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宅基地“三权分置”:内涵、逻辑与商业银行金融服务对接

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发表于 2019-5-27 16:02:28 | 显示全部楼层 |阅读模式

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姚长存(中国农业银行三农对公业务部)
   宅基地是一个极富区域特色的名词,除我国外,其他大陆法系国家法律中基本不涉及这一词汇。宅基地也是一个颇具敏感性的话题,在我国,它不仅承载着数亿农民财富的积累,是其最主要的资产配置对象;还寄托着中华儿女根深蒂固的对故土、对家园、对宗族根源的敬重情怀。千百年来,“落叶归根、荣宗耀祖”的最常见方式,就是对祖业、故宅、旧居的坚守与传承;更事关主政当局对“耕者有其田、居者有其屋”这一基本政治理想的承诺与追求,是确保国家安定、社会和谐的前提。即使是在农村土地制度改革实践已日益成熟与规范、甚至是宅基地使用和管理矛盾日渐凸显、改革势在必行的今天,我国中央政府对推进宅基地改革仍然保持着十分的理性与克制。至今为止,回顾农村“三块地”改革进程,虽起点相同,但在节奏与进度上,宅基地改革是最慢、最保守也最富有争议的。这种争议主要集中在,如何在确保“居者有其屋”政治理想的前提下,最大程度活化农民宅基地及建造于其上房屋的价值,以求破解农民对美好生活追求过程中的资金短缺困境。争论仍在持续,作为以资金融通为主要职责的商业银行,能否发挥所长并在破题中有所作为,是本文研究的缘起与重点。
   宅基地“三权分置”的内涵与历史沿革
   (一)宅基地“三权分置”的内涵
   宅基地是指农村农民家庭依据其集体经济组织成员身份,经依法申请、批准,用于建造住宅(含附属用房和庭院)的集体所有的土地,包括已建房屋的土地、建过房屋但已经废弃的土地和规划用于建造房屋的土地三种具体形态。
   从概念上解析,至少可以发现三个层面的权利内涵:一是明确了宅基地的所有权属于集体。这一点我国《宪法》第十条明确规定:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有之外,归集体所有,宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。二是强调了宅基地取得的身份性。只有具备集体成员身份,才有资格申请获得宅基地,这种身份性的法学表达便是资格权。三是限定了宅基地的使用用途,专项用于建造住宅。
   三个层面的权利内涵与现实经济生活相融合,演化出若干具体使用情形,但总体上可归纳为以下两类:一是农民家庭取得宅基地后建宅自住,此时资格权人与宅基地实际使用人合一,资格权隐于使用权之内,体现为宅基地所有权和使用权的“两权分离”。二是农民家庭取得宅基地后不建宅或建宅不自住,而是以特定方式提供给他人使用,此时,资格权人与实际使用人出现背离,出于保护三方权利主体的利益考虑,政策语境上便衍生出所有权、资格权、使用权三种具体形态,并称之为“三权分置”。
   (二)宅基地“三权分置”的历史沿革
   宅基地一词最早出现在我国法律条文或官方政策文件中,始于1962年 《农村人民公社工作条例》(修正草案),规定“社员的宅基地一律不准出租和买卖”,此前的法律条文或官方文件多用“地基”名称或笼统称为“农地”。1963年,中央进一步出台 《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》,再次强调“社员的宅基地归生产队集体所有,不准出租和买卖”,同时明确指出“宅基地归各户长期使用,生产队应保护社员的使用权”,这是在国家正式文件中首次关于宅基地所有权和使用权“两权分离”的表述。此后数十年间,围绕宅基地资格主体、审批流程、能否流转、经营用途等要素,法律和政策文件几经调整、甚至数度轮回,但关于所有权和使用权“两权分离”的制度安排却始终没有突破。1999年,国务院下发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,明确农民的住宅不得向城市市民出售,也不得批准城市市民占用农民集体土地建设住宅。自此,宅基地使用权被锁定在农村集体经济组织内部。
   进入新世纪后,我国经济快速发展、人民生活水平大幅提高、城镇化进程明显加快,但与之相伴而生的人多地少矛盾也更加突出、城乡收入差距绝对值逐年拉大、农民收入增长渠道受阻、农村宅基地低效利用甚至闲置现象日益严峻,社会各界对改革农村土地制度的呼声也逐年高涨,倒逼改革推进。经过反复酝酿与多方论证,2015年初,中央正式启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点(俗称农村“三块地”改革),试点期限经延长后至2018年末。2018年1月,中央一号文件出台,明确提出要深化农村土地制度改革,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。自此,宅基地“三权分置”正式进入政策落地层面。
    宅基地“三权分置”的逻辑与现实意义
   (一)宅基地三权的逻辑关系
   回顾我国宅基地制度变迁历程,一条清晰的主线是:每一次变革都体现了对当时农业生产经营制度的适应性调整,是为了更好地促进农村生产力发展和农民收入水平的提高。具体到宅基地“三权分置”改革,政策初衷依然明显:在坚守宅基地集体所有的法律前提下,强化其对农民的居住保障功能,并在此基础上尽可能释放其资源属性和生产要素属性,谋求拓宽农民财产性收入的渠道。
   从法理上分析,宅基地所有权属于集体所有、建造在其上的房屋属于农民私有财产,这两点无论是在理论界还是实务界都不存在争议;但对于宅基地资格权和使用权,却存在两种不同观点:一种是认为资格权属于用益物权而使用权属于债权;一种是认为使用权属于用益物权而资格权只是一个虚置概念。我们认为,将“三权分置”下的宅基地使用权理解为用益物权存在着巨大的逻辑漏洞(此处的宅基地使用权与物权法第十三章的宅基地使用权并非同一层面上的概念,这也是我们认为“三权分置”下使用“宅基使用权”这一名称的不严谨之处),原因在于:第一,按物权法原理,用益物权只能产生于所有权,但三权分置下的宅基地使用权是从拥有资格权的农户手中获取,是从资格权中衍生,而资格权显然不是所有权;第二,如果认为宅基地使用权是用益物权,那么便具有占用、使用、处分宅基地权能,此时,资格权将被完全架空,这与中央保障农户宅基地资格权的政策相违背;第三,资格权内含有使用权,在宅基地为资格权人自用的情况下,两权合一,“宅基地使用权是用益物权”的观点无法解释该一物两权现象。
   鉴于此,我们认为,宅基地三权的完整逻辑是:所有权是基本前提,资格权产生于所有权,是农户个体对集体这一抽象权利主体权利的具体化表达形式,是一种具有占用、使用、处分权能的用益物权,而宅基地使用权衍生于资格权,是资格权的结果,性质上属于债权,这一点与农村土地承包经营权“三权分置”中的承包权和经营权逻辑相同。不过,将资格权理解为用益物权也存在一个小瑕疵,就是资格权未被《物权法》所载明,一定程度上有违物权法定原则,这或许构成我国未来修法的方向,而厘清宅基地三权的属性和逻辑关联,对金融机构制定金融服务方案、确定金融服务模式具有重要意义,后文再述。
   (二)宅基地“三权分置”的现实意义
   浅层次看,宅基地“三权分置”是为了集约节约利用土地和增加农民财产性收入,但更深层次上,还为消除我国土地管理体制中的制度矛盾(如城乡建设用地同地不同权问题、农地收益分配模糊问题等)以及“建立城乡统一建设用地市场”的目标实现奠定基础。具体来说:一是有利于盘活农村闲置和低效利用土地,缓解耕地持续减少和建设用地短缺压力。按自然资源部数据,2007~2017年十年间,我国耕地面积由19.5亿亩减少到18.2亿亩,净减少1.3亿亩,耕地红线面临挤压危险;另据中科院数据,目前我国农村空心化整治潜力约1.14亿亩,而城市建设用地缺口在1.2亿亩,亟需通过宅基地制度改革寻求问题解决之道。二是有利于切实增加农民财产性收入,增强农民进城落户定居意愿,加快我国农村人口市民化进程。三是有利于更好地规划乡村建设发展,促进村庄转型,助力乡村振兴战略落地。从实际情况看,我国农民生活方式改变以及人地分离呈加剧趋势,依据耕作半径聚集的传统村庄形成模式正在消亡,顺应农业现代化和产业融合发展的新型村庄加快成型,村庄结构整体呈一半繁荣与一半衰落并存的格局,推进宅基地“三权分置”有利于宅基地资格权人彻底割裂与衰落村庄的关联并融入规划后的新村落,为真正实现“产业兴旺、生态宜居、生活富裕”目标提供可能。四是有利于相关制度改革的配套推进。同所有进入深水区的改革一样,农村宅基地制度改革也不是单一化的改革,而是与我国新型城镇化、乡村振兴、区域协调发展等涉及的制度改革紧密交织在一起(如农地市场化改革),只有改革的协同推进才能确保城乡一体化终极目标的最终实现。
    商业银行金融服务宅基地“三权分置”的机遇与挑战
   (一)存在的机遇
   一是衍生了大量金融需求。一方面,宅基地自愿有偿退出,必然涉及到已退出或空置宅基地的收储、整治以及配套基础设施的建设完善,需要大量资金垫付,从而产生融资需求;另一方面,宅基地有偿使用,又会带来资金沉淀。如截止到2017年6月,义乌市农村集体经济组织累计收取宅基地有偿选位费达110亿元,为确保这部分资金规范、阳光、安全使用,必然滋生托管、监管、理财需求;此外,2018年1月国务院常务会议决定允许利用宅基地建设生产用房创办小型加工项目,这一关于宅基地用途的松绑很可能会带动农村特色手工艺品、民俗产品以及农村配套生产生活用品的创业热潮,产生创业资金需求;最后,流转掉宅基地使用权的农民,通常都会获得稳定的资金收入,从而增加对商业银行结算、兑付、理财以及住房或消费信贷方面需求。
   二是培育了大量合格金融主体。宅基地“三权分置”与农村土地承包经营权“三权分置”相配套,不仅为农业适度规模经营匹配了建设用地,还能有效促进一二三产业融合发展,加快新型农业主体、社会化服务组织、农业产业化联合体、职业农民、农村创业者成长,最终为商业银行提供大量合格服务主体。
   三是扩展了有效抵质押物范围。允许农民以住房财产权(含宅基地使用权)设定抵押、担保,不仅有效拓展了商业银行合格抵质押物的内容,也为破解“三农”及小微客户因抵质押物缺乏而导致的贷款难问题,提供了一条重要路径。
   四是优化了农村金融生态环境。宅基地事关所有农民的切身利益,以宅基地撬动金融资源,有利于加快金融理念和金融基础知识在农村的普及、促进良好金融生态环境养成,为商业银行在农村地区拓展业务创造了良好环境。
   (二)面临的挑战
   一是存在一定程度的法律风险。截至目前,宅基地“三权分置”只是一项政策部署,尚未上升到法律层面,也未纳入立法规划,这不仅会导致实际操作中缺乏依据(如资格权和使用权到底是什么性质的权利,权利效力如何,法律没有任何解释,司法实践无据可依),也缺乏法律的稳定性,一旦涉及司法纠纷,很难形成公正的执法预期,增加金融机构的风险成本。
   二是大量的技术性难题有待破解。商业银行在提供金融服务时,普遍面临宅基地评估缺乏标准、抵押登记机构模糊不清、押品保全无法落实、违约处置难以实施等现实难题,对此,银行机构尚未形成有效对策,政府也不能提供规范化的应对措施。虽然部分试点地区进行了一些创造性或示范性的探索,但整体上执行混乱,由其产生的冲突不在少数,很大程度上加剧了商业银行的畏难心理。
   三是乡村治理体系中的制度“软约束”难以适应商业银行对业务规范性的要求。受价值理念、文化道德、风俗习惯、宗教信仰等长期固化影响,我国农村治理体系中普遍存在着自治现象,表现为对规范性制度的认可远远落后于乡规村约或宗族约束,形成事实上的制度“软约束”甚至产权失灵,难以满足商业银行对形式要件和业务流程高度合规的基本要求。
    商业银行金融服务宅基地“三权分置”的策略
   (一)保持定力,控制节奏,充分试点,避免大干快上
   一是区域选择上,重点拓展试点地区业务。在59个住房财产权抵押贷款试点县(区),应主动拓展涉及宅基地使用权流转的业务,争取市场份额稳步扩大;在59个试点地区外但在33个制度改革试点县(区)内,可在客户提供正常抵质押担保的基础上,追加住房财产权(含宅基地使用权)抵押,为下一步国家扩大试点积累经验。二是在非全国试点地区,稳健支持省级政府主导的宅基地使用权流转项目。重点选择已经建立规范化土地流转市场、已经完成确权颁证的地区(如在全国试点范围外,山东省另外选取了17个县市、湖北省选取了12个县市开展宅基地“三权分置”试点),稳步拓展符合集体土地建设规划的宅基地使用权流转业务,但需制定一定的业务限额,必要时引入政府增信。三是做好总结推广。及时总结试点中发现的问题,研究解决措施;同时提炼好的经验与做法,编写业务模板,供更大范围参考。
   (二)因地制宜,结合不同宅基地类型,配套针对性金融服务方案
   一是对于向城市或集体经营性建设用地转变的宅基地项目,应配套综合性金融服务方案。此类项目大都位于城市郊区或城乡结合部,宅基地溢价较高,农民参与退出、转让、置换、整理的热情较高,业务推进阻力较小,所腾出宅基地主要用于转为国有或集体经营性建设用地,用于农民公寓或政府租赁住房建设。制定综合金融服务方案时,除要重点满足宅基地收储、整理以及项目建设方的多渠道融资需求外,还要配套对接好农民退出、转让、置换宅基地的补偿资金兑付工作,以及农民住房信贷与补偿款理财需求。
   二是对于向农业用地转变的宅基地项目,应强化链式服务支持。此类项目,大都位于空心化程度较大的村庄内部,所退出或流转的宅基地主要用于规模化农业经营。为此类项目提供金融服务,主要围绕实施规模经营的龙头企业、新型农业主体、产业化联合体价值链条展开,一方面满足核心企业融资需求,另一方面稳步拓展产业链上其他合格对象。
   三是对于原地改造型的宅基地项目,应积极拓展优质客户。此类项目大都涉及不符合村庄建设规划或拆后重建、改造经营、长期闲置以及符合集体收回情形的宅基地,金融服务侧重拓展信用水平好、收入稳定且非唯一住房的农户个体,使用住房财产权及宅基地使用权进行抵押。
   (三)主动创新,灵活解决金融服务中的技术性难题和政策性困惑
   一是创新解决业务开展中的技术性难题。抵押登记方面,考虑到宅基地使用权用益物权或债权的权属属性未有定论(如果认定为债权,按《担保法》不仅无法设押且无法登记),从而要避免宅基地使用权单独设押,尽可能与住房财产权捆绑一起设押并登记。估价方面,要积极、主动参与政府主导的宅基地基准地价评估项目,学习思路,掌握技术。此外,对于一些法律和政策均未涉及的模糊地带,如宅基地资格权人丧失资格权后,已抵押的宅基地使用权如何处置,应提前谋划应对方案。二是业务开展中,探索引入村庄自治力量。在宅基地相关金融服务中,可适当引入村庄自治组织的力量,在客户选择、信贷催收、抵押物处置方面,寻求其支持。三是加快创新产品和服务模式。一方面,加快研发专属性金融产品,确保业务营销有据;另一方面,针对已经取得良好成效的试点实践,如浏阳、湟源、伊宁等地宅基地使用权转让、义乌宅基地使用权转换、大理农房出租、湄潭宅基地使用权分割入市等,提炼金融服务模式,形成示范效应。
   (四)多方合作,形成金融服务宅基地“三权分置”的合力
   一是加强与政府合作。从现实情况看,作为重要的财政收入来源,政府对土地配置的干涉力度极大,尤其是在涉及农地向市地用途转变的过程中,政府往往成为唯一仲裁,成为集体土地事实上的所有者。所以在金融服务过程中,不可避免需要加强与政府合作,在土地用途规划、融资主体筛选、服务内容商定、金融方案制定、配套服务机构建立等方面,寻求其支持。二是加强与监管部门以及人行合作。将宅基地使用权纳入合格抵质押物范畴,并不必然能缓解农村金融抑制问题,信贷成本高、流程长、手续繁更是导致“三农”领域信贷获得率低的核心问题,归根到底还是我国农村社会信用体系建设的缺位,这需要商业银行与监管部门和人行机构共同协作解决。三是加强与政策性银行、保险、信托、基金等其他金融机构合作。在低成本资金供给、保险产品设置、土地开发基金创设、专属信托产品开发等方面,互相支撑,发挥各自所长,为宅基地“三权分置”提供更多金融服务选择。
   (五)完善机制,确保人力、费用、激励等资源配置到位
   一是配备足够的客户经理。尽可能选配熟悉农村市场、业务素质较高的客户经理,满足业务开展的人员需要。二是资源配置确保到位。限额内的信贷资源需求要尽可能满足,并统筹好限额控制,确保业务规模控制在事先规划的水平;费用配置上,予以一定倾斜,满足新业务开展初期的“试错”成本。三是加大激励力度。适当提高绩效激励系数,合理确定风险容忍度,提高业务积极性;制定明确的尽职免责规定,适当放宽风险追责范围,慎用处罚措施,减轻客户经理对新业务“不愿做、不敢做”的畏惧心理。四是积极开展业务培训。定期组织客户经理进行业务交流,分享经验,探讨难题,鼓励客户经理投入更多精力钻研业务;适时聘请外部专家进行针对性培训,强化智力支持。

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