层数字资源,强化“互联网+服务”,但是我不主张“互联网+治理”,警惕数字化转型带来的“数字壁垒”和社会治理对社区社会资本的削弱。
   信息社会是一个收敛的社会,意识形态、政治倾向是不断加固,它其实在摧毁民主和基层自治的根基,这是一个哲学命题。所以在数字治理的时代,我们可能是要有很多警惕的一些命题,我们可以做很多研究,怎么样能够有一个更好的信息技术给我们带来治理的积极的作用,把消极的负面的克服掉,解决掉,这可能是对我们未来的治理是很有意义的。这是最后的一个话题,怎么样来警惕数字鸿沟、警惕对社区社会资本的削弱,很多城市社区面对面的交流其实仍然是非常需要的,仍然是非常必要的。(来源:社会创新与乡村振兴研究微信公众号

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