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高强:以新《土地管理法》为契机全面深化农村改革

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发表于 2019-9-11 10:44:27 | 显示全部楼层 |阅读模式

高强(南京林业大学农村政策研究中心主任、教授 )

  土地是人类生存的基础,是经济社会发展最基本的生产要素。土地制度是国家的基础性制度。任何涉及土地方面的改革,即使以一种比较温和的方式来进行,其实质也是一场深刻的社会变革。8月26日上午,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定。这不仅意味着我国土地制度改革取得重大突破,也标志着全面深化农村改革将进入新的发展阶段。
  土地制度是指由国家法律和政策所规定的土地权属、利用和处置等所有社会关系的总和。当一个国家的土地制度严重束缚农民的生产积极性或者制约土地要素功能发挥时,旨在激活土地要素、促进土地多元化功能发挥的改革就变得非常必要。土地制度改革的目标从来都不是单一的,而只可能是多重的,主要有经济、社会、政治、生态等多重目标。
  经济目标是解放和发展农业生产力,促进农业生产的持续增长,实现农民生活的持续改善。政治目标是巩固农村基层政权基础、维护社会和谐稳定。社会目标是促进机会平等、结果公平,实现社会公平正义。生态目标是建立生态文明制度,促进资源永续利用和农业可持续发展。如果土地制度安排不能随着国家战略适时调整或者过多关注于某一个目标,土地制度就会阻碍生产力的发展。
  此次《土地管理法》修改就是对现有土地制度安排的突破,也是对近些年农村“三块地”改革成效的综合反映。从2014年底开始,中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》,在全国部署农村土地制度改革试点工作。33个试点先后经历了试点确定、范围拓展、综合探索等阶段,取得了明显的成效,为土地管理法修改奠定了实践基础。
  实施乡村振兴战略,需要全面深化农村改革。新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。此次《土地管理法》修改,它的意义不仅限于其涉及的内容本身,也标志着深化农村改革已经站在新起点上,需要继续着眼于征地制度、集体建设用地、农村宅基地等重点领域,结合产权制度、户籍制度、规划制度、支持保护制度等内容,从服务、政策、法律、环境等多方面优化制度供给,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。
  从征地制度方面看,此次法律修改规范了征地程序,明确了土地征收的公共利益范围,落实了被征地农民的知情权、参与权和监督权,提出建立多元化保障机制。尽管政府利益让渡明显增加,但农民个体获利仍然偏少,农民依然处于谈判弱势地位。下一步深化农村改革,要结合即将完成的农村集体产权制度改革,扩大成员集体所有权的行使范围,提高农村集体经济组织在征地过程中的话语权,建立“留地安置”“跨村联合”等区域统筹发展机制,保障被征地农民的长远生计。
  从集体经营性建设用地方面看,这次法律增加规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记,并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下,可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用,同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。这项修改取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制,为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。下一步深化农村改革,要加快培育多元化入市主体,成立代表集体行使所有权、具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体。同时,进一步完善土地增值收益调节金制度设计,探索土地增值收益调节金征收的基数、比例和方式,平衡国家、集体和农民三者的收益关系,实现利益公平分享、有序有效。
  从农村宅基地管理方面看,这次法律规定在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定。同时,这次修改还下放了宅基地的审批权,明确要求通过规划合理安排农村的宅基地,为改善农村的居住条件提供便利。下一步,需要在稳慎推进宅基地制度改革的前提下,加快推进房地一体的宅基地确权登记颁证,尽快明确农业农村部门在宅基地管理中的职能定位,提高基层部门承接审批权下放的能力,建立闲置宅基地自愿有偿退出机制,探索盘活利用闲置宅基地和农房的办法。

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