城乡建设用地“增减”真能“挂钩”吗

从1978年开始改革开放，到如今已经40年了，如果要问这40年最大的变化是什么，那无疑就是我们的城市越来越大，人口也越来越多。记得我80年代上大学的时候，学校周边全是农田，春耕季节的晚饭后散步，来自农村勤劳的学生，还经常下地帮尚未收工的农民插秧，换来许多夸赞声；90年初去四川读研究生，成都还只有一环路，踩个自行车就可以转完整座城市，那时一环路外的九眼桥头就算是乡下了；研究生毕业后到南宁工作，跟同事一起骑自行车进市区买东西，由于不熟悉路伙伴走散了，结果会在下一个路口相遇，真心感谢那小巧的城市。现如今再回到这些城市，不管是念大学时的小城市，还是念研究生及后来工作的大城市，已经完全找不到当年的影子：周边的农田全变成高楼大厦，熙熙攘攘的人流车流，足够让你在任何一个街头迷路，当年在田里插秧的农民早已不知行踪，或许在城市工厂的生产流水线旁，或许在路边的小吃摊里，或者在川流不息的人流中干着各种营生......我们这几十年就这样一直努力追求着农村变城市，农民变市民，农业变工业，实现心中的城市化！

但是，不管人走到哪里，吃饭总是头等大事，因此有一句话叫做“手中有粮，心中不慌”。农村人可以离开土地，但粮食生产是不能离开土地的，这就出现一个问题：只要城市像摊烧饼一样越摊越大，就会有越来越多本来种粮食的土地被用来盖工厂与各种用途的楼房，进而危机到吃饭这个头等大事。政府知道饭碗端在自己手上的重要性，因此提出无论城市化如何发展，一定要确保“18亿亩耕地”的红线不能突破，否则大家进得城来，没有饭吃，却回不去农村！于是一个经济学上的二元冲突产生了：一边是城市化要不断占地，一边是农业生产不能让出更多的耕地。怎么办呢？终于有人想出了一个妙招，叫做“耕地占补平衡”，简单地说就是，在城市化建设中，要求各地政府做到占用的每一亩基本农田，都需要补充数量与质量相当的耕地，以保障18亿亩耕地红线不被突破。到哪里去找到用来补充城市建设用掉的土地呢？这显然是一个头疼的问题，因为土地跟其他生产资料不同的地方，就在于它是不可重复生产的，供给曲线几乎是垂直的。不过，只要有利益存在，再难的问题也难不倒人，有人立刻就找到了补充土地的来源：农村建设用地。

建国后，我们逐步建立了农村土地的集体所有制，这个“集体”一般是以“村集体”为管理单位的。几十年来，农村人要建房，只需要取得村集体的同意，没有规定每一户农户的建房面积是多大，农民在自家周边搭个棚，建个猪栏，只要不影响到邻里生活，也不会有人去干涉。农民的房子都是自建自管，许多农村的庭院经济就是在这样的宽松环境下生长出来的。后来人们出去打工赚钱了，回来建了新房，有的是拆旧建新，有的是建新不拆旧，这样就在一些地方形成了没有人住的空心村，这样的空心村要是能够复垦成耕地，可以避免造成土地的浪费。恰好，城市建设需要用地，类似于空心村这种农村建设用地又存在浪费，于是一种被看作是两全齐美的办法诞生了，那就是所谓的“城乡建设用地增减挂钩”，大致意思是：“将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块），和拟用于城市建设的地块（新建地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低。”

从“占补平衡”到“增减挂钩”，看起来一切如此完美：城市化可以放心用地了，因为“有占”就“有补”，而且通过“增减挂钩”，找到了“补”的来源。如此，摊大饼式的城市化仍然可以继续推进，还从理论上说18亿亩耕地不但保得住，而且还有很多溢出的好处：增加农民土地财产性收入、实现农村土地集约利用、农民集中居住实现新农村建设、农村土地整理实现规模经营......等等等等，不一而足。然而，理论要跟实际相结合，就会发现这是一个神话，城市用地的增与农村建设用地的减，要真正做到挂起来并不简单，至少有以下三个困难：

一是土地级差。城市建设要用的地是在城市周边，每一座城市翻开她的历史，都有许多美丽的故事，这些故事隐隐约约告诉你，这里之所以成为城市，都与这里的先天优越条件有关，比如靠近河流，交通发达，土地肥沃，等等。人尽管在很多事情面前是非理性的，但在经济收益面前大多数情况下是理性的。因此，早期人们选择聚集在一个地方，很大程度上就跟脚下的地是优等地有关系。人聚在一起要吃要喝，就得种地，种地也是由近及远，由优及劣，只有在优等地用完了，才会去开荒，才会去种劣等地。所以，城市周边的土地比远离城市的农村土地耕种条件好应该是不言而喻的事情。“增减挂钩”要真的能够“挂”上，首先需要考虑的就是这种土地的级差，如果这种“级差”无法消除，怎么可能实现“等同面积”挂钩呢？

二是经济成本。在我们的脑海里，耕地只有面积的概念，没有对土壤的尊重，也很少计算一块生地养成一块熟地需要花费多少成本。我不是这方面的专家，查阅的资料显示，形成土壤的自然过程，少则几百年，成为耕作的熟地，至少也要4到5年，每一块耕地，每一抔土都是自然与人力共同努力的结晶。事实上，在许多国家都把土壤看作是一种战略资源，而不像我们，在城市建设使用耕地过程中将极其珍贵的土壤当做垃圾，渣土来处理。如果要消除城乡挂钩的土地级差，不少国家有一个办法，那就是把城市原本是耕地现在想用来做建设用地的土地，将其表层土壤保存，运至要复垦的边远农村地块上，这样可以最大限度减少优质土壤的浪费。如果这样做，需要花费多少成本才可能完成呢？现在城乡增减挂钩中，一亩地的指标卖20-30万元左右，其中5万元左右是复垦补偿费，剩下的是给农民的土地转让收入，即所谓的财产性收入，还要剔除村集体提留部分及各种工作的酬金补偿，真正到农民手上的也没有多少。5万元一亩的复垦费，可能将复垦出来的土地还原到城市用掉的土地这样的质量水平吗？还不要说农村清理地块还需要各种流程，要完成各种工作，这些工作样样都要花钱，就这些成本压力之下，城乡建设用地如何能够“真实地”挂得起钩，是值得关注的问题。

三是监督成本。在经济学里，把人看作是经济人，总是有其道理的，在大多数情况下，只要有利的事情，人们就会绞尽脑汁，否则社会就不会发展了。但也正是人的这个特点，落到个体头上的时候，往往会存在个体利益与整体利益的冲突，城乡建设用地挂钩也是如此，甚至更严重。因为在这个过程中不仅有个人与集体，还有不同层级政府之间的博弈。城乡建设用地增减挂钩，城市想用地，农村想卖地，只有中央政府想城市用地不要侵蚀到整个国家的可耕地。显然，中央政府成了监督者，监督着城乡土地买卖之间的关系不能越过中央设定的基本标准，这就是我们看到的“实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低”的理想目标。但在现实中，地方政府跟中央政府的目标函数并非是一致的，买卖在地方政府之间进行，利益在地方政府之间分配，信息也是掌握在地方政府手中，中央政府作为监督者存在着天生的信息劣势，根本没有办法阻止地方政府之间的合谋。自从城乡建设用地“占补平衡”，“增减挂钩”提出以来，“占优补劣”，“多占少补”的事情就一直在发生，为了弄出拿到更多的土地指标卖给城市，甚至有些地方农村开始“填海造田”，“填湖造田”，“挖山造田”，用非常简单的办法，造出象征性的耕地，用以卖钱，让城市耕地改变使用性质。中央政府的监督只能抓几个典型，全国这么大，要将所有的“挂钩”行为规范运作，这个监督成本不知道有多大，甚至可以说根本做不到！

由于上述三个困难的存在，我是无法相信城乡建设用地能够“增减挂钩”的，如果继续这么挂下去，结果显而易见，那就是最多能够挂住“耕地面积”的数据。从现在的情况看，连面积数字都很难挂住了，我们现在的耕地面积守住了18亿亩红线吗？这是值得去盘点的大事。现在大家的目光盯住的是中美贸易危机，其实有人预言，中国真正的危机是粮食危机，“把饭碗端在自己手上”说起来容易，做起来很难，还不要说我们没有认真去做。中美贸易战给我们提了个醒：简单依靠进口粮食解决中国人的饭碗，是存在极大风险的，因此我们必须善待耕地！城市化的发展当然要推进，但应该寻求更好的城市发展用地紧张问题的解决办法。目前，一方面我们摊大饼式的城市化，土地利用的效率偏低。有研究成果显示，我们的城市容积率与发达国家城市相比要低很多，看看我们的工业园区，生活小区大概要能够知道一二；另一方面，我们的城市化重心是在大城市，就无法充分利用非耕地，同时也增加农民进城的迁移成本。如果能够提高现有城市建设的容积率，同时更多地通过发展城镇化来实现城市化，或许城市化发展的用地问题能够得到有效缓解。事实上，生活在一个10万左右人口的小城镇，是一件多么惬意的事情，所以，如今的乡村振兴，我们是否应该把乡镇建设放在其应有的位置呢？