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[治理策略] 新中国70年协商民主理论发展和制度创新

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李军鹏(中共中央党校(国家行政学院)教授、博导、公共行政教研室主任)

  社会主义协商民主是在中国共产党领导下,社会各政党、各阶层、各群体、各组织及广大群众等各协 商主体之间通过平等的公共协商方式参与决策、达成共识的重要民主形式与制度形式。协商民主根源于中国政治文明的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀传统,具有顽强生命力和蓬勃创新活力。
  在协商民主理论的发展过程中,我们党根据所处的不同时期进行了卓有成效的理论创新,使内涵、目标、制度体系程序与具体形式得到不断丰富完善,从而有效汇聚民意、集中民智、达成共识,具有独特的政治优势。
  新中国成立70年来协商民主理论发展与制度创新的过程
  社会主义协商民主是在中国共产党领导下,社会各政党、各阶层、各群体、各组织及广大群众等各协商主体之间通过平等的公共协商方式参与决策、达成共识的重要民主形式与制度形式。
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  社会主义协商民主理论的萌芽是从新民主主义革命时期开始的。当时,中国共产党提出了与党外人士长期协商合作的观点,并进行了“三三制”民主政权建设的实践。新中国成立之初,社会主义协商民主开始成长并不断发展完善。1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议召开,通过了《共同纲领》,产生了中央人民政府委员会。以毛泽东同志为核心的中国共产党第一代中央领导集体创造性地将协商民主与选举民主相结合,推进了国家治理主体的多元化,人民政协作为重要的政治协商机关,在形成国策共识、推进国事决策民主化科学化方面发挥了重要作用。
  改革开放之后,中国共产党人对协商民主的内涵与内容、协商民主的领域、协商民主的具体运作形式、协商民主的制度与机制进行了系统而明确的论述,使协商民主制度化规范化,进一步发展了社会主义协商民主理论。邓小平同志指出:“人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织。”党的十三大提出要建立社会协商对话机制。以江泽民同志为核心的中国共产党第三代中央领导集体将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为中国的一项基本政治制度,通过修改宪法明确这一制度将长期存在和发展。这是确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为世界新型政党制度的一次重大理论创新与实践创新。
  党的十八大报告正式确立了社会主义协商民主理论,作出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断,形成了社会主义协商民主理论体系。党的十八大将社会主义协商民主作为社会主义民主政治的重要形式,把协商民主从一种民主形式上升为重要的国家制度形式,成为社会主义制度和国家政治体制的重要组成部分。党的十九大进一步丰富了协商民主的具体形式,将其列举为政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商七种主要形式。
  党的十八大以来,习近平总书记深刻论述了社会主义协商民主的“文化基础、理论基础、实践基础、制度基础”,认为协商民主“有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利,有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化,有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定,有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础,有利于发挥我国政治制度优越性,增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信”。习近平总书记关于社会主义协商民主的一系列重要论述,丰富和发展了协商民主理论,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。
  协商民主理论发展和制度创新的规律与启示
  社会主义协商民主理论适应了新中国70年生产力发展的进程,适应了改革开放以来社会主义市场经济不断完善的进程,适应了我国向现代社会急剧转型的社会变迁过程,适应了利益主体多元化、利益诉求权利化、价值观念个性化的社会格局,协商民主的内容、方式与制度形式随着产业发展的宽度、市场竞争的深度和对外开放的广度而不断丰富完善深化,通过协商民主制度平台将多元利益主体纳入制度化的协商渠道共同发展、促进社会各阶层的有序政治参与、达成中华民族伟大复兴的最大共识,从而使我国用70年的时间平稳走过了西方发达国家一般要用两百多年时间走过的市场化与现代化过程,实现了社会主义民主政治制度的最大效率价值。这充分说明,坚持协商民主的“共识型民主”特征,是避免“中等收入陷阱”的最佳政治选择。
  民主政治制度与政党制度不是泊来品,不能照搬照套其他国家的政治制度与政党制度形式,民主政治制度与政党制度只有与本国的政治文化与文化传统相结合,才有旺盛的生命力。协商民主深深根源于中国政治文明的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀传统,在中华大地上具有顽强生命力和蓬勃创新活力。同时,我国协商民主理论的发展还有效借鉴了20世纪80年代兴起的西方协商民主理论发展的成果,在对其维护资产阶级整体利益本质特性进行扬弃的基础上,对参与式预算、社区理事会、立法听证会等具体协商民主形式进行了有效借鉴提升。
  对照我国七十年协商民主发展与20世纪80年代以来西方协商民主的发展,我们可以清晰地看到,西方协商民主只是在技术上与具体途径上增加了纳入行政决策的民意容量,并没有从根本上改变西方选举民主所具有的政党恶斗、消极互否、利益割裂、民粹泛滥等特征。这充分说明,只有与本国文化传统相结合并充分吸纳世界政治文明发展营养的民主制度形式,才是能够真正解决政治发展问题与各种经济社会问题的良好制度形式。
  协商民主是实现中国共产党领导的重要方式,与民主集中制的内在要求具有高度一致性,能够有效汇聚民意、集中民智、达成共识,形成民主基础上的集中,并能够广泛动员民众同心同德实现共识,因而具有独特的政治优势。中国协商民主理论与制度的创新发展,与中国共产党的民主集中制理论与制度一脉相承。民主集中制是国家治理体系的制度内核,党和国家路线方针政策的研究、制定和实现都需要运用民主集中制,通过广泛多层的协商民主,集中各阶层的意见和要求,形成全党全国的共识,从而做到决策民主化科学化高效化。我国在制订国家发展的重大战略规划中,都进行了广泛多层次的有效协商,确保了各项规划的有效实施。这充分说明,遵循民主集中制的制度内核,是有效发挥社会主义协商民主作用的重要原则。
  协商民主制度适应了经济基础的要求,是促进社会主义市场经济体制的完善与生产力的发展的良治制度。协商民主制度具有参与主体的平等性、广泛性与包容性,与市场经济条件下市场主体的分散决策与自主决策相结合,使无序、分散、各自利益导向的意见形成有序、整合、平衡基础上的建议,形成爱国统一战线,并进而形成广泛沟通、商议、协同下的决策共识与治理共识,能够在参与主体广泛认同的基础上有效实施国家治理的各项政策决策。这充分说明,只有与经济基础高度适应、始终与人民群众所需所想所求方向保持一致的政治制度与政党制度,才具有真正的执行力与落实力。
  协商民主不仅是一种政策制定方式与决策方式,更是一整套的制度和程序。从政策议程看,协商民主是协商主体在相互尊重、平等对待基础上的理性对话、诉求、辩论、利益平衡与相互妥协、达成共识并形成决策的过程,充分体现了引导人民、社会组织与不同利益的界别代表共同参与政治对话与政策议程的民主政治价值,也使整个政策制定过程、出台的各项政策具有了广泛共识基础上的合法性。从制度视角看,协商民主制度是一种重要的国家制度形式,作为协商民主制度载体的全国人民政治协商会议与作为选举民主载体的全国人民代表大会以“两会”的政治体制与政治运作机制共同存在,并作为中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度这一新型政党制度的内在组成部分而发挥着实质性权力监督的作用。这充分说明,协商民主理论的创新,不仅是公共政策制定方式的创新,更是社会主义民主政治制度的创新。
  在推进国家治理体系现代化进程中进一步完善协商民主制度与新型政党制度
  新中国成立70年来的实践证明,社会主义协商民主制度是具有强大生命力和巨大优越性的制度。当前,我国正处在实现中华民族伟大复兴的关键时期,必须坚持改革创新,进一步完善协商民主制度与新型政党制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。
  人民政协制度和人民代表大会制度一样,是我国国家治理体系的重要组成部分。推进国家治理体系现代化,必须使政治协商制度更加成熟更加完善。在庆祝人民政协成立70周年大会上,习近平总书记指出:“发挥人民政协专门协商机构作用,需要完善制度机制。”在中国特色社会主义新时代,完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化,必须进一步完善社会主义协商民主制度,充分发挥人民政协这一专门协商机构的作用,完善界别协商、专题协商、提案办理协商、对口协商等具体协商形式,把协商民主贯穿其政治协商、民主监督、参政议政职能履行的全过程。
  在中国特色社会主义新时代,要扩大协商民主的广泛性,大力发展基层民主协商,建立社会组织在对话、调解、谈判、裁决中的协商平台,发展网络协商民主,真正做到协商于民、协商为民、协商利民。要进一步推进各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的多层次协商;继续加强政党协商,丰富政党协商形式,完善政党协商程序,健全民主党派中央向中共中央提出建议制度;深入推进人大协商,完善人大选举和票决前的协商机制,完善立法听证制度,推进基层人大依法协商;创新政府协商机制,将社会各界充分协商作为政府重大决策前的决策程序,建立政府协商事项清单制度,完善重大事项决策公众参与制度;发展人民团体协商,在完善人民团体直接联系群众制度的基础上完善人民团体协商机制。将政治协商、民主监督和参政议政纳入各级党委议事规则和政府工作规则,进一步推进协商民主的制度化和法治化。
  我国在社会主义协商民主政治发展的过程中,形成了中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度这一新型政党制度,这是世界政治文明史上政党制度的重大创新成果。这一新型政党制度通过政党协商与政协协商达成治理共识并共同落实治理共识,使政党政治的利益统合功能和国策推进功能达到最佳效率状态,避免了多党制下党派之间互相否定、钳制倾轧、撕裂社会的政治图景,也避免了苏联式的排斥其他政党活动、不利于党派监督与合作的教条式政党制度。这一新型政党制度还改变了现代西方政治中存在的“人民在选举
  立法代表与行政领导时有投票权、但选举完成之后无权参与国家治理”的怪象,将协商民主与选举民主进行了有效嫁接,使党的领导与人民当家作主有机统一,使人民群众对国家治理与公共事务管理的民主参与广泛开展。在中国特色社会主义新时代,各民主党派要在中国共产党领导下加强协商能力与智库建设,更加精准高效地参政议政,共同推进国家治理体系与治理能力的现代化,实现中华民族伟大复兴的中国梦。

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