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高强:农村集体经济发展的历史方位、典型模式与路径辨析

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发表于 2020-7-17 09:56:13 | 显示全部楼层 |阅读模式

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高强(南京林业大学农村政策研究中心)

  农村集体产权制度改革是中央部署的一项管长远、管根本、管全局的重大改革,在农村改革中具有基础性、战略性、总体性地位,关系着农村改革的综合性效应能否有效释放。当前,集体产权制度改革已取得了突破性进展,清产核资任务基本完成,正由点及面开展集体经营性资产股份合作制改革,为促进农村集体经济发展奠定了基础。从目前改革推进情况和取得的成效看,改革任务完成较为顺利,但发展任务依然艰巨。在探索农村集体经济有效实现形式方面,一些新完成改革的地区正面临集体经济组织形式单一、发展路径狭窄等困扰,一些改革先行区也面临着集体经济转型升级、提质增效等挑战。特别是在新的历史条件下,农村双层经营体制“分得充分、统得不够”问题突出,极大地制约了农村集体经济发展。当前,需要科学认识农村集体经济发展新的历史方位,立足产权制度改革实际,以开放式产权结构为发展方向,健全新型农村集体经济组织治理机制与经营机制,创新集体经济有效实现形式。
  一、发展农村集体经济新的历史方位
  党的十九大以后,中国特色社会主义进入新时代。2020年,中国将打赢脱贫攻坚战,全面建成小康社会并开启建设社会主义现代化强国新征程。科学认识发展农村集体经济新的历史方位,既对当前正在推进的农村集体产权制度改革具有重要启示意义,又可以为今后一段时期农村集体经济发展指明方向。
  (一)发展农村集体经济是巩固脱贫攻坚成果、缓解相对贫困的重要基础
  党的十九届四中全会提出,“坚决打赢脱贫攻坚战,建立解决相对贫困的长效机制。”这为2020年后的减贫战略指明了方向,也对农村集体经济发展提出了要求。以土地集体所有为基础的农村集体所有制,是实现农民共同富裕的制度保障。发展农村集体经济,是在农民分化背景下维护农民权益和促进农民增收的重要途径。它不仅有利于建立持续增收机制、巩固脱贫攻坚成果,还有利于建立差距拉平机制,缓解资源财富分配不均等问题。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出,“积极推广贫困地区农村资源变资产、资金变股金、农民变股东经验,制定实施贫困地区集体经济薄弱村发展提升计划,通过盘活集体资产、入股或参股、量化资产收益等渠道增加集体经济收入。”截至2018年底,我国累计完成农村集体产权制度改革单位数约21.8万个,改革试点共量化资产总额12839.8亿元,股金分红总额为487.7亿元。特别是各级财政投入的部分项目资金通过折股量化的方式转化为集体经济组织股权,使一些贫困村集体经济有了项目支撑,保障了贫困户稳定脱贫和长久致富。因此,要在脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的整体框架下,看待农村集体经济发展问题,加大集体资源资产盘活利用力度,持续改善农村生活生产条件,激发欠发达地区和农村低收入人口发展的内生动力,增加农村集体经济组织发展活力,引领农民实现共同富裕。
  (二)发展农村集体经济是实现乡村全面振兴、建成社会主义现代化强国的有力支撑
  党的十九大提出实施乡村振兴战略,并做出了分两步走全面建成社会主义现代化强国的重大安排。发展农村集体经济不仅是强农业、美农村、富农民的重要举措,还是促进乡村全面振兴的重要保障,也是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。一方面,发展农村集体经济,可以进一步增强社会活力,让农村一切创造社会财富的源泉充分涌流,有力推动乡村全面振兴;另一方面,发展农村集体经济,将有助于夯实农村集体经济组织制度,稳定中国农村治理的基本框架,为中国特色农业农村现代化提供基本的制度支撑。②可见,发展农村集体经济的影响在于经济、社会、文化等多个层面,对于提升农民素质、改善乡村治理、传承乡村文明等方面具有重要意义。因此,要用全局观念、系统思维和历史视野看待农村集体经济发展,强化机制探索和制度设计。特别是一些集体经济欠发达地区,要抓住当前产权关系较为简单、成员利益冲突不太直接的历史契机,加快完善符合社会主义市场经济体制要求和社会主义发展阶段的农村集体产权制度。
  (三)发展农村集体经济是顺应集体所有制演进规律、适应要素市场化配置的必然要求
  集体经济的核心是集体所有制。农村集体经济是农村集体所有制在经济领域的体现。现代产权制度理论的突破,拓宽了所有制理论与实践空间,也为集体所有制改革指明了方向。新中国成立70年的发展实践表明,农村产权分化与组合,形塑了集体经济的实现形式和存在方式。随着社会主义市场经济体制逐步健全,农村公有制经济和非公有制经济都得到了较大发展。农村多种经济成分共同发展、多元化所有制格局有利于农村生产力发展,遵循社会化生产规律的经营方式和集体所有制实现形式也将在实践中不断发展和创新。反过来说,发展农村集体经济也是顺应集体所有制演进规律,调整和完善生产关系,解放和发展生产力的必然要求。农村集体经济组织内部按照民主决策原则管理公共事务,外部按照市场规则运行,成为一种多元化的混合型市场主体。农村集体经济的这种嬗变与超越将使其得以保持经济活力和市场竞争力。因此,发展农村集体经济,不仅不否认市场在资源配置中的决定性作用,反而需要通过进一步赋权与市场化改革,赋予农村集体产权更加充分的发展权能,构建开放式、包容性的集体经济发展制度架构。
  二、发展农村集体经济的典型模式
  改革是手段,发展是目的。中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)明确要求,“从实际出发探索发展集体经济有效途径。”近些年来,中国始终把探索农村集体经济有效实现形式、推进农村集体经济创新发展作为推进改革的重要任务。本节从实践出发,通过剖析江苏省若干个农村集体经济发展典型案例,探讨农村集体经济的主要经营形态,总结提炼农村集体经济创新发展的共性规律。
  (一)打造区域性服务联盟的姜堰模式
  对于传统农区而言,村集体经济组织的积累较少、经营性资产较为缺乏,很多地方只能在未承包到户的集体“四荒地”、果园、养殖水面等资源性资产上做文章。随着农村劳动力分工分业不断深化,先进的品种、技术、装备等生产要素正快速通过市场化的方式导入农业,农业生产性服务业市场越来越广阔,这为传统农区集体经济发展带来新的机遇。江苏省泰州市姜堰区是传统的农业大区,全区有262个行政村,19.76万农户,60.6万农业人口,耕地面积达75.4万亩,常年稻麦种植面积100万亩,优质水稻种植比重达81.3%,其中稻鱼(鸭、虾)等复合种养面积1.7万亩。自2013年入选全国农业改革与建设试点以来,姜堰区以推进农业适度规模经营为突破口,深化农业经营体制机制创新,大力发展家庭农场等新型农业经营主体。目前,全区土地规模经营比重达90%,其中家庭农场经营面积达58.9万亩,占比为78.2%。为解决家庭农场等经营主体农机具存放、粮食晾晒、农资仓储等现实难题,姜堰区积极支持村集体牵头建设“村级为农服务综合体”,并以此为平台,吸纳各类生产、经营、服务等主体参股合作,组建家庭农场服务联盟,为各类经营主体提供农业生产托管服务。
  姜堰区具体做法主要包括三方面。第一,规划先行,分步建设。2014年,姜堰区制定了以5000亩为服务单元、全区布局100个“村级为农服务综合体”的建设规划。全部建成后,每个乡镇再优选1~2个地理位置优、服务组织全、辐射能力强的综合体,吸纳家庭农场、种植大户、农机植保合作社、农业服务企业等主体联合组建镇域性家庭农场服务联盟。第二,整合资源,政策扶持。姜堰区整合各类农业项目资金,对村集体牵头建设的综合体,每家给予100万元资助。2018年,姜堰区提前完成建设目标,共计建成综合体101个,其中由村集体牵头建设的有67个,累计投入各类资金1.86亿元,建成农机具库6.36万平方米、粮食烘干房3.18万平方米、投入品仓库2.35万平方米。第三,集体牵头,多方共管。鼓励村经济合作社牵头创办综合体,财政项目资金作为村集体股权,其余建设资金再由村集体和家庭农场等采取股权形式进一步筹集。综合体既可以由村集体经营,也可以采取招标方式发包经营,经营产生收益后实行按股分红。
  姜堰模式的特点是以土地适度规模经营为基础,发挥村集体经济组织在协调关系、管理资源及承接管护财政补助项目等方面的优势,瞄准农业生产性服务业这一新型业态,将各类经营主体和服务主体凝聚在一起,把农业社会化服务的供需双方变为服务联盟的内部成员,促进资本、劳动力、技术等要素优化配置。《意见》指出,“支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。”姜堰模式就是这类农村集体经济发展的典型代表。
  (二)以工业产业发展为基础的永联模式
  从20世纪80年代开始,苏南地区利用集体积累发展乡镇企业,走出一条农村工业化和城镇化协同发展的道路,创造了以市场化和工业化为主要特征的发展模式。进入90年代以后,苏南地区又积极推进产权制度改革与乡镇企业改制,形成了率先推进基本现代化的新发展模式。永联村位于江苏省张家港市南丰镇,面积为12平方公里,有77个村民小组,村民11761人。20世纪70年代,永联村从养鱼开始发展集体经济,先后创办过柳条编织厂、针织厂、服装厂、织布厂等集体企业。1984年永联轧钢厂的创办,标志着集体经济发展进入新阶段。1993年,永联村又进一步牵头组建了永钢集团,下辖16家经济实体,形成了钢铁、重工、物流、金融、建设、旅游等6个产业板块。2018年,全村实现营业收入620亿元,利税80亿元,村级可用财力1.56亿元,村民年人均纯收入58000元。永联村具体做法主要包括三方面。第一,坚持以工兴村,持续推进产业转型升级。永联村集体经济发展初期主要是抢抓改革开放机遇,率先启动农村工业化、农业现代化,加快经济转型升级,持续壮大村级经济,形成了高效的现代产业体系。第二,坚持改革创新,不断调整完善股权结构。永钢集团于1998年和2002年先后实施了两次股份制改革,村集体股份从100%分别下降到75%和25%,村企关系从“村企合一”转变为“集体持股、村企合伙”。改制后,村级经济制度既坚持了集体经济发展本色,又充分激发了企业市场化经营活力。第三,确保富民优先,实现共建共享共富。永联村在不断壮大集体经济的同时,坚持走共同富裕之路,实现就业方式多元化、收益多样化,着力缩小不同形式就业人员之间、新老村民之间的贫富差距。
  永联模式的特点是以村办企业为基础,以股份合作为纽带,动态调整股权结构,建立现代企业制度,积极吸引外部资金、技术、人才,最终走出一条“以工业化为牵引,带动城镇化建设,进而率先推进农业农村现代化”的发展道路。《意见》指出,“可以在符合规划前提下,探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等,以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。”永联村的发展就是采取了类似的做法,其发展经验虽然不能简单复制,但对其他地区农村集体经济发展仍具有借鉴意义。
  (三)抱团发展与互助合作的吴中模式
  近年来,不少地区在明晰产权边界的基础上实现“抱团发展”,强化“互助合作”,盘活了农村集体资产,激活了生产要素潜能。有学者提出,一些超越村级范围、具有较大包容性与开放性的集体经济发展模式将成为今后农村集体经济的主要实现形式。江苏省苏州市吴中区从成立股份合作社,到镇级联社,再到组建集团公司,实施跨区域收购,农村集体经济不断探索、逐步升级。2005年,吴中区的湖桥村动员村民入股,成立了物业股份合作社、社区股份合作社和鱼米之乡生态农业专业合作社。该村80%左右的集体成员入股物业股份合作社,100%的集体成员入股社区股份合作社和专业合作社。2010年11月,湖桥村三大合作社共同出资5600万元,成立了苏州湖桥集团。集团公司利润的60%按出资方比例返回三大合作社用作股金分红,40%留作公司积累用于再生产经营。之后,湖桥村集体经济组织组团发展经验推广到其他镇村。2011年,吴中区共组建集体经济镇级集团公司14家,注册资本达13.7亿元。近年来,集体经济经营范围开始由“物业租赁”向多元经营转变,涵盖城乡一体化建设、房地产开发、物业管理、现代农业、旅游等多个领域。
  吴中区具体做法主要包括三方面。第一,坚持抱团发展,丰富产业业态。吴中区树立抱团发展、因地制宜、节约集约理念,将镇级集团公司、村际联合公司打造为富民强村主体,不断提升集体经济效益。第二,实施跨区收购,开展资本运作。针对发展空间不足、生态环境制约等瓶颈,吴中区鼓励有经济实力且有发展意愿的集体经济组织开展跨区域收购,通过“走出去”开拓发展空间。第三,开展联动帮扶,助推长效发展。吴中区成立以精准扶贫为主题的合作社联合社,32个集体经济薄弱村联合开展优质资产回购与项目建设,增强了自我造血功能,促进了集体经济发展。
  吴中模式的特点是注重联合与合作,实行统筹发展,打破村社边界,缓解集体经济发展不平衡、不充分的问题,不断推动集体产业转型升级。《意见》指出,“鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。”吴中区农村集体经济抱团发展、互助合作的发展模式正是这一思路的体现。这种模式充分显示出集体经济优越性,提升了统一经营的层次和内涵。
  (四)与国有资本混合经营的江宁模式
  党的十八届三中全会明确提出,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。”在现有农村产权制度框架下,农村集体经济发展往往面临产权主体虚置、资本不足、资源零散等制约,但也有一些地区注重整体开发,通过资本运作引入外部力量,逐步解决了规划、建设、发展与政策之间的脱节问题。江宁区位于扬子江畔,牛首山下,对南京主城形成三面环抱之势。区域总面积达1561平方公里,辖10个街道、201个村(社区),总人口243万人。近年来,江宁区树立全域一体化思维,将农村集体经济发展与美丽乡村建设、发展全域旅游相结合。2017年,江宁区成立了旅游资源开发运作一体化的江宁旅游产业发展集团。该集团积极与村集体合作开发旅游资源,带领农民共同致富。比如,集团与当地街道、村集体经济组织共同成立黄龙岘建设开发有限责任公司,其中街道、村集体将1560亩土地、210亩水面、120亩茶园、3200亩林地及村内沟坝渠等集体资产作价入股。在项目发展初期,村集体每年就可通过公司实现收益200余万元,村集体资产也由原来的20万元增至2300万元。目前,江宁区已经建成黄龙岘茶文化特色村、龙乡双范精品民宿村、溪田田园综合体、钱家渡特色田园乡村等一批美丽乡村景点。
  江宁区具体做法主要包括三方面。第一,积极引入国有资本,撬动社会资源。村集体通过与国有企业合作,在弥补资金不足的同时,还把现代经营管理理念引入到村集体产业的开发、建设、运营全过程,将当地丰富的农村自然生态资源转变为经济效益。第二,坚持“少限多引”,丰富经营形式。集团主导的经营项目与村民经营项目进行错位发展,引导村民自主创业、独立经营、参股发展,实现了村庄服务业的多样化、差别化发展。第三,坚持多方参与,实现多主体合作。国资平台、镇村集体经济组织、社会组织、社会资本与城市消费者紧密结合、通力合作,改变了过去开发经营的封闭性,为集体经济发展带来了新发展理念和一系列新关系网络。
  江宁模式的特点是充分发挥国有资本对集体经济发展的带动作用,将村庄基础设施建设、集体产业发展、公共服务配套、乡村文明传承等作为一个整体进行统筹考虑,采取“村企合作”等模式,通过国有资本的带动效应,搭建农民增收致富平台,走出了一条国有企业“反哺”农村之路。《意见》指出,“可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游。”村集体经济组织与国有资本合作,可以更有效创新旅游资源开发形式,实现优势互补,达到要素优化配置的积极效果,探索出一条社区开放、产权混合的集体经济发展道路。
  三、基于案例的对比分析与理论阐释
  (一)相关案例的多维比较
  农村集体产权制度改革是集体经济发展壮大的前提和基础。姜堰、永联、吴中和江宁都是在完成清产核资、股权量化的基础上,基于自身特点、区域优势和产业环境,在农村集体经济发展方式与实现形式等方面进行的创新探索。四个案例既有共性特征,又有不同之处。无论是相同点,还是不同点,都对于各地农村集体经济发展具有借鉴意义。
  共性特征主要体现在四个方面。第一,蕴含着开放式现代产权结构思想。集体产权的根本特征是封闭性,无论是集体成员还是集体产权都具有明确的边界。换句话说,一份资源不可能既归这个农民集体所有,又归那个农民集体所有;农户不可能既是这个集体经济组织成员,又是那个集体经济组织成员。然而,现代市场经济属于开放型经济,本质上是参与市场竞争的各类主体相互依存、优势互补的经济。四个案例中,永联、吴中、江宁都引进外部企业与村集体经济组织组成联合体,共同投资、参股运营,逐步构建起开放式产权结构。姜堰发展初期由村集体组建村级服务综合体,目前也正积极引入其他市场主体,打造镇域综合服务联盟。第二,对集体资源进行统筹利用和整体开发。集体资源资产既具有同质性,又具有差异性。同质性是对于集体经济组织自身而言,差异性是与其他主体相比较得出的判断。统筹利用和整体开发具有产业关联性强、合规性要求高等特点,也具有组团发展、一体布局等优势,能显著提高资源利用效率。如,江宁区立足旅游业的产业特点,进行全域开发与资源整合,促进了相关产业的融合发展。姜堰、永联和吴中也具有相似的特点。第三,以职业经理为基础的专业化团队来运营。改制后的集体经济组织有条件通过聘请或委托职业经理人组建专业化运营团队,以提升管理效率和市场竞争力。在四个案例中,永联和吴中实施专业运营的制度较早,江宁的公司化运营更为全面,姜堰主要由家庭农场来负责服务综合体或服务联盟的管理运营。第四,坚持市场化的发展路径。在四个案例中,无论是自主开发、合作开发,还是区内统筹、镇域联合,都尝试按照市场经济的规律与要求,积极引入社会资本,依靠市场交易平台盘活资源资产,实现了专业化分工与市场化协作,在更广的范围内优化资源配置。
  四个案例的不同之处主要有五个方面。第一,社企关系不同。永联村长期以来坚持村企合一的治理模式。近年来,虽然永联村实施“权力分置”,先后成立了永钢集团、永合社区及永联村经济合作社三个载体,但无疑永联模式中的村企关系仍然是最为紧密的。姜堰主要以服务为纽带,将业务相连、产业相关的各个村集体经济组织链接起来。吴中更多体现为资本运作,村集体是投资者、股东,社区与企业为单纯的股权投资关系。江宁主要采取“村企合作”方式,将党建与集体经济发展、社区治理相融合。第二,产业领域不同。姜堰主要通过对接经营主体农业产前、产中、产后各环节的服务需求,统筹融合公益性服务与市场化服务,拓展金融、保险、电商、劳务、品牌营销等特色服务,打造区域性农业综合服务联盟。永联以工业为主,江宁主要发展全域旅游,但永联和江宁两个集体经济发展案例也都有现代农业板块。吴中涉及的产业更多元,经营方式也更多样。第三,发展路径不同。姜堰属于自主开发,目前正向镇域联合等方向拓展。永联和吴中都属于村集体与外来资本合作开发,但吴中的统筹层次更高、投资领域也更广。相对而言,江宁的集体经济发展中地域性和产业性特征更明显,主导产业也更加明确。第四,产权结构不同。在四个案例中,姜堰的产权结构单一,股权设置也比较简单,这也与姜堰集体经济发展处于初级阶段有关。永联、吴中和江宁都是集体资本与外来资本进行合作,走的是产权混合的发展道路。其中,江宁是国有资本占主导地位,吴中是集体资本占主导地位,永联是民营资本占主导地位。第五,收益风险不同。姜堰的收益率较低,但是风险也比较低,且通过土地托管等方式,将风险分散于多个经营主体。永联和吴中的集体经济实力最强,资本运作更为成熟,市场回报也较为丰厚,但两地都面临产业转型升级的压力。相对而言,江宁的收益率属于平均水平,全域统筹的发展模式也使集体经济组织拥有一定的风险平滑能力。
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  总的看,这四个案例虽然所处的发展阶段不同,但都具有一定的典型性,代表着农村集体经济不同的发展路径,形成了各有所长、各具特色的集体经济实现形式。其中,姜堰集体经济发展的产业前景较好,资金、技术门槛较低,适用性推广性较强,应作为政策支持的方向之一。永联的发展道路具有鲜明的历史色彩,其发展经验不能简单模仿,但其以股份合作为纽带、动态调整股权结构实现共同富裕的内涵发展道路,同样具有很大的借鉴意义。吴中的改革探索走在了全国前列,适应于市场化程度较高、资金实力较强的改制先行区,也可以对一些发达地区的集体企业“二次创业”带来启示。江宁的发展体现了国有资本的担当精神,适合在城郊村、特色资源优势聚集地等地区推广。
  (二)基于案例的农村集体经济发展理论阐释
  新中国成立70多年的发展历程,也是农村集体经济在变革中不断探索创新的过程。特别是改革开放以来,从邓小平同志提出的“两个飞跃”思想,到党的十五届三中全会提出“以股份合作制形式兴办经济实体”,到党的十七届三中全会对“统一经营”的重新界定及对集体经济组织服务功能的重视,再到党的十八届三中全会提出“混合所有制经济”的新型集体经济发展观,集体经济的内涵与外延不断拓展,其经济形态也更加丰富多样。有学者从法律视角出发,给出农村集体经济定义:农村集体组织以成员集体所有的财产,通过直接经营或出资、发包、出租、出让、转让等方式实现价值增值,并以集体公共服务或公平分配等方式实现集体成员利益的活动。从经济学视角看,产权明确、产权激励、拓宽市场、延长链条和维持特色是发展农村集体经济的理论前提。农村集体经济的有效实现形式需要满足产权相叠、利益相关、要素相加、收益相享、治理相适、主体相信、政府相持、头人相带等条件。在市场经济体制下,发展农村集体经济既要体现多元包容精神,允许多种所有制、多种要素组合方式、多种治理结构共同存在,又要抽离其特质,把握集体所有制严禁规律,拓宽集体经济发展路径。
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  农村集体经济发展受制于历史因素、资源禀赋、产业基础等主客观条件,其实现形式与发展形态必然是多样化和不断发展变化的。如图1所示,对于城镇化、工业化起步较早的地区而言,一些农村集体经济组织抓住机遇、顺势而为,改制社队企业、发展乡镇企业,兴建标准化厂房、商业用房,进行了积极探索。随着市场化进程不断深化,人才、资金和创新资源加速流动,集体资本不断积累,这些集体经济组织又开始延伸上下游产业链条,开展股权投资,加快布局新兴产业,形成“物业租赁+股权投资”型、“工业带动+多元产业”型发展模式。这类集体经济的组织载体多为社区股份合作社或股份合作制企业。对于广大中西部地区而言,农村集体经济发展基础较弱,经营性资产比较匮乏,有的甚至是“空壳村”“负债村”,不可能也走不通物业租赁型、工业带动型发展道路。在新一轮的集体产权制度改革推动下,一些特色农业、土地要素相对集中的地区,通过深化改革、创新体制机制,进行资源性资产开发,形成“规模经营+生产服务”型、“旅游开发+三产融合”型发展模式。这两类集体经济的组织载体主要是农地股份合作社或乡村旅游合作社。需要说明的是,无论是哪一种经济形态,都具备一些共同的核心特质。这些特质主要表现为,通过开放产权结构,对资源资产进行整体性开发与专业化运营,确保市场在要素配置中起决定性作用。
  四、对于农村集体经济发展路径的进一步辨析
  关于农村集体经济的存废,有不同的甚至是相互对立的观点,但无论赞成还是反对,在法理和现实层面,农村集体经济都是一个巨大的存在。由于集体所有制是宪法规定的基本经济制度的重要构成,发展壮大集体经济就是理论界必须面对的学术使命。然而,当前对于如何发展农村集体经济、怎么拓宽发展路径等问题,社会各界尚未达成共识,有些关键性问题还需要做进一步的讨论。
  (一)集体产权应该封闭还是开放
  随着乡村振兴战略的实施,城乡融合的体制机制和政策体系将进一步完善,农村集体产权封闭性将会逐步打破,构建起开放的现代产权制度,但在产权安排上,集体产权向来存在权利二元和权能残缺问题,其核心特征就是封闭性。这种封闭性主要是基于产权安全的考虑,涉及集体边界、成员边界、权能边界等多个层面。如,中央确定的多项改革试点都要求集体产权流转严格限制在集体经济组织内部。一些观点认为,由于特殊的使命决定了农村集体产权不可分割,集体经济无法承受巨额亏损或破产。在市场经济条件下,农村集体经济组织直接进入风险大、收益不稳的竞争性领域和产业,将会面临较大的经济、政治和社会风险。因此,发展农村集体经济必须走风险小、收益稳的经营之路,逐步退出竞争性领域和产业。可以看出,持这类观点的人对于让农村集体经济组织参与市场竞争、发展壮大集体经济是认同的,但认为参与的领域是有所限制的。这主要有两点考虑:第一,是否冲击集体所有制;第二,是否妨碍特定义务或特殊使命的履行。对于第一个问题,村集体可以通过出资组建有限责任公司、股份有限公司或其他经济组织,公司法人以其出资财产按比例承担有限责任。一旦投资失败,土地使用权等在期限内偿债,期限届满土地所有权恢复完整,不会冲击集体所有制。对于第二个问题,主要在于多数有一定实力的村集体仍承担不少的公共性支出。随着全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系不断完善,集体经济组织承担的公共服务与社会事务理应加速“剥离”,让其作为市场法人“轻装上阵”,在更大的市场范围内配置集体资产产权。
  (二)集体资产是否需要专业评估
  农村集体资产评估指把农村集体拥有的各类资产核实清楚,最终统一体现为价值形式。从集体产权制度改革的角度看,资产评估具有三个特征。第一,不以交易为前提。改革主要目的在于摸清集体家底,不转移分割资产,不兑付现金,形成的股份流转不能突破本集体经济组织范围。第二,以内部认可为主。资产评估工作是集体资产管理的重要手段,一般由集体经济组织内部组织实施、经公示后完成,并不一定聘请外部机构。第三,评估结果是分配依据。评估后的集体资产,经过折股量化转变为股权,作为集体成员享受分红等经济权利和民主管理权利的依据。因此,对于大多数地区而言,集体资产评估应由集体经济组织自行开展,通过民主讨论确定估价方式方法。但随着城乡一体化发展进程加快,建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制,必然要求农村产权在更广的范围内流动。当涉及农村集体经营性资产对外出租、转让、并购、重组等流转交易时,就需要实施专业评估。当前,正在实施的《中华人民共和国资产评估法》并没有专门论及农村集体资产评估,也没有明确农村集体资产评估行政管理部门,这实际上对农村集体产权开放结构下的资产评估工作提出了新挑战。现阶段可行的路径是,实行“内外有别”的原则。对集体经济组织内部而言,以自主评估为主,涉及体量较大、成分复杂的资产评估工作,可以委托专门机构或聘请专业人员提供技术支持,对集体经济组织外部而言,农村集体资产评估要按照法律规定,以市场认可的方式,由专业机构完成。
  (三)集体股权应该统一还是多元
  集体股权管理主要由股权设置和股权流转两个环节组成。股权设置本质是利益分配,股权流转则决定权能实现。从改革的角度看,《意见》明确要求,“股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。”一些地方强调保留集体股,主要出于两个方面的考虑:一是认为集体股代表着集体属性,不保留集体股,集体经济组织就失去了公有制性质;二是认为需要通过集体股筹集公共事业及福利经费。而反对设立集体股,主要是认为这意味着改革不彻底。集体经济组织重组或变更时,面临再分配、再确权问题。基层观察发现,越是改制较早、城镇化程度较高、集体积累较为丰厚的集体经济组织越倾向于保留集体股,并且集体股占比较高,而越是改制较晚、集体经济薄弱的集体经济组织往往不设集体股。随着改革的推进和实践的发展,保留集体股的弊端越来越暴露出来。因此,推进集体产权制度改革过程中要力求股权设置统一,尽量不设集体股,而将其调整为提取公积金或公益金等方式。从发展的角度看,经营层面的股权设置应该多元,并需要营造股权顺畅流转、权能顺利实现的制度环境。在这方面,一些改革试点地区进行了积极探索。如,贵州六盘水市在推进“三变”改革中,积极引导农民以资源、资产、资金入股经营主体,形成土地股、林权股、自然风光股、资金股、房屋股、水利股、设备股、基础设施股、劳务股、技术股、管理股、知识产权股等12种股权形式。需要说明的是,集体成员基于成员股的内部股份合作与资金股、资源股等经营层面的股份合作,两者本质属性不同。前一种的主要目标是保证集体成员平等地享有集体产权和福利分配,讲究公平原则,具有保守性特质;而后一种的主要目标是促进资产收益最大化,讲究效率原则,具有开放性特点。也有学者提出设置封闭与开放两种股份,将农民集体财产所有权的保护与农民收益权的保护统筹起来。因此,基于成员权的股权设置要尽量统一,而经营层面的股权设置要尽量多元,做到集体股权统一与多元的有效结合,使其能在保护成员权益的基础上容纳资金、技术、管理等更广泛的经济要素。
  (四)集体成员管理应静态还是动态
  集体经济组织成员界定是集体产权制度改革的重要内容,但界定后的集体成员如何管理、怎么退出、能否进入对集体经济发展具有重要影响。《意见》提出,“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”这意味着集体经济组织成员界定实行“静态改革”,成员家庭的新增人口不再天然具备集体经济组织成员资格。这正是集体经济组织成员边界所在,也是其封闭性的体现。但随着农业转移人口市民化步伐加快,实现乡村振兴的人才需求将愈发强烈,集体经济组织成员边界势必打破。当然,在这方面要遵循渐进式改革的逻辑,针对长期在城市稳定定居的农业转移人口,建立股权有偿退出机制,研究制定成员资格退出条件;针对有法定继承权的集体成员亲属、返乡下乡人员、集体企业高管等群体,明确集体经济组织成员认定程序与资格条件,完善股权转让办法。总之,要把改革和发展区分开来,改革中要静态固化成员权,改革完成后要逐步开放成员权,最终建立“有进有出”的动态成员管理体系。

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