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刘卫民（国务院发展研究中心综合研究室主任、研究员） 党的十九大报告在实施乡村振兴战略中强调，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2018年9月，习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时强调，没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。这充分阐明了当前加快城乡融合发展的必要性、紧迫性、现实性。近日，中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）是对现阶段我国现代化进程建设面临主要问题的准确把握，是对新型城镇化客观规律的深刻认识，是对构建新时代工农城乡关系的系统性解决方案。
完善产权制度和要素市场化配置是重点
截至2018年，我国常住人口的城镇化率达到59.58%，仍有相当比重的农业人口，更为重要的是我国的户籍人口城镇化率为43.37%，与常住人口城镇化率相差16.21个百分点。根据国家统计局发布的2018年农民工监测调查报告，农民工总量为2.88亿人，进城农民工城镇归属感较为稳定，有38%认为自己是所居住城镇的“本地人”。因此，下一阶段新型城镇化发展潜力来自于城镇化规模的增长效应，也来自于城镇化质量的优化效应，急需通过破除体制机制弊端，提供更加有效的制度供给，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。历史上形成的城乡二元分割弊端主要表现为要素在城乡之间流动不顺畅，在人才、土地、资金、产业等要素配置方面还存在一些障碍。此次出台《意见》的最大亮点，就是针对现存的这些体制机制障碍，提出了一揽子关于“人、地、钱”的改革措施，突出表现为以下几个方面。
第一，更加重视解决农业转移人口市民化。《意见》明确，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。国家发展改革委日前印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》也明确提出，加大非户籍人口在城市落户推进力度，城区常住人口100万~300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。伴随农业转移人口市民化进程，户籍人口和常住人口城镇化之间的差距将逐步缩小，所谓的“半拉子”城镇化现象将得到明显缓解，农民工特别是新生代农民工将会加快融入城市，新市民将公平享受城镇基本公共服务，更具有获得感、幸福感和安全感。
第二，更加重视农村土地相关制度创新。进一步完善农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地制度的基础是要明晰产权，规范地对土地权属进行确认登记颁证。同时，《意见》在坚持农民主体、共享发展的原则下，为不同类型的土地制度提供了改革方向。对于农村承包地，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护并进一步放活土地经营权，这为促进土地经营权流转，提高农业集约化、规模化、产业化程度，提供了更加有利的政策空间。对于农村宅基地，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，坚持宅基地集体所有权，保障农户的资格权和房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。对于集体经营性建设用地，在国家统一部署、符合规划和用途管制的前提下允许入市。土地是农业农村的核心要素，按照《意见》精神，在推进相关土地制度创新时，必须充分尊重农民意愿，不改变土地所有权性质、不突破耕地红线、不损害农民利益。改革开放的实践经验表明，将土地权益按照不同层次分置，可以进一步提高农村土地资源配置效率，因地制宜地调动农民积极性、主动性和创造性。
第三，更加重视提高要素配置效率的财政金融体系建设。《意见》提出，健全财政投入机制，建立涉农资金统筹整合长效机制，提高资金配置效率，并在风险可控前提下，发行用于城乡融合公益性项目的政府债券，充分发挥政府财政保障机制的引导作用。面对乡村金融发育相对滞后的问题，加强乡村信用环境建设，与土地管理制度创新相配套，依法开展土地相关权益的担保融资，实现集体土地与国有土地“同地同权”，这不仅可以为农民市民化提供有力支持，也为提高农民经营性收入和财产性收入拓宽渠道。建立工商资本入乡促进机制，引导工商资本为城乡融合发展提供资金、产业、技术等支持，加快农业农村现代化建设步伐。
第四，更加重视形成新的造血机制。鼓励各类人才返乡入乡创业，吸引留住人才为乡村振兴战略服务。可以预见，随着新型城镇化不断推进，无论是常住还是户籍乡村人口规模仍将继续下降。但从人口结构变化趋势来看，在乡村振兴战略的作用下，现代农业和新产业业态将得到培育发展，农村一二三产业融合形成多元化的乡村经济和农业全产业链，将吸引更多优质劳动力资源，改变过去优质劳动力资源从乡村到城市的单向流动，从而形成更加有效的城乡人才合作交流机制。
在提高城乡要素市场化配置效率时应注意的几个问题
城乡融合发展体制机制建设的重点是完善产权制度和要素市场化配置，在形成市场化配置机制时，还应注意强调几个问题。
第一，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，通过改革增强城乡融合发展的动力。党在推动城乡融合发展中始终发挥统揽全局、协调各方的作用，而各方面要遵循城乡融合发展的客观规律，在充分研究现阶段我国城镇化发展阶段性特征基础上，坚持农业农村优先发展，充分尊重农民意愿，切实保护农民权益，实事求是、因地制宜地制定具体措施。要通过体制机制创新，通过一系列改革激发城乡融合的内在驱动力。
第二，要统筹有序推进，不搞“一刀切”。城乡融合发展具有跨领域、跨部门、涉及面广的特点，中央层面加强体制机制改革的顶层设计，统筹推进人口、土地、财政、金融、产权等方面的重大体制机制调整，而地方政府在城乡融合发展方面具有主体责任，要制定符合本地区实际的实施方案，整合力量、扭住关键、精准发力，确保落实中央精神不走偏、不走样、不变形。考虑到我国乡村类型多样、发展水平不一、资源禀赋条件差异性较大，要合理选择有代表性的地区先行先试，及时总结试点经验加以推广。
第三，要坚持底线意识和风险意识。在制定出台相关政策时要正确处理改革、发展、稳定关系，守住底线和红线。由于城乡融合发展事关国计民生、事关广大城乡居民的切身利益、事关现代化建设进程，因此，必须高度重视和有效防范各类风险。要注意合理引导社会预期。要及时解读相关政策内涵，坚持强调“房住不炒”的政策取向，避免不当社会预期对房地产市场的影响，促进房地产市场平稳健康发展。
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