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中国乡村振兴智库

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[策略] 左停:如何更好激发深度贫困地区发展动能?

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发表于 2019-9-19 14:19:37 | 显示全部楼层 |阅读模式

左停(中国农业大学人文与发展学院教授)

中国的深度贫困地区大多集中在西部边疆和民族地区,这些地区的贫困持续时间长、贫困程度深、贫困表现及成因具有多维度。就深度贫困地区而言,到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障的目标,较一般贫困地区难度更大。攻克深度贫困这块“硬骨头”,在创造有利的外部帮扶环境的同时,要以解决突出制约问题为重点,即“注重激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内在活力,注重提高贫困地区和贫困群众的自我发展能力”。阿马蒂亚·森将可行能力与贫困结合提出有关贫困的“可行能力”理论,森认为贫困(饥饿)不仅仅是物质资源的稀缺,更重要的是人的基本能力的缺失和被剥夺,贫困的真正含义是人的能力的贫困。除了缺乏基本的物质资源之外,贫困人群的健康生存能力、获得教育能力、获取信息能力、社会交往能力等缺失或者缺乏获取以上可行能力的权利或机会而形成的“困”境也是当地贫困人口长期陷入动力不足的诱致因素。当前在对深度贫困地区提供扶贫政策支持、营造良好的外部扶贫环境以更好地解决贫困人群的基本生存需求问题以外,尤其要注意激发贫困人口的脱贫动力、培育他们的内生发展能力,进而减少返贫的可能性、实现深度贫困地区的可持续脱贫。培育深度贫困地区内生脱贫动力和能力、发挥脱贫的主观能动性是一个长期过程,如何破解深度贫困地区的贫困陷阱、激发贫困人口内生脱贫动力、培育贫困人口自我能力正是本文讨论的重点。
  一、中国深度贫困地区的基本特征
  贫困发生率高,规模较大。中国深度贫困地区中的贫困发生率较高。连片的深度贫困地区中西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区,生存环境艰苦,致贫原因复杂,基础设施和公共服务缺口大,贫困发生率普遍在20%左右。2017年度建档立卡特困地区统计数据分析显示,2016年怒江州(30.03%)、西藏(17.15%)、新疆四地州(16.37%)、四省藏区(14.29%)、临夏州(14.28%)和凉山州(12.05%)的贫困发生率分别是全国平均水平(4.03%)的7.5倍、4.3倍、4.1倍、3.5倍、3.5倍、3.0倍,远远高于全国贫困发生率的平均水平,而且深度贫困地区的贫困规模较大。上述数据说明这些深度贫困地区的脱贫任务现状不容乐观,贫困问题突出且顽固,属于贫中之贫。
  贫困程度较深,收入差距较大。在中国深度贫困地区,处于全国贫困线以下的人口较多,收入差异问题产生的矛盾也尤为突出。2017年底三区三州地区的贫困户人均纯收入中,1000元及以内和1000~1500的收入区间中,占比最高的都是西藏,比重为24.02%和19.35%,远高于全国平均水平7.20%、10.79%;特困地区贫困户收入1500~2000元和2000~2500元两个区间占比最高的是凉山州,比重为24.52%和31.33%,远高于全国平均水平16.48%和20.43%;收入在2500~2952元之间的占比最高的是怒江州,为22.10%,高于全国平均水平19.62%;收入在2952以上的占比最高的是临夏州,为62.83%,最低的是凉山州,为4.90%,与全国平均水平23.12%的人均纯收入差距悬殊。三区三州中,只有临夏州的人均纯收入相对高于全国平均水平,四省藏区和怒江州与全国基本持平,西藏、凉山州和新疆南疆四地州贫困户收入水平偏低。由此看来,贫困人群收入水平距离贫困线还存在不少差距,其中极端贫困者贫困程度更重,要完成消灭贫困、实现共同富裕的目标必须要有非常举措。
  处于贫困状态的时间持续较长。深度贫困地区有长期贫困的特征,这是由该地的自然历史地理等多种因素造成的。首先是历史层面的因素。习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上谈到深度贫困的主要成因时指出:“由于历史等方面的原因,许多深度贫困地区长期封闭,同外界脱节。有的民族地区,尽管解放后实现了社会制度跨越,但社会文明程度依然很低,人口出生率偏高,生病不就医、难就医、乱就医,很多人不学汉语、不识汉字、不懂普通话,大孩子辍学带小孩。”如云南的怒江州和凉山彝区很多少数民族在民主革命前还处于奴隶社会,后直接从奴隶社会过渡到社会主义社会,属于“直过民族”。他们长期处于自我封闭的环境中,旧社会的历史痕迹残存较多,生产生活能力不高,远落后于现代社会的发展水平。其次是自然地理条件层面。“三区三州”地处西部高原高山地带,地势险峻、区位偏远,集自然灾害频发区、边境地区、生态脆弱与资源保护区、连片特困地区等于一体,如此险峻的地理情况和脆弱的生态环境导致基础设施建设难度大、投入成本高,配套的教育、医疗等公共服务也不健全,不仅阻碍了当地的经济发展,同时也给当地居民维持正常生活带来了难度。
  深度贫困地区的贫困表现及成因呈现亚文化特点。深度贫困地区大多为少数民族聚居地区。贫困人口中,少数民族人口占比最高的是新疆南疆四地州,高达99.64%,少数民族人口占比最低的临夏州,比重也高达72.34%,是全国平均水平(27.27%)的2.7倍。深度贫困地区贫困的表现与成因比较特殊,与其独有的亚文化现象有关系。从广义上来说,亚文化通常被定义为更为广泛的文化的一个亚群体,这一群体形成一种其他群体所不包括的文化要素的生活方式。贫困亚文化是当今社会亚文化的一种表现形式,最早由美国人类学家奥斯卡·刘易斯(Oscar Lewis)提出,该理论认为居住在贫民区的贫困者之间得益于地理优势频繁地进行集体互动,这些人的家庭结构、人际关系、时间取向、价值观念、消费模式和社区观念方面存在极大的相似性,久而久之便形成了特殊的意识形态根植于一代又一代人的头脑当中,形成了当地居民独特的生活方式。贫困亚文化脱离于主流社会群体,其特征是消极的,并制约深度贫困地区的经济和社会发展。深度贫困地区的贫困亚文化是一种复杂的社会现象,是由当地的自然条件、人文和经济等社会条件综合作用而产生并长期存在的,进而对贫困人口内生发展动力和能力发挥制约作用。
  二、深度贫困地区的内生发展动力和能力分析
  深度贫困地区的地理、历史和文化特点制约了当地居民减贫发展的动力和能力,要实现可持续脱贫,必须正视贫困人口自身的动力和能力。制约贫困人口减贫发展的动力和能力的具体因素如下:
  第一,不利的自然环境和物质条件限制了深度贫困地区的自我发展能力。深度贫困地区缺乏有利于脱贫能力形成和发展的环境和条件。2016年,从深度贫困地区贫困户生产生活条件困难情况的统计中看到,三区三州居民的生产生活条件相对较差,西藏有48.53%、34.16%的贫困户饮水、生活用电问题仍未解决,凉山州未通广播电视占比最多,高达75.23%,怒江州无公共厕所比重高达88.99%,新疆南疆四地州仍有43.25%的贫困户住房为危房。生产生活条件落后、公共基础设施不健全、交通闭塞与通讯不发达等外部约束条件,限制了深度贫困地区施展自我生存和发展能力的空间。加之这些地区的地形大多是山地,农业生产大都是在坡地上进行,耕地面积较少,难以进行机械化生产、发展规模农业,长期以来造成现代化农业生产水平低下。由于缺乏抵御和抗击风险的能力,大多数人都安于小农经济的现状,市场经济在深度贫困地区发展受阻。在不利环境条件下,处于封闭生活状态中的贫困人群的内力发展也会受到限制,他们逐渐变得“心有余而力不足”,脱贫攻坚的动力也随之受到影响。2015年建档立卡统计资料反映,因自身动力发展不足而致贫的占比最高的是西藏,为41.03%,其次是甘肃,占比为28.24%。
  第二,部分传统习俗和文化因素影响内在动力的发挥和内生能力的培育。部分深度贫困地区的风俗习惯带有落后、消极的色彩,并且渗透到当地人群生活当中的方方面面,代代相传,与目前中国的社会经济发展理念存在一定偏差。一些地方受传统风俗影响,贫困家庭中单亲母亲家庭(女户主家庭)较多,女性贫困比例相对较高。一些贫困程度较高的家庭缺少足够的发展愿景和视野,对儿童接受教育的重视程度不够,使教育对提升贫困个体能力的作用难以发挥,直接影响深度贫困地区主体脱贫能力的提升,制约了现代义务教育的普及和发展,导致这些地区的内生脱贫动力不足。一些地方贫困人口宗教方面的开支过大,影响到家庭正常的生产生活支出。这些问题无疑增加了脱贫工作顺利进行的难度,落后而消极的思想意识使得贫困人群放弃自身的主观努力,从而也阻碍了当地社会经济的发展。
  第三,“近邻效应”影响深度贫困地区发展动力和能力。国外学者最早把近邻效应(NeighborhoodEffects)与农村地区的持续贫困研究结合起来,研究空间地理贫困和贫困集聚现象。近邻效应是指居民个体性特征之外,存在着某些邻里的行为、态度或心理特征等因素,并对居民贫困状况产生影响,即居住地区社会自然环境的特征对当地居民的态度、思想和行为会产生一定影响。从空间格局的分布来看,三区三州中的贫困地区、县、村呈集中连片状,贫困集聚特征较为明显,空间溢出效应较为显著。邻里作为最基本的社会单元,对周围居民有着潜移默化的影响,特别是处于封闭、偏远的深度贫困地区的居民。地势险峻、自然灾害频发、交通不便等自然、地理层面的因素是这片地区致贫的根本原因,同时由于人口流动规模较小,人们获取外界知识信息的难度较大,对社会形势变化和社会政策了解甚少,当地居民在多年落后的农业生产经营中逐渐形成安于现状的观念。这些集中连片的深度贫困地区的气候、自然、地理条件和文化观念、传统习俗相近,安于现状的思想观念在村域、县域的空间范围内扩散开来并相互影响,从而使得居民对改变当地经济发展的愿望并不强烈,脱贫发展的动力不足甚至消失,更不会发挥自己的主观能动性去加强自身的脱贫能力,导致深度贫困地区长期处于低水平的发展阶段,陷入贫困陷阱。
  第四,缺少能力建设视角的扶贫项目会在一定程度上弱化深度贫困地区的脱贫动力。2017年全国贫困户收入结构中,新疆、青海、甘肃、西藏的户均转移性收入均高于全国平均水平,其中西藏的转移性收入最高,为7673.62元,是全国平均水平的2倍多。然而,如果这种“输血”式的扶贫方式仅侧重于“授人以鱼”,而不是“授人以渔”,就难以从根本上激发出贫困人群的自我发展意识和脱贫动力。政府转移性投入和“保姆型”的帮扶优惠政策有可能使深度贫困地区部分贫困人群产生“贫困优越”心理,对政府帮扶产生严重的心理依赖和贫困优越感,造成深度贫困地区发展内生动力不足。这与各级制定扶贫政策的出发点有所偏差,不利于深度贫困地区的长远发展,必须积极思考创新扶贫项目,使得扶贫项目既能“授鱼”也能“授渔”。
  第五,能力不足也会导致动力不足,反之动力不足也容易造成能力培育失败。动力是能力的前提,能力是动力的基础。农户对各项能力的掌握情况决定了其自身能力的高低,只有农户具备并掌握各种各样的脱贫能力,才会有勇气和信心来提高脱贫的积极性和主动性,同时农户形成的具有竞争优势的能力基础又会激发自身脱贫动力的产生。由于长期贫困的束缚,深度贫困地区的贫困群体的自身发展能力较弱,进而缺乏发展自信,又进一步造成动力不足,形成“能力不足”与“动力不足”的恶性循环,具体表现在以下几个方面:一是贫困户的文化素质低。深度贫困地区的贫困人群受教育程度普遍偏低,大部分贫困人口的文化程度为小学,接受农业生产经营培训的学习能力也有限,从而也大大降低了接受培训的积极性。二是资金不足,投资能力较弱。深度贫困地区的贫困农户人均可支配收入较低,甚至有些地方饮水、住房的生存问题仍待解决,这些情况影响着贫困人口进一步发展的主动性和积极性。反之,如果个体脱贫的动力不足、主观能动性和责任性较差,即使具备了进一步发展的基本条件,也很难真正成为市场经济和各种发展项目的主体,项目的脱贫能力建设的根本目标也难以达到。
  三、激发内生发展动力、培育自我发展能力
  动力与能力是相对的,需要激发动力,也要提升能力。脱贫攻坚中,既要关注阶段性的脱贫任务,还要考虑增强脱贫动力在长期发展中的重要性。深度贫困地区的贫困人口在脱贫攻坚中既是政策客体也是政策主体,脱贫始终离不开群众自身,只有群众具有强烈的脱贫意识和主动性才会激发出内生脱贫动力,从而才能在脱贫攻坚中迸发出强大的驱动力量。从可持续发展的角度来看,仅靠输血式为主的扶贫方式并不能真正帮助深度贫困地区的人民摆脱贫困陷阱,只有变扶贫方式为“输血”“造血”并重,注重思想和能力以及帮助深度贫困地区的群众树立主动克服贫困的精神和信念,才能提高扶贫的效率和质量,摆脱贫困的代际传递,帮助他们真正从根本上脱困。
  深化对深度贫困问题的研究,在激发动力和培育能力方面下足“绣花”功夫。较一般贫困地区而言,由于千百年来时间和空间等因素交织形成的深度贫困形态的治理难度较大,致贫原因更为复杂、脱贫攻坚任务较为严峻。要了解、理解并尊重深度贫困地区的现状及背后的内在成因,重视脱贫能力在深度贫困地区脱贫攻坚中的重要作用。习近平总书记曾说:“脱贫攻坚必须下番‘绣花’功夫,坚持因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”因此要清醒地认识到,对深度贫困地区脱贫能力的培育并不是一蹴而就的,是一个长期的过程,要在培育深度贫困地区的脱贫能力上下足“绣花”功夫。
  首先,做好深度贫困地区贫困户的思想工作,引导他们积极转变脱贫观念。思想引导是一种长期的工作,需选择一支专业素质强、作风优良、一心为民的脱贫攻坚干部队伍,针对深度贫困户建立一对一的帮扶机制,秉持着耐心和恒心,走进贫困户家里敞开心扉与其沟通,了解他们的实际情况与难处,与贫困户之间架起沟通桥梁,逐渐培养他们主动脱贫的观念。此外,动力和能力也是在脱贫过程中逐渐增强的,是一个“做中学”的过程。在培育脱贫能力的过程中,结合阶段性和长期性的脱贫攻坚目标来制定能更好地培育脱贫能力的实施方案,注重脱贫主体学习的过程,孵化和培育脱贫主体的自我生存和发展能力。目前短期内的脱贫攻坚任务是解决贫困人群的基本生活需求,完成这一任务需要将最优帮扶力量和政策向深度贫困地区倾斜,为培养脱贫能力营造积极的外部条件,同时在这个过程中还可以发挥榜样的激励、示范作用。可以选择情况相近但已完成脱贫的示范村(社区)加以引导,这样能够有效地激发其他贫困村的积极性,更好地学习榜样的经验和做法,在这一过程中有助于激发“我要脱贫”的主动意识和自力更生的发展能力,并将所学尝试运用于本村的脱贫攻坚中。同时可以面向深度贫困地区的贫困人群进行自我发展能力的培训,提供农业知识,种植、养殖技术、农产品加工、销售等方面的技能培训来提高贫困人群的劳动素质,这样不仅可以提升深度贫困主体的脱贫能力,还为他们提供了更多的路径选择。
  以当地乡土资源为载体推动产业脱贫,更好地激发动力、培育能力。深挖乡土资源,依托具有相对比较优势的乡土农业资源和知识资源来推动产业脱贫,可以更好地激发动力、培育能力。产业扶贫是精准扶贫的一种重要“造血”扶贫方式。2016年农业部等九个部门联合印发了《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》指出:发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措。目前深度贫困地区的产业还停留在起步阶段,产业规模小、产业结构也比较单一,一二三产业结构比重严重失衡,大部分地区还是以粗放经营为主,缺乏龙头企业的投入和带动,对当地居民就业和致富的带动作用比较薄弱。需要根据深度贫困地区的资源禀赋、产业条件、市场情况等因素,量体裁衣,科学地确定发展哪些特色产业。特别是三区三州深度贫困地区,选择符合本地情况的特色产业是尤为重要的。比如云南的怒江州是少数民族的集聚地,每个民族都保留了自己特色的民族文化和风俗习惯,特别是具有少数民族特色的手工艺品有极高的艺术价值,可以发展少数民族手工艺品产业,将手工艺者集中起来,规模经营,开拓民族文化特色市场,同时可以依托当地的生态旅游资源,吸纳更多贫困户就业;青藏高原盛产青稞,因此高原地区可以建立以青稞种植为中心的集生产、加工、销售为一体的产业体系,建立自己的特色品牌助推当地的经济发展。要针对深度贫困地区特点强化农业生产的组织和各个环节的服务,为贫困户提供销售平台、专业的种植、养殖等方面技术和宝贵的市场信息等资源,产业扶贫产生的辐射带动作用,可以为周边贫困户提供工作岗位,吸引贫困户主动就业从而促进增收脱贫。
  基础设施和基本公共服务体系建设,既是贫困地区发展能力的体现,也能为脱贫动力和能力的生长营造良好的外部环境。基础设施和基本公共服务本身可以扩大人们的能力。基本公共服务的缺失会导致深度贫困地区失去自我发展的机会和能力。虽然近来年国家大力推进基本公共服务均等化并取得了一定成效,但深度贫困地区的基本公共服务依然不完善,甚至很难满足当地居民生产生活的基本需要。除了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等基本公共服务以外,生产性的公共服务对深度贫困地区的发展尤为重要。由于深度贫困地区自身条件薄弱,缺乏资金、技术,农业生产停留在初步的采集阶段、农业产品多为粗加工,加之交通不便,生产出来农产品很难流通出去,产业结构较为单一。公共服务减贫路径不仅提升了贫困个体的发展能力,同时也为贫困个体获得进一步发展提供坚实的后备保障和良好的外部环境。这都为贫困个体获得进一步发展的机会、摆脱贫困的状态和底层地位提供了可能。
  建立健全深度贫困地区的基本公共服务体系。一是增加政府的公共投入,健全深度贫困地区的基础设施建设。对深度贫困地区来说,农业生产性基础设施和农村生活性基础设施对该地区的发展尤为重要,应扩大生活性基础设施的覆盖面如电、水、住房、交通、通讯等,以及完善农业生产中的生产加工机器、配套的物流设施等,为深度贫困地区的居民进行农业生产生活提供良好的外部环境以及改善生活的机会;二是完善基本公共服务体系的基本保障。贫困群体以年龄大、体弱多病、无劳动力人群居多,要加强医疗、养老等方面的社会保障兜底服务,提升深度贫困主体的生存发展和抗击风险的能力,减少返贫的可能性;三是加大国家的财政支持力度。在财政支出结构上,要努力加大缓解经济和健康贫困为主的社会保障民生支出的比重,强化教育、医疗卫生和养老卫生支出的均等化作用,保证深度贫困地区人力资本的质量和存量。四是完善深度贫困地区基本公共服务的评价机制。提高基本公共服务的覆盖率和供给水平是当前实现深度贫困地区公共服务的工作重点,通过全面细化和量化深度贫困地区基本公共服务的评价标准,对降低深度贫困地区的贫困发生率、贫困程度及深度,提高深度贫困主体的内生动力和能力有积极影响。
  重视深度贫困地区的教育发展,从根本上培育和提升脱贫能力,打破贫困代际传递。“扶贫先扶智,治穷先治愚”,有质量的教育可以通过知识的传递来从根本上提升人的思想水平和认知能力,是阻断贫困代际传递的有效手段。据统计,三区三州地区中的人民受教育程度普遍较低,以文盲或半文盲和小学教育程度为主。其中西藏的文盲或半文盲的比重最高,高达57.23%,是全国平均水平18.36%的3倍左右,临夏州小学程度的居民比重最高,也仅是60.34%,新疆南疆四地州的居民教育程度为初中的所占比重最高,为44.71%,其他地区(州)的教育水平为初中和高中的所占比重较低,三区三州地区大专及以上学历的居民更是寥寥无几。
  阿马蒂亚·森将教育看作是可行能力的重要形式,认为教育越普及,则越有可能使那些本来会是穷人的人得到更好的机会去克服贫困,对于深度贫困地区的贫困人群而言,由于知识缺乏、技术落后、思想观念保守,他们很难培养自己“造血”的能力,激发自我生存发展的动力。因此,在深度贫困地区的脱贫攻坚中,政府应从以下几个方面重视培养农民“可行能力”来保持人力资本的可持续增长:一是在深度贫困地区普及九年义务教育,重点发展职业教育。加大对深度贫困地区的教育经费投入,扩大教育规模,面向深度贫困地区的人群宣传义务教育的重要性,增加人们对教育的重视程度,让适龄儿童全面接受教育,部分地区适当延长义务教育年限;同时也要重视职业教育的培养,强化对深度贫困地区青年进行生产、技术、务工等实用技能的培训,从而使其能运用到生产经营实践中,这样不仅能激发群众主动的脱贫意识,更能提升他们的学习动力,改善深度贫困地区人们的劳动素质状况。二是大力推广普通话,突破交流障碍,增强交流沟通能力。语言是进行信息传递的重要工具,深度贫困地区的少数民族聚集区的普通话普及率较低并存在语言沟通的障碍。三是传承深度贫困地区的民族文化。民族文化不仅是深度贫困地区中少数民族宝贵的文化遗产,也是当地特色的文化资源,将学习民族语言、文化、知识、艺术等与民族文化产业结合起来,不仅使得民族文化得以传承,而且也能够促进当地经济发展,更重要的是还能够增强民族自我发展的自信心。

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